黃延廷　張珂

摘要：現(xiàn)行“城鄉(xiāng)割裂”的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度具有農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制、國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一元獨(dú)大、弱私法強(qiáng)公法、城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益天差地遠(yuǎn)等特點(diǎn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度應(yīng)包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的主體法律制度、行為法律制度和保障法律制度。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地市場(chǎng)；割裂；統(tǒng)一；動(dòng)力；價(jià)值；法律制度

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2015）03-0394-04

當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民的權(quán)益構(gòu)成極大的侵害，由此農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暗流涌動(dòng)，已引發(fā)一系列不良的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。因此，我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一勢(shì)在必行。黨的十八屆三中全會(huì)中提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，正好給此以歷史性契機(jī)。在此背景之下，研究城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的構(gòu)建就有了更大的實(shí)踐意義，目前關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的研究成果還較少。劉守英等主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究了我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)的現(xiàn)狀、成因、發(fā)展瓶頸及其完善對(duì)策[1-2]；曹笑輝等主要從我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)性規(guī)范、矯正性規(guī)范2個(gè)角度來(lái)研究其法律制度的構(gòu)建[3]；陳燕主要從模式的選擇上來(lái)研究我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一需要把握的要點(diǎn)[4]。這一問(wèn)題的研究應(yīng)是跨學(xué)科、多側(cè)面、深層次的系統(tǒng)性工程，本研究在已有研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新性的探討。

1 現(xiàn)行城鄉(xiāng)割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度考察

由于我國(guó)二元結(jié)構(gòu)國(guó)情的特殊性，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度一直呈現(xiàn)著“城鄉(xiāng)有別”“城鄉(xiāng)雙軌”甚至是“城鄉(xiāng)割裂”的色彩。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律制度比較全面、規(guī)范，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定較少且限制過(guò)多，形成了2種建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“不同待遇”“區(qū)別待遇”。這種“城鄉(xiāng)割裂”的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度具有以下幾方面的特點(diǎn)：（1）在供方主體方面，現(xiàn)行規(guī)定均將城市國(guó)有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地區(qū)別開(kāi)來(lái)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)持較為開(kāi)放的態(tài)度，而對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則竭盡所能地進(jìn)行嚴(yán)防死守，如僅允許依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的企業(yè)在破產(chǎn)、兼并等特殊情形下流轉(zhuǎn)其建設(shè)用地；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的廠房等建筑物抵押，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)也可以地隨房走、同時(shí)抵押，而其他的情況概不得流轉(zhuǎn)。同時(shí)，國(guó)家嚴(yán)厲禁止將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；嚴(yán)厲禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅以及“小產(chǎn)權(quán)房”[5]。法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這種近乎歧視性的不平等保護(hù)，形成了當(dāng)前我國(guó)建設(shè)用地供方市場(chǎng)中“國(guó)有建設(shè)用地一元獨(dú)大”的壟斷模式。（2）在規(guī)范建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法律淵源上，由于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上應(yīng)該屬于民法用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，本應(yīng)該由《物權(quán)法》《合同法》《民法通則》等私法性質(zhì)的民事法律來(lái)規(guī)范，但實(shí)踐中卻主要由《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等公法來(lái)進(jìn)行規(guī)范，與其說(shuō)是規(guī)范，寧可說(shuō)更多的是限制。同時(shí)，在相關(guān)規(guī)定單薄、稀缺的《物權(quán)法》等私法性質(zhì)的民事法律中，還存在著眾多指示性參照條款，又引入了大量的公法性規(guī)范，這又進(jìn)一步影響了其私法的權(quán)利平等保護(hù)功能的發(fā)揮。因此，我國(guó)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范呈現(xiàn)出“弱私法強(qiáng)公法”的態(tài)勢(shì)。（3）國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地這2種土地流轉(zhuǎn)的收益天差地遠(yuǎn)。在國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制之下，其主要的流轉(zhuǎn)方式就是被國(guó)家征收。根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地被國(guó)家征收的價(jià)格不是該土地的市場(chǎng)價(jià)格，而是該土地的補(bǔ)償費(fèi)用。按照通行標(biāo)準(zhǔn)，此費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)3個(gè)部分。這樣，在沿海省市的大部分地區(qū)只能獲得45萬(wàn)～75萬(wàn)元/hm2 的征地補(bǔ)償費(fèi)，這還是到村集體手中的費(fèi)用，最后分到農(nóng)民個(gè)人手中的費(fèi)用，常常只有15萬(wàn)元/hm2左右，僅是該土地市場(chǎng)價(jià)格的少數(shù)而已。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的征地，征地補(bǔ)償費(fèi)更低，只有7.5萬(wàn)～12.0萬(wàn)元/hm2[6]。而國(guó)家建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)完全是按市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格進(jìn)行的，667 m2地最低收益也在幾十萬(wàn)元，多的竟達(dá)百萬(wàn)元以上。

目前我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度之所以會(huì)出現(xiàn)這些特點(diǎn)，正是由于其背后的立法目標(biāo)驅(qū)使所致，這可以從當(dāng)前法律體系的2部重要法律，即《土地管理法》和《物權(quán)法》的立法說(shuō)明中窺見(jiàn)一斑。1998年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂草案）〉的說(shuō)明》中要求，非農(nóng)建設(shè)用地會(huì)大量占用耕地從而使農(nóng)村社會(huì)矛盾進(jìn)一步尖銳，所以在法律修改的過(guò)程中應(yīng)突出保護(hù)耕地、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理、嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模、加強(qiáng)申請(qǐng)建設(shè)用地的審批管理、通過(guò)土地用途管制、最終達(dá)到保護(hù)耕地的目的。 “保護(hù)耕地”這一立法目標(biāo)就成為其后立法的一貫宗旨，在多部法律中都有顯現(xiàn)。如《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法（草案）〉的說(shuō)明》也再次指出，基于我國(guó)人地矛盾異常突出的國(guó)情，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度以切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。既然如此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律也必須在這一目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)之下。2007年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法（草案）〉的說(shuō)明》還提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能問(wèn)題，認(rèn)為現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地在很大程度上仍然為農(nóng)民的安身立命之本，所以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押還不能放開(kāi)。土地仍然具有很強(qiáng)的農(nóng)民基本生活保障功能以及維持社會(huì)穩(wěn)定的功能、對(duì)其非農(nóng)流轉(zhuǎn)必須慎之又慎。這一態(tài)度也被許多專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)同[7]，可見(jiàn)除了“保護(hù)耕地”這一立法目標(biāo)之外，“社會(huì)保障”是其另一重要立法目標(biāo)。這2大目標(biāo)把農(nóng)民看成極為弱勢(shì)的群體，必須進(jìn)行“特別”保護(hù)，既然要特別保護(hù)，就不能平等保護(hù)；既然要保證其基本生活，就難免忽略其發(fā)展、收益?，F(xiàn)行建設(shè)用地市場(chǎng)法制狀況正是這些立法宗旨的體現(xiàn)及其一定程度上的異化。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度使農(nóng)村集體建設(shè)用地不能合理、合法地進(jìn)入土地市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地被排斥在合法的土地市場(chǎng)之外，這會(huì)導(dǎo)致我國(guó)土地市場(chǎng)嚴(yán)重失靈。具體表現(xiàn)為：國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)造成社會(huì)福利凈損失；農(nóng)民集體不能流轉(zhuǎn)自己的建設(shè)用地，使農(nóng)村建設(shè)用地所有人缺位，導(dǎo)致尋租行為時(shí)常發(fā)生；由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，更會(huì)使市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象處處呈現(xiàn)等。不僅如此，隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地升值日益顯現(xiàn)，而割裂的土地市場(chǎng)卻使農(nóng)民無(wú)法長(zhǎng)期分享這一顯化所帶來(lái)的積極成果，農(nóng)民本應(yīng)該享有的福利水平被大大降低了，這會(huì)引起農(nóng)民對(duì)法律的不滿(mǎn)，對(duì)法律背后的政府、國(guó)家、執(zhí)政黨的不滿(mǎn)，社會(huì)不穩(wěn)定因素逐漸增多、增大，對(duì)我國(guó)社會(huì)的和諧發(fā)展造成了嚴(yán)重的威脅。因此，我國(guó)的建設(shè)用地市場(chǎng)必須統(tǒng)一。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的理論分析

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度構(gòu)建的動(dòng)力源泉

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的主體是政府、非農(nóng)企業(yè)以及農(nóng)民集體這三者。學(xué)者們對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行深入的理論研究和實(shí)證研究以后發(fā)現(xiàn)，非農(nóng)企業(yè)的建設(shè)用地、發(fā)展用地需求從根本上促成了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)[8]。即便如此，這一需求卻不是決定我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)制度的主要力量。對(duì)我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)制度的變革起決定作用的是政府和農(nóng)民集體之間的博弈。通過(guò)比較這一變革中政府和農(nóng)民集體二者的成本與收益，可以清楚地看出他們之間的博弈結(jié)果。集體建設(shè)用地直接入市、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)制度構(gòu)建之后，政府與農(nóng)民集體之間的成本與收益情況表現(xiàn)如下：政府的成本可分為直接成本和間接成本。它的直接成本為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市（此時(shí)市場(chǎng)制度必定統(tǒng)一，因?yàn)橹贫冉y(tǒng)一是市場(chǎng)統(tǒng)一的體現(xiàn)和保證）以后土地管理者方面管理的培訓(xùn)費(fèi)用、監(jiān)督費(fèi)用；由于必須進(jìn)行耕地保護(hù)、用途管制及防止農(nóng)地過(guò)量非農(nóng)化等，需要提高土地管理的費(fèi)用。政府的間接成本是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后，出現(xiàn)征地減少帶來(lái)較大的損失；在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中地價(jià)下降（壟斷市場(chǎng)能夠獲取超過(guò)平均利潤(rùn)的超額利潤(rùn)）帶來(lái)較大的損失；土地征用、征收減少，城市土地必須集約利用所帶來(lái)的相關(guān)方面成本的增加；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲所帶來(lái)的相關(guān)方面費(fèi)用的提高；土地部門(mén)規(guī)劃管理費(fèi)用的增加等。政府的收益包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)及其制度統(tǒng)一后農(nóng)村工業(yè)化加速和城市化水平提高所帶來(lái)的收益以及伴隨而來(lái)的相應(yīng)稅收的大幅增長(zhǎng)；政府的宏觀調(diào)控能力得以加強(qiáng)所帶來(lái)的收益；農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得利益和稅費(fèi)的增加；農(nóng)民收入增長(zhǎng)、生活水平提高致使上訪、群體性事件等減少所帶來(lái)維護(hù)費(fèi)用的減少；農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地提高收入之后加大建設(shè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施投資從而使政府減少投資所節(jié)約的費(fèi)用；耕地得到較好的保護(hù)所帶來(lái)的收益；農(nóng)民利益得到比較充分的保護(hù)使政府的威信提升從而民心向黨，從根本上維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定所帶來(lái)的收益等。比較政府的成本和收益，其收益要遠(yuǎn)大于成本，僅社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家穩(wěn)定、執(zhí)政穩(wěn)定所帶來(lái)的收益就是不可估量的。農(nóng)民集體成本也分直接成本和間接成本，它的直接成本有建設(shè)用地市場(chǎng)及其制度統(tǒng)一后農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)由隱形走向公開(kāi)，農(nóng)民集體出讓土地必須交給政府的一部分稅費(fèi)；建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要經(jīng)過(guò)審批所增加的費(fèi)用等。間接成本主要是集體土地一部分變?yōu)榻ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)出去、農(nóng)用地勢(shì)必減少所造成的生活保障費(fèi)用的增加等。農(nóng)民集體的收益是建設(shè)用地市場(chǎng)制度統(tǒng)一后其建設(shè)用地出讓收益的巨額增長(zhǎng)；流轉(zhuǎn)閑置建設(shè)用地帶來(lái)收益的增加；建設(shè)用地需求的增長(zhǎng)使一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途后的收益增多；城市化和工業(yè)化水平的提高給農(nóng)民帶來(lái)的其他收益等。比較農(nóng)民集體的成本和收益，其成本與收益也是遠(yuǎn)不成比例的，如目前建設(shè)用地直接入市帶來(lái)的流轉(zhuǎn)收益比之前要增長(zhǎng)幾十倍、上百倍；城市化和工業(yè)化水平的提高給農(nóng)民帶來(lái)的收益也是難以計(jì)算的。

既然政府和農(nóng)民集體在割裂的建設(shè)用地市場(chǎng)及其制度走向統(tǒng)一之后都獲益匪淺，這就會(huì)形成強(qiáng)大的合力、動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)及其制度盡快統(tǒng)一。

2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的價(jià)值理念

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的價(jià)值理念不僅蘊(yùn)含在一般的法學(xué)理論當(dāng)中，也體現(xiàn)在黨的十八屆三中全會(huì)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）當(dāng)中。這一法律制度的價(jià)值理念主要包括以下幾點(diǎn)：

（1）主體平等。自然法思想認(rèn)為：所有的人、所有的主體在本質(zhì)上都是平等的，都享受一些基本的權(quán)利，政府無(wú)權(quán)干涉主體的這些基本權(quán)利。其代表人物之一潘恩曾經(jīng)指出：“人權(quán)平等的光輝神圣原則不但同活著的人相關(guān)，而且同世代相繼的人有關(guān)（因?yàn)樗菑脑煳镏髂抢锏脕?lái)的）。任何一部創(chuàng)世史，無(wú)論來(lái)自文字記載的世界還是無(wú)文字記載的世界，不管它們對(duì)于某些特定事物的見(jiàn)解或信仰如何不同，但在確認(rèn)人類(lèi)的一致性這一點(diǎn)上則是一致的，即所有的人都處在同一地位，所有的人生來(lái)就是平等的。”近現(xiàn)代著名的法律文件無(wú)不貫徹落實(shí)這一法的精神，我國(guó)的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度也必須如此，把農(nóng)民、市民和其他社會(huì)主體置于同樣的地位。十八屆三中全會(huì)的《決定》提出推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換、平等使用、同權(quán)同價(jià)，使農(nóng)村居民和城市居民一樣平等參與城市化進(jìn)程、現(xiàn)代化進(jìn)程。這些號(hào)召體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)發(fā)展模式由城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體的必然要求，從實(shí)質(zhì)上超越了國(guó)有與集體、市民與農(nóng)民的身份限制，力圖實(shí)現(xiàn)同類(lèi)權(quán)利的平等行使、平等受益以及平等保護(hù)。

（2）賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，重視保護(hù)個(gè)體權(quán)益。西方法律重視保護(hù)個(gè)人的權(quán)益，這是民主政治的集中體現(xiàn)。正因?yàn)槿绱耍腥税盐鞣降暮诵膬r(jià)值夸張為極端的個(gè)人主義。實(shí)際上馬克思主義的法學(xué)理論也強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)益的保護(hù)，只不過(guò)沒(méi)有被突顯而已。馬克斯在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中特別強(qiáng)調(diào)“必須避免重新把‘社會(huì)或‘團(tuán)體當(dāng)做抽象的東西同個(gè)人對(duì)立起來(lái)”，這是在批評(píng)現(xiàn)實(shí)中把抽象的“群眾”“人民”與具體的個(gè)人、私人相互對(duì)峙的傾向與態(tài)度。馬克斯、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中更進(jìn)一步指出：“代替資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件?！边@里道出了聯(lián)合體與每個(gè)人的正確關(guān)系：二者高度一致，互為條件。每個(gè)人的發(fā)展包括人身自由發(fā)展和財(cái)產(chǎn)自由發(fā)展，是聯(lián)合體發(fā)展的根基。我國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一基本價(jià)值?！笆藢萌腥珪?huì)”《決定》提出：建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制、增加農(nóng)民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)性收入、維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益等就是在經(jīng)濟(jì)方面擺正農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體關(guān)系的表現(xiàn)。這里，農(nóng)村集體土地不再被單純定義為農(nóng)民社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，它更是為農(nóng)民個(gè)體帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利客體。這些政策性規(guī)定意味著我國(guó)農(nóng)村集體土地將由被動(dòng)財(cái)產(chǎn)逐步向主動(dòng)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變，它的主要功能也將由社會(huì)保障逐步向個(gè)人權(quán)益轉(zhuǎn)變。

（3）強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定作用，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率。法律是人們生產(chǎn)、生活的行為規(guī)范，要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的基本要求，正所謂經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑（法律是上層建筑中顯要的組成部分）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，法律當(dāng)然也是如此，法律一定要反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求就是由市場(chǎng)自由配置資源，充分發(fā)揮“看不見(jiàn)的手”的作用，使各種資源的效率、效能得到最大的釋放，不到萬(wàn)不得已之時(shí)（市場(chǎng)失靈明顯），政府不調(diào)控、管制經(jīng)濟(jì)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度就要體現(xiàn)這一理念。“十八屆三中全會(huì)”《決定》因應(yīng)形勢(shì)提出建立要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素的利用效率，提出提高資源配置效率和公平性，減少政府對(duì)資源的直接配置，特別是要縮小征地的范圍。也就是說(shuō)，今后要由市場(chǎng)而非政府來(lái)決定土地資源的基本配置，從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)（Pareto optimality）。這將給城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的構(gòu)建以明確的引導(dǎo)。

（4）堅(jiān)持追求穩(wěn)定、安全與公平等價(jià)值，正確處理改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定的關(guān)系。良法善治是法治的本質(zhì)，也是法治精神的基本特征和內(nèi)在屬性。它的一個(gè)重要評(píng)價(jià)尺度就是公正、秩序、和諧與安全。良善之法可以發(fā)揚(yáng)民主、消弭矛盾、統(tǒng)一思想、防止革命（劇變）。因此，我國(guó)新時(shí)期的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度必須是良善之法，必須堅(jiān)持追求穩(wěn)定、安全與公平等價(jià)值，達(dá)成改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定的統(tǒng)一。十八屆三中全會(huì)《決定》作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的綱領(lǐng)性文件，當(dāng)然凸顯這些價(jià)值。它強(qiáng)調(diào)構(gòu)建統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度的前提是符合規(guī)劃和用途管制，強(qiáng)調(diào)改革要慎重、穩(wěn)妥、促進(jìn)社會(huì)公平?！稕Q定》在倡導(dǎo)建設(shè)用地制度改革的同時(shí)，絲毫沒(méi)有放松對(duì)這些價(jià)值的關(guān)注，而是將它們作為構(gòu)建新制度的前提。

這些美好的價(jià)值理念是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的靈魂，指引著它的發(fā)展方向，更會(huì)激起我國(guó)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的信心和勇氣。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)法律制度的路徑選擇

3.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的主體法律制度

人格平等、意思自治、獨(dú)立責(zé)任是較為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)交易主體的基本要求，因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)主體法律制度必須體現(xiàn)這些核心原則。首先，為了使我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)主體的人格平等，必須打破現(xiàn)行體制下集體土地與國(guó)有土地的不平等待遇。在法律制度的設(shè)計(jì)上，必須允許土地市場(chǎng)向農(nóng)村集體平等開(kāi)放，只要是在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，農(nóng)民集體完全可以把自己的建設(shè)用地直接推向市場(chǎng)。堅(jiān)決廢除以征收農(nóng)村集體土地入市為前提的法律制度，代之以市場(chǎng)方式來(lái)配置農(nóng)民集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而使農(nóng)民集體可以直接享受建設(shè)用地市場(chǎng)的巨大利益。這是整個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)體系建立的第一步，也是啟動(dòng)這一市場(chǎng)的關(guān)鍵；其次，為了保證市場(chǎng)主體的意思自治，必須使農(nóng)民集體組織擁有充分的土地所有權(quán)，使農(nóng)民擁有充分的成員權(quán)，讓農(nóng)民切實(shí)參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，由他們自主決定土地的出讓與收益分配，其他人員和組織不得干預(yù)。在這里，落實(shí)農(nóng)民（民事主體）與集體財(cái)產(chǎn)（民事客體）之間的法律治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題乃是首要的問(wèn)題。這又需要從2方面著手：（1）從“分”的角度著手，即政企分開(kāi)，嚴(yán)格分離村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，村民委員會(huì)作為村民自治組織應(yīng)該致力于農(nóng)村公共管理和公益服務(wù)等非營(yíng)利性事業(yè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該完全脫離村民委員會(huì)的干涉，獨(dú)立行使集體土地的所有權(quán)。（2）從“立”的角度著手，具體就是指對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份合作式改造和對(duì)村自治組織進(jìn)行公共服務(wù)化改造，在股份合作制改造中，一定要根據(jù)法人的要求設(shè)立股份合作社的意思機(jī)關(guān)——社員大會(huì)，執(zhí)行機(jī)關(guān)——理事會(huì)，監(jiān)督機(jī)關(guān)——監(jiān)事會(huì)，通過(guò)這些機(jī)制的運(yùn)行充分賦予農(nóng)民的表決、受益、退出等一系列權(quán)利，使他們能夠確實(shí)擁有對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)——建設(shè)用地的占有、使用與收益等權(quán)能[9]；在公共服務(wù)化改造中，一定要使村民委員會(huì)在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上與集體經(jīng)濟(jì)組織斷絕關(guān)系，代之以公共財(cái)政撥款或者“一事一議”的村民籌資支持。再次，為了使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一主體能夠獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任，也必須對(duì)其進(jìn)行法人化改造，因?yàn)榉ㄈ说男б婕?lì)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的內(nèi)部治理機(jī)制可使目前我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擺脫其無(wú)法形成經(jīng)營(yíng)意愿而仍要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的困境。在法律的具體規(guī)定上，要特別設(shè)置好農(nóng)民集體股份合作社法人的經(jīng)營(yíng)管理人員選聘制度、利潤(rùn)分成制度、破產(chǎn)核算制度等。

3.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的行為法律制度

建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式的法律制度。根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的內(nèi)在要求和基本精神，應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織比照國(guó)有土地使用權(quán)出讓的相關(guān)法律法規(guī)，自主出讓屬于自己的建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，由市場(chǎng)決定農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)格，最大限度地實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，從而真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地在交易手段上的平等。當(dāng)前比較方便的做法是，修改現(xiàn)行國(guó)有土地出讓的法律，對(duì)出讓的規(guī)定進(jìn)行“擴(kuò)容”，將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入到國(guó)有建設(shè)用地交易的平臺(tái)之上，使它們平等競(jìng)爭(zhēng)，共同促進(jìn)市場(chǎng)的繁榮。通過(guò)出讓的方式獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人當(dāng)然也可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓的方式把它再次轉(zhuǎn)移給其他的個(gè)人和單位。同時(shí)，在法律中還應(yīng)該規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地的受讓人也可以同國(guó)有建設(shè)用地的受讓人那樣以出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。

建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序法律制度。應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入到規(guī)范、統(tǒng)一的合同管理軌道上來(lái)。對(duì)于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共公益事業(yè)用地以及新增的集體建設(shè)用地等可以依法流轉(zhuǎn)，法律上要把農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織確定為流轉(zhuǎn)主體，由它作為土地供給方和土地受讓人簽訂或補(bǔ)簽出讓合同，一定要在流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體雙方各自的權(quán)利與義務(wù)，在他們依照約定履行合同并完成法定的稅費(fèi)義務(wù)后，要變更交易土地的權(quán)利主體，也就是要注銷(xiāo)或者收回原用地者的集體建設(shè)用地使用權(quán)證，登記注冊(cè)土地受讓人為新的土地權(quán)利主體，并發(fā)給集體建設(shè)用地的使用權(quán)證書(shū)。此土地的流轉(zhuǎn)收益在扣除一部分公益發(fā)展基金后應(yīng)當(dāng)歸村組集體支配，可以按照一定的規(guī)則發(fā)放到農(nóng)民手中。獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人再以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)其土地使用權(quán)的，也必須簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，合同中要詳細(xì)記載雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，以及糾紛的解決辦法，在按照合同支付相關(guān)費(fèi)用之后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記、過(guò)戶(hù)手續(xù)。

3.3 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的保障法律制度

構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估制度。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，必須建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其中最為關(guān)鍵的是科學(xué)地確定、區(qū)劃不同區(qū)域的地價(jià)水平，因?yàn)檫@是農(nóng)村建設(shè)用地公平交易、相關(guān)稅費(fèi)合理征收的前提[10]。具體的辦法就是建立相應(yīng)的地價(jià)形成制度及地價(jià)評(píng)估體系，甚至應(yīng)該制定《農(nóng)村集體建設(shè)用地定級(jí)估價(jià)規(guī)定》，以此來(lái)奠定城鄉(xiāng)建設(shè)用地特別是農(nóng)村建設(shè)用地交易價(jià)格機(jī)制的形成基礎(chǔ)，該制度包括農(nóng)村集體建設(shè)用地地價(jià)體系（諸如轉(zhuǎn)讓價(jià)格、租賃價(jià)格、抵押價(jià)格等），農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格評(píng)估及其備案制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和最低價(jià)保護(hù)制度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價(jià)一體化制度等。

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民有著極強(qiáng)的保障功能，傳統(tǒng)社會(huì)形容的“土地是農(nóng)民的命根子”就是其集中體現(xiàn)，即使到現(xiàn)在，土地的此種功能仍然比較明顯。因此，農(nóng)村建設(shè)用地入市，在給農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)動(dòng)力的同時(shí)，不可避免地也會(huì)給農(nóng)民的社會(huì)保障造成一定壓力。應(yīng)辯證地看待農(nóng)村建設(shè)用地入市與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系。城市化、工業(yè)化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，不能因?yàn)橥恋氐纳鐣?huì)保障功能而否定它的非農(nóng)化及其入市；城市化、工業(yè)化新的發(fā)展才帶來(lái)了對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民社會(huì)化保障機(jī)制的需要，以消除市場(chǎng)的消極、負(fù)面影響。國(guó)家與社會(huì)要承擔(dān)較大的責(zé)任，逐步加大資金投入，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，發(fā)揮其社會(huì)穩(wěn)定器的作用；與此同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也要協(xié)同分步進(jìn)行，先放開(kāi)對(duì)農(nóng)民基本生活影響較小的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，隨后再推進(jìn)對(duì)農(nóng)民基本生活影響較大的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

建立農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅收制度?！巴恋刎?cái)政”盡管廣遭詬病，但在當(dāng)前的財(cái)稅體制下也有其一定的合理性。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)要想順利構(gòu)建必須有其替代性產(chǎn)品，即農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)制度。通過(guò)該制度來(lái)緩解地方財(cái)政難題，逐漸使政府從土地市場(chǎng)的參與者回歸到市場(chǎng)的管理者上來(lái)，政府與社會(huì)之間的緊張利益關(guān)系也就根本上得到解決。法律應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)，逐步開(kāi)征契稅、印花稅、土地增值收益金、營(yíng)業(yè)稅等，收取比例應(yīng)比照國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)開(kāi)征比例實(shí)行。

參考文獻(xiàn)：[HJ1.9mm]

[1]劉守英. 中共十八屆三中全會(huì)后的土地制度改革及其實(shí)施[J]. 法商研究，2014（2）：3-10.

[2]王小映. 平等是首要原則——統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的政策選擇[J]. 中國(guó)土地，2009（4）：32-35.

[3]曹笑輝，曹克奇. 告別“權(quán)利的貧困”——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究[M]. 北京：法律出版社，2012：29-32.

[4]陳 燕. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的突破點(diǎn)及模式選擇[J]. 福建論壇：人文社會(huì)科學(xué)版，2012（12）：31-37.

[5]王小瑩. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度亟待完善[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（1）：21-24.

[6]胡利玲. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀、問(wèn)題與出路[J]. 湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，39（2）：15-17.

[7]梁慧星. 中國(guó)物權(quán)法草案建議稿[J]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：532.

[8]周其仁. 廣東首開(kāi)先河推動(dòng)農(nóng)地入市與土地法沖突成隱患[N]. 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2005- 9- 28.

[9]陳小君. 農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J]. 中國(guó)法學(xué)，2012（1）：33-44.

[10]張合林，賈晶晶. 我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建及配套政策研究[J]. 地域研究與開(kāi)發(fā)，2013，32（5）：119-122，127.