摘要：

政府管制的利益不可能勻質(zhì)分布，很容易遭到管制性征收規(guī)則的阻遏。互惠原理可以適當(dāng)磨平征收規(guī)則的剛性棱角，在法理上扮演救贖的角色。互惠原理在美國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)互惠和社會(huì)互惠兩個(gè)階段，分別形成各自的規(guī)則。北京的汽車單雙號(hào)限行常態(tài)化措施符合社會(huì)互惠原理，不構(gòu)成管制性征收。

關(guān)鍵詞：法理;互惠原理;平均利益互惠;管制性征收

中圖分類號(hào)：

DF312

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.04.06

2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（Asia-PacificEconomicCooperation，簡(jiǎn)稱APEC）北京峰會(huì)召開前，北京施行了包括汽車按單雙號(hào)限行在內(nèi)的多項(xiàng)管制，北京的環(huán)境質(zhì)量一度躍上了新臺(tái)階，被戲稱為Apec藍(lán)中華網(wǎng).“APEC藍(lán)”從哪兒來？[EB/OL].[2014-12-26].http：//news.china.com/jiedu/1104-1/.

Apec會(huì)議結(jié)束，人們想Apec藍(lán)永駐北京，有關(guān)單雙號(hào)限行常態(tài)化的話題再度被提及。2014年12月26日下午，全國(guó)人大常委會(huì)分組審議了《大氣污染防治法》（修訂草案）。草案第45條系向地方授權(quán)限制機(jī)動(dòng)車通行的條款，如獲通過，該授權(quán)條款可能成為“機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行常態(tài)化”的法律依據(jù)。一些委員疾呼：“不能隨便給單雙號(hào)限行常態(tài)化開口子。”王偉.不能隨便給單雙號(hào)限行常態(tài)化開口子[EB/OL].[2014-12-31].http：//money.163.com/14/1227/19/AEGB3F2Q00254TI5.ht.《大氣污染防治法》（修訂草案）涉及機(jī)動(dòng)車限行的內(nèi)容有2條，即第45條和第72條。第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告”。第72條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取包括限制或者禁止部分機(jī)動(dòng)車行駛等應(yīng)急措施?！钡?2條是作為臨時(shí)措施的限行，第45條是作為常態(tài)措施的限行。

其實(shí)，單雙號(hào)限行常態(tài)化并不是什么新話題，2008年奧運(yùn)會(huì)后，該話題就曾被熱炒如莫紀(jì)宏.機(jī)動(dòng)車限行必須要有正當(dāng)?shù)墓怖鎇J].法學(xué)家，2008（5）;余凌云.機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行：是臨時(shí)還是長(zhǎng)效？——行政法學(xué)的視角[J].法學(xué)家，2008（5）.

這次有關(guān)單雙號(hào)限行常態(tài)化的爭(zhēng)論與以往不同，除“一輛車變半輛車”的抱怨張維.北京單雙號(hào)限行常態(tài)化合法性存疑——專家稱重大決策須保證程序正義[EB/OL].[2014-12-26].http：//www.legalinfo.gov.cn/index/content/2014-11/28/content_5864328.htm？node=66689.

“3000億民財(cái)被剝奪”的憤慨劉太剛.單雙號(hào)限行與短線思維[EB/OL].[2014-12-26].http：//www.cssn.cn/index/sy_sqrd/201412/t20141212_1441622.sht.

“擁堵之苦，一限了之”的調(diào)侃之外中財(cái)網(wǎng).單雙號(hào)限行成常態(tài)？北京不能“一限了之”[EB/OL].[2014-12-27].http：//www.cfi.net.cn/p20141201000961.ht.

多了些法律層面的解剖。學(xué)者或從宏觀的法治原則、比例原則入手，或從微觀的征收規(guī)范出發(fā)，對(duì)單雙號(hào)限行常態(tài)化的合法性作多維度分析謝瑋.爭(zhēng)議“單雙號(hào)限行常態(tài)化”[J/OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2014（47）.[2014-12-31].http：//www.ceweekly.cn/2014/1208/98298.sht;

張維.北京單雙號(hào)限行常態(tài)化合法性存疑專家：須程序正義[EB/OL].[2014-12-31].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1128/c70731-26109600.ht.

法治原則過于宏觀，爭(zhēng)論雙方很容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的知識(shí)論陷阱。相對(duì)于法治原則，引入比例原則倒有可能得出問題的唯一正解，但引入該原則的前提是解決一些前設(shè)性的問題，政府行為是否涉及公民基本權(quán)利的保護(hù)領(lǐng)域？如果涉及，政府行為是否構(gòu)成對(duì)基本權(quán)利的限制？如果構(gòu)成，這種限制是否正當(dāng)[1]？只有解決上述三個(gè)問題之后，才有引入比例原則的空間。毫無疑問，單雙號(hào)限行常態(tài)化必然涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，處理此類問題的常規(guī)路數(shù)是用征收規(guī)范評(píng)判政府行為的合法性，也只有回答了政府行為是否構(gòu)成征收后，才能討論比例原則的適用，進(jìn)而討論法治原則是否被違反。如果構(gòu)成未經(jīng)依法補(bǔ)償?shù)恼魇?，則可直接推出政府行為不合法，沒有比例原則適用的空間;如果不構(gòu)成未經(jīng)依法補(bǔ)償?shù)恼魇?，則可導(dǎo)入比例原則，最終判斷政府行為是否符合法治原則。

2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京車輛單雙號(hào)限行后，政府變相給予了車主一定范圍的補(bǔ)償參見2008年6月30日，北京市地稅局《關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)期間停駛機(jī)動(dòng)車減征車船稅的通告》。

Apec會(huì)議結(jié)束后，政府沒有給予補(bǔ)償。將單雙號(hào)限行常態(tài)化之后，補(bǔ)償根本無法操作。因此，如果單雙號(hào)限行措施常態(tài)化構(gòu)成征收，一定是沒有補(bǔ)償?shù)恼魇?。單雙號(hào)限行常態(tài)化是否構(gòu)成征收？單雙號(hào)限行常態(tài)化并沒有剝奪車主對(duì)汽車的所有權(quán)，不構(gòu)成典型征收。是否構(gòu)成管制性征收呢？即雖沒有剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，但管制事實(shí)上達(dá)到征收的效果？這需要復(fù)雜的法律解釋作業(yè)。

即便在美國(guó)，管制性征收案件的裁判也一直是法官智識(shí)的博弈之地，圍繞管制性征收案件的裁判，口水不斷，標(biāo)準(zhǔn)頻繁更迭。美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定：未經(jīng)公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得因公用目的而被征收[2]。最早的征收概念事關(guān)物理性侵占——即政府在物理意義上侵入私人財(cái)產(chǎn)，隨后發(fā)展出管制性征收的概念——即政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的管制走得太遠(yuǎn)，產(chǎn)生了與物理性侵入相同的效果，也構(gòu)成征收[3]。政府管制究竟走到哪里就算“太遠(yuǎn)”？政府管制的依據(jù)是政府擁有的警察權(quán)[4]，警察權(quán)的行使和征收處于一條線段的兩端——一端是警察權(quán)，另一端是征收權(quán)，警察權(quán)行使結(jié)束之處即征收出發(fā)之地，但美國(guó)聯(lián)邦最高法院卻認(rèn)為：沒有一個(gè)固定的公式來確定二者的界樁美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1986年講了這樣一段話：沒有一套固定的公式，用以判斷管制何時(shí)結(jié)束，征收何時(shí)開始。endprint

當(dāng)然，征收的基本原理仍然適用：一部分人承受了按照公平和正義原則本應(yīng)由公眾承受的負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)稱“超過公平份額的負(fù)擔(dān)?！盵5]但這個(gè)公式也只能在粗略的意義上適用于管制性征收——所有管制帶來的收益不會(huì)均勻地流向所有納稅人，每個(gè)人因?yàn)楣苤瞥惺艿呢?fù)擔(dān)也不會(huì)全部一樣，經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至發(fā)明了“管制俘虜”的概念——管制總是服務(wù)于壓力集團(tuán)[6]。如果政府要為所有的管制支付補(bǔ)償，政府將難以為繼。于是，法院進(jìn)退維谷：如果將征收規(guī)范的適用疆域無限擴(kuò)大，源自警察權(quán)的政府管制無法進(jìn)行;如果放任政府依據(jù)警察權(quán)的管制，“超過公平份額的負(fù)擔(dān)”作為征收的構(gòu)成要件又難以在邏輯上圓融自洽。美國(guó)聯(lián)邦最高法院尋覓到了“互惠”原理，以“平均利益互惠”概念助力政府管制逃脫過于寬泛的征收規(guī)范的羈絆，法理救贖了司法。

為清潔環(huán)境，道路暢通，將單雙號(hào)限行常態(tài)化，收益為所有人共享，但負(fù)擔(dān)卻不均勻——對(duì)沒有車的行人，沒有帶來任何負(fù)擔(dān);對(duì)用車少的人，負(fù)擔(dān)較輕;對(duì)用車多的人，負(fù)擔(dān)較重。有車一族能否因?yàn)槌惺芰恕俺^公平份額的負(fù)擔(dān)”，借用管制性征收概念，主張單雙號(hào)限行構(gòu)成管制性征收？互惠原理能否證成單雙號(hào)限行常態(tài)化的正當(dāng)性，從而救贖管制？梳理美國(guó)法上互惠原理在管制性征收案件中的適用，也許能為我們提供有價(jià)值的啟迪。

一、利益、損害標(biāo)準(zhǔn)的式微與平均利益互惠原理的早期功能

十九世紀(jì)晚期以前的美國(guó)司法界，一直將利益、損害標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定管制性征收的圭臬。如果政府的管制不是為了防止財(cái)產(chǎn)的損害，而是增進(jìn)公共利益，則構(gòu)成管制性征收;如果政府管制的目的在于防止財(cái)產(chǎn)的損害，公共利益不因此增進(jìn)，則屬警察權(quán)的行使[7]。其中的理由是：阻止妨害，被認(rèn)為是財(cái)產(chǎn)權(quán)本身的界限，沒有從財(cái)產(chǎn)權(quán)人的利益中析出一部分給公眾，無需補(bǔ)償;征收，被認(rèn)為是從財(cái)產(chǎn)權(quán)中析出一部分利益給公眾，因此需要補(bǔ)償。

十九世紀(jì)晚期以前，因土地廣袤，土地的利用率偏低，相鄰?fù)恋赜猛静患嫒莸那樾紊形创竺娣e出現(xiàn)，政府的土地利用管制并非常態(tài)。但隨著土地的密集開發(fā)，相鄰?fù)恋赜猛局g的沖突開始呈現(xiàn)：磚廠周圍出現(xiàn)大量的居住區(qū)，磚廠排放大量濃煙，影響居民生活;河流的上游地帶建造了工廠，污染物流向下游，影響?zhàn)B殖……政府的土地利用管制日益頻繁。財(cái)產(chǎn)的概念也在悄然變化：財(cái)產(chǎn)不是一個(gè)物理上的概念，而是一個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的用途彼此依存的網(wǎng)[8]。土地不相容的用途極可能體現(xiàn)為用途客觀上彼此沖突，又體現(xiàn)為達(dá)致財(cái)產(chǎn)的最好最佳用途需要彼此合作，即互惠。但自愿的互惠無法形成，于是政府作為第三者，強(qiáng)制執(zhí)行互惠。此時(shí)，政府成了一個(gè)強(qiáng)制互惠的職業(yè)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行這種互惠經(jīng)常遭遇征收挑戰(zhàn)——是不是為了一個(gè)私人的利益，強(qiáng)制另外一些人承擔(dān)成本？如此一來，是否構(gòu)成管制性征收？用以區(qū)分警察權(quán)行使和管制性征收的利益、損害標(biāo)準(zhǔn)此時(shí)顯得捉襟見肘。一方面，不兼容的用途之間，很難說誰妨害了誰;另一方面，什么是阻止妨害，也極難界定。A打了B的臉一拳，也可以說成B的臉擋了A的拳頭的道;[9]還有學(xué)者更為夸張，“即便是政府直接從我口袋里拿錢，也可能不是剝奪利益而是阻止妨害。這種妨害可能是：我傾向于消費(fèi)而不是節(jié)約，我可能用于壞的消費(fèi)而不是好的消費(fèi)，也可能是：我有錢而別人沒有?！盵10]

警察權(quán)有輕盜竊罪的傾向，利益、損害標(biāo)準(zhǔn)卻無法給這些灰色地帶貼上標(biāo)簽，需要一種新的理論證成政府管制的正當(dāng)性。

平均利益互惠的概念在庫利的時(shí)代就出現(xiàn)了，但其原初的功能不是證成政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的管制，而是限制政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的管制。政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的管制必須基于公共利益的考量，但僅僅用公共利益來限制政府管制的恣意顯然不夠，因?yàn)槿魏螢榱怂饺死娴呢?cái)產(chǎn)管制也會(huì)帶來公共利益，庫利曾經(jīng)指出：所有的舊房都翻修，所有的洼地都排水，所有難看之地都變得漂亮……這也滿足了公眾的審美要求。但普通法顯然不能僅僅基于此種考量而允許征收不動(dòng)產(chǎn)，必須進(jìn)一步考量其他因素。如果管制產(chǎn)生的公共利益是附帶的，就需要進(jìn)一步證成管制的正當(dāng)性：被管制的財(cái)產(chǎn)權(quán)人如果也從管制中得到了互惠的利益，則管制正當(dāng);否則，不正當(dāng)庫利是美國(guó)19世紀(jì)著名法學(xué)家。該段引文出自：ThomasM.Cooley，ConstitutionalLimitations660（Little，Brown，5thed.1883）;轉(zhuǎn)引自：LyndaJ.Oswald.TheRoleofthe“Harm/benefit”and“AverageReciprocityofAdvantage”RulesinaComprehensiveTakingsAnalysis[J].VanderbiltLawReview，1997，50（6）：1490.

一個(gè)本用以限制政府管制財(cái)產(chǎn)的概念，在利益、損害標(biāo)準(zhǔn)遭遇困境時(shí)，卻被用來證成政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的管制。其機(jī)理何在？從平均利益互惠的早期功能來看，平均利益互惠是作為公共利益的補(bǔ)強(qiáng)要件呈現(xiàn)的——如果管制只能產(chǎn)生附帶的公共利益，則公共利益不能單獨(dú)證成管制的正當(dāng)性，需要平均利益互惠的概念補(bǔ)強(qiáng)。而政府土地利用管制也正是在這個(gè)節(jié)點(diǎn)遭遇尷尬：政府會(huì)不會(huì)借強(qiáng)制互惠之名，行管制性征收之實(shí)？平均利益互惠概念在此救場(chǎng)，也就順理成章了。

二、平均利益互惠概念在管制性征收案件中的引入：杰克曼訴羅森鮑姆案

首先提及平均利益互惠概念的案件是杰克曼訴羅森鮑姆案，該案發(fā)生在著名的賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案前一個(gè)月。案件起因是一部界墻法。

原告杰克曼有一座劇院，與被告羅森鮑姆的土地相鄰。根據(jù)賓夕法尼亞界墻法，為保證消防安全，相鄰房產(chǎn)之間應(yīng)有界墻。羅森鮑姆開始修筑界墻，準(zhǔn)備與杰克曼劇院原有的界墻連接起來。但杰克曼原有的界墻已經(jīng)斑駁，安全性能大受影響。依照市政當(dāng)局的命令，羅森鮑姆拆除杰克曼原有的界墻，重新修建。杰克曼劇院原有的進(jìn)出口正好在界墻的中間，羅森鮑姆修筑界墻耽誤了劇院的演出季。為此，杰克曼認(rèn)為，賓夕法尼亞州的界墻法給其施加了負(fù)擔(dān)，構(gòu)成未經(jīng)補(bǔ)償?shù)恼魇?，且只是為了鄰居的利益，不符合公用要件，遂訴諸法院，案件最后到了聯(lián)邦最高法院。霍爾姆斯法官書寫法院一致意見：警察權(quán)的行使“在一些案件中得到支持，理由是我們所稱的‘平均利益互惠，盡管在具體案件，利益不相等?！盵11]霍爾姆斯法官主要追溯三個(gè)判例，來說明“平均利益互惠”作為不予補(bǔ)償理由的正當(dāng)性：沃茨訴霍格蘭案[12]、弗布魯克灌溉區(qū)訴布拉德利案[13]、諾貝爾州銀行訴哈斯科爾案[14]。前兩個(gè)案件的情形大體相似，沃茨訴霍格蘭案事關(guān)共擔(dān)排水系統(tǒng)修建費(fèi)用立法的合憲性，弗布魯克灌溉區(qū)訴布拉德利案事關(guān)共擔(dān)灌溉系統(tǒng)修建費(fèi)用立法的合憲性，原告均認(rèn)為法律強(qiáng)迫他們加入一個(gè)合作的體系，并要求他們承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?諾貝爾州銀行訴哈斯科爾案事關(guān)俄克拉荷馬州存款人擔(dān)保法的合憲性，該法要求各州銀行按照其存款的一定比例繳納一筆資金給政府，將來如有銀行破產(chǎn)，就用這些資金賠償存款人的損失。諾貝爾州銀行不愿意加入這個(gè)合作體系，不愿支付這筆款項(xiàng)，認(rèn)為該法強(qiáng)迫銀行加入合作體系，并支付費(fèi)用，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。上述三個(gè)案件中，法院均認(rèn)為，當(dāng)事人雖然承擔(dān)了費(fèi)用，但從合作中獲得了利益，沒有遭受損失，因此，強(qiáng)制合作的立法屬警察權(quán)行使的范疇，不構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。上述三個(gè)判例道出了“平均利益互惠”的內(nèi)涵，卻并未提出“平均利益互惠”的概念。讓人感到蹊蹺的是，霍爾姆斯法官在杰克曼案中將上述三個(gè)判例的判決理由歸納為“平均利益互惠”，但究竟什么是“平均利益互惠”，其適用邊界如何，霍爾姆斯法官語焉不詳。更為詭異的是，霍爾姆斯法官經(jīng)過長(zhǎng)途的判例考證，第一次拋出一個(gè)模糊、沒有定義的“平均利益互惠”概念，最后卻并不以“平均利益互惠”概念來支持賓夕法尼亞州界墻法，認(rèn)為支持界墻法無須考量“平均利益互惠”問題，因?yàn)榻鐗Φ牧?xí)俗在賓夕法尼亞州已持續(xù)兩百年以上，足以應(yīng)對(duì)依據(jù)第十四修正案的挑戰(zhàn)[11]。endprint

霍爾姆斯法官判決杰克曼案時(shí)，只是將“平均利益互惠”概念作為補(bǔ)強(qiáng)理由，認(rèn)為界墻習(xí)慣存續(xù)兩百年足以支持受到挑戰(zhàn)的法律，但“平均利益互惠”的概念卻在后續(xù)案件中反復(fù)出現(xiàn)，成為消解財(cái)產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)緊張關(guān)系的利器。為此，霍爾姆斯法官也頗為自得，在給友人的信件中，霍爾姆斯以自豪的口吻說，“在判決意見中，我創(chuàng)造了‘平均利益互惠概念，我想，這個(gè)概念干凈利落地表達(dá)了一些案件判決的理性?！盵15]也許，霍爾姆斯法官清醒地看到，“平均利益互惠”概念剛剛提出，尚未獲得廣泛認(rèn)可，但該概念又具有超強(qiáng)的解釋力，故只讓其在杰克曼案的判決中“靈光一閃”。學(xué)者在霍爾姆斯法官的靈光一閃中，捕捉到了“平均利益互惠”概念的內(nèi)核：財(cái)產(chǎn)權(quán)人從政府管制中得到的利益是“特殊”的、可“甄別”的，大于政府管制給財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加的負(fù)擔(dān)，“平均利益互惠”原則“就其原始形式看，該規(guī)則意在說明，一項(xiàng)土地利用管制給被管制財(cái)產(chǎn)權(quán)人帶來的利益大致等同于施加給他們的負(fù)擔(dān)，這并不違反美國(guó)憲法。”[16]杰克曼案通過計(jì)算用以補(bǔ)償管制負(fù)擔(dān)的直接利益，在判例法上建立了平均利益互惠。在兩個(gè)案例中，給請(qǐng)求人的具體、特殊利益可以甄別——界墻提高了安全性，給另一方提供了特殊的服務(wù)。兩個(gè)案例中，成本小于利益，判決駁回了原告的訴求。這種“互惠”可以稱之為“經(jīng)濟(jì)互惠”或“直接互惠”。

三、“經(jīng)濟(jì)互惠”原理的展開：賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案

1922年，聯(lián)邦最高法院判決了賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案[3]，該案一般被認(rèn)為是管制性征收的肇始。也正是在這個(gè)案件中，平均利益互惠概念第一次在管制性征收認(rèn)定中綻放光芒。

該案并不復(fù)雜。1878年，馬洪與賓夕法尼亞煤炭公司簽訂一項(xiàng)契約，煤炭公司將地表土地轉(zhuǎn)讓給馬洪，明確保留開采其地下煤炭的權(quán)利。馬洪接受相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，并且放棄要求賠償因開采煤礦而產(chǎn)生的損失的所有權(quán)利。賓夕法尼亞州于1921年5月27日通過《柯勒法》（KohlerAct），該法對(duì)地下煤炭的開采施加諸多限制柯勒法案規(guī)定，開采無煙煤不得造成房屋下陷的后果，但也允許存在某些例外情形。例如，煤礦所有權(quán)人擁有煤礦之上的土地，且該幅土地與其他人任何已增值的土地距離150英尺以上。

馬洪遂以該法為依據(jù)，要求法院禁止賓夕法尼亞州煤炭公司在其土地下采煤，認(rèn)為那會(huì)導(dǎo)致地面失去支撐，引起地表和房屋下陷。馬洪稱，不管煤炭公司基于契約能享有哪些權(quán)利，它們都已被《柯勒法》（KohlerAct）所剝奪[3]412。賓夕法尼亞煤炭公司認(rèn)為《柯勒法》構(gòu)成對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇眨`反美國(guó)憲法中的征收規(guī)范。案件最后到了聯(lián)邦最高法院。

賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案最相關(guān)的先例是普利茅斯案[17]。普利茅斯案涉及一項(xiàng)煤柱法案的合憲性，法院最終判決，該法案“要求每一個(gè)相鄰的礦主對(duì)不予開采的煤層增加彎梁，是兩個(gè)相鄰礦主的利益互惠……這種管制不是為了另一個(gè)人利益而給一個(gè)人增加負(fù)擔(dān)，而是無偏私、公平和理性的，是對(duì)受益的每一個(gè)礦主施加普遍的負(fù)擔(dān)”[18]，因而不構(gòu)成征收。還是煤礦，還是安全，時(shí)過境遷，法院要做出與普利茅斯案相同的判決，認(rèn)定不構(gòu)成征收嗎？霍爾姆斯法官幾乎以先知的口吻言說了一個(gè)先驗(yàn)的命題：“平均利益互惠原理在很多案件中都被認(rèn)識(shí)到了，該原則為多種法律提供正當(dāng)性辯護(hù)?！盵3]法院進(jìn)一步認(rèn)為，法院之所以判決普利茅斯案中不存在征收，是因?yàn)槠绽┧拱钢械南禒?zhēng)法律提供了平均利益互惠：煤柱保證了雇員的安全，從而避免了給礦主帶來經(jīng)濟(jì)上的損失。賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案不同，《柯勒法》沒有給煤炭公司提供平均利益互惠，因此，構(gòu)成管制性征收。

其實(shí)，在普利茅斯案中，法院根本就沒有提及“平均利益互惠”這個(gè)概念，將法院的判決理由理解為“平均利益互惠”，是霍爾姆斯對(duì)先例再解釋的結(jié)果。在霍爾姆斯看來，只有將普利茅斯案的裁判要旨理解為“平均利益互惠”，才能找到該案與馬洪案的連接點(diǎn)，也才能根據(jù)先例做出裁判。正是在是否提供“平均利益互惠”這個(gè)維度上，馬洪案與普利茅斯案分野，法院才得出迥然有別的判決。從法院對(duì)馬洪案的判決我們可以看出，“平均利益互惠”中的利益，指的是經(jīng)濟(jì)利益。也就是說，如果財(cái)產(chǎn)權(quán)人因政府管制遭受了財(cái)產(chǎn)上的損失，如果沒有得到經(jīng)濟(jì)利益上的補(bǔ)償，管制就可能被法院視為“走得太遠(yuǎn)”，從而構(gòu)成管制性征收。

布蘭代斯法官同樣認(rèn)為本案中的柯勒法沒有提供“平均利益互惠”，但堅(jiān)持認(rèn)為煤炭公司開采地下煤礦構(gòu)成“公害”，《柯勒法》禁止開采地下煤礦的目的是“防止公害”，屬警察權(quán)的行使，因而不構(gòu)成征收。布蘭代斯法官在反對(duì)意見中談道：煤炭公司沒有得到“平均利益互惠”，除非將這種互惠理解為“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)”的利益[3]422。布蘭代斯闡述平均利益互惠原理時(shí)，其實(shí)略帶調(diào)侃，將“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益”理解為“互惠利益”，更是戲語——“社會(huì)互惠”的概念幾乎以“小丑”的形象登場(chǎng)。但布蘭代斯法官這略帶狡黠的機(jī)智，卻歪打正著，成為法院將“經(jīng)濟(jì)互惠”概念拓展到“社會(huì)互惠”概念的序幕。有學(xué)者戲稱：平均利益互惠概念其實(shí)是布蘭代斯法官的私生子[16]1512。

四、“社會(huì)互惠”概念的嬗變：從佩恩案到安德魯斯案

（一）“社會(huì)互惠”概念的含蓄登場(chǎng)：佩恩中央運(yùn)輸公司訴紐約市案[19]

1965年，為保護(hù)市內(nèi)歷史性地標(biāo)，紐約市通過《地標(biāo)保護(hù)法》，佩恩公司所有的中央車站隨后被確定為歷史性地標(biāo)。1968年1月22日，佩恩公司與一家地產(chǎn)公司簽訂了一份租期為50年的租賃合同與轉(zhuǎn)租協(xié)議，地產(chǎn)公司據(jù)此將在中央車站上建造一座高達(dá)55層寫字樓。接著，地產(chǎn)公司和佩恩公司向地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)提交了兩份建設(shè)許可申請(qǐng)，但均被駁回，理由是，在中央車站上建造寫字樓會(huì)破壞歷史地標(biāo)的風(fēng)貌。佩恩公司主張，地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)根據(jù)《地標(biāo)保護(hù)法》，駁回其在中央車站上建造寫字樓的申請(qǐng)，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。案件最終訴至聯(lián)邦最高法院。

聯(lián)邦最高法院最后判決：適用《地標(biāo)保護(hù)法》不構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。佩恩中央運(yùn)輸公司案確立了一系列認(rèn)定管制性征收的規(guī)則，包括三步追問法——即經(jīng)濟(jì)影響、投資回報(bào)預(yù)期及管制的性質(zhì)，此外還提出手段-目的標(biāo)準(zhǔn)。在衡量佩恩中央運(yùn)輸公司是否因?yàn)椤兜貥?biāo)保護(hù)法》的適用而遭受損失時(shí)，布倫南法官撰寫的多數(shù)意見里有這樣一段話：《地標(biāo)保護(hù)法》除了適用于中央車站外，“還大量適用于車站以外的建筑……保護(hù)地標(biāo)有益于所有紐約市民和建筑，無論是經(jīng)濟(jì)還是生活品質(zhì)”[19]134，這種城市品位的提高也能澤被佩恩中央運(yùn)輸公司。法院多數(shù)意見雖沒有直接使用“平均利益互惠”的概念，但平均利益互惠的內(nèi)涵在法院多數(shù)意見中游弋——倫奎斯特法官在反對(duì)意見中，一語中的地道出了法院判決依據(jù)之一是“平均利益互惠”。倫奎斯特法官也依據(jù)“平均利益互惠”原則，認(rèn)為中央運(yùn)輸公司“遭受數(shù)百萬美元的損失，無法根據(jù)地標(biāo)保護(hù)的利益得到補(bǔ)償”[19]147，從而認(rèn)定《地標(biāo)保護(hù)法》的適用構(gòu)成對(duì)佩恩中央運(yùn)輸公司財(cái)產(chǎn)的管制性征收。endprint

相對(duì)于賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案的判決，聯(lián)邦最高法院在佩恩案中隱晦適用的“互惠”概念已經(jīng)寬泛了很多?！盎セ荨币巡幌抻诮?jīng)濟(jì)上的“互惠”，還包括因“城市品位提高”而帶來的利益“互惠”，這種“互惠”是間接的“互惠”，是因?yàn)楣苤朴欣谏鐣?huì)，然后有利于財(cái)產(chǎn)權(quán)人，被稱之為“社會(huì)互惠”。

（二）“社會(huì)互惠”概念的登堂入室：安德魯斯訴阿拉德案[20]

亦如前述，佩恩中央運(yùn)輸公司案雖然援引了平均利益互惠的基本原理，但沒有直接適用平均利益互惠的概念，更沒有直接援引“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益”。而且，佩恩中央運(yùn)輸公司案判決的標(biāo)準(zhǔn)很多，平均利益互惠的概念只是一筆帶過。在安德魯斯案和阿金斯案中，聯(lián)邦最高法院直接適用“社會(huì)互惠”的原理，認(rèn)定財(cái)產(chǎn)權(quán)人從政府的管制中收獲“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益”，判決系爭(zhēng)管制不構(gòu)成管制性征收。

安德魯斯案事關(guān)一項(xiàng)禁止出售羽毛的法律的合憲性。1962年的《鷹保護(hù)法》和1978年的《候鳥條約法案》（MigratoryBirdTreatyAct）對(duì)候鳥實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)[21]，禁止買賣候鳥及候鳥身體的任何一部分（比如羽毛），禁止買賣在法律實(shí)施之前已被屠宰的候鳥，違法者將遭受包括刑罰在內(nèi)的制裁。阿拉德長(zhǎng)期從事印第安手工制品買賣，這些手工制品上裝飾了很多候鳥羽毛。在《候鳥條約法案》實(shí)施以前，阿拉德已經(jīng)購進(jìn)了大量此類手工制品。在《候鳥條約法案》實(shí)施之后，阿拉德因仍然出售這些手工制品，遭到刑事指控。阿拉德認(rèn)為《鷹保護(hù)法》和《候鳥條約法案》部分條款違憲，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。案件最后到了?lián)邦最高法院。

聯(lián)邦最高法院用大量的篇幅論證，雖然系爭(zhēng)管制影響了阿拉德的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，但并不因此構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。阿拉德雖然“承受了這些管制的成本”，但這是“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)”所必須承受的負(fù)擔(dān)[20]67。換句話說，阿拉德因管制遭受的損失已被“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)”的利益所沖抵，因此，兩部法律的部分條款并不構(gòu)成管制性征收。

五、“經(jīng)濟(jì)互惠”和“社會(huì)互惠”的糾結(jié)

“經(jīng)濟(jì)互惠”概念要求的“互惠”是直接的、財(cái)產(chǎn)利益上的“互惠”?！吧鐣?huì)互惠”概念完全突破“經(jīng)濟(jì)互惠”的邊界，是間接的、超越財(cái)產(chǎn)利益上的“互惠”：管制通過提升“社會(huì)利益”，間接惠及受到管制影響的財(cái)產(chǎn)權(quán)人;財(cái)產(chǎn)權(quán)人得到的互惠利益是“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益”。一項(xiàng)管制如果滿足了“經(jīng)濟(jì)互惠”的要求，就無需繼續(xù)考量是否滿足“社會(huì)互惠”的要求;如果一項(xiàng)管制不滿足“經(jīng)濟(jì)互惠”的要求，還需考量是否滿足“社會(huì)互惠”的要求。不滿足“經(jīng)濟(jì)互惠”要求，但滿足“社會(huì)互惠”要求的管制是否一定合憲？如果滿足“社會(huì)互惠”要求的管制一定合憲，就意味著“社會(huì)互惠”概念徹底取代“經(jīng)濟(jì)互惠”概念——滿足“經(jīng)濟(jì)互惠”要求的管制一定滿足“社會(huì)互惠”要求，但滿足“社會(huì)互惠”要求的管制卻不一定滿足“經(jīng)濟(jì)互惠”要求。“經(jīng)濟(jì)互惠”要不要為“社會(huì)互惠”規(guī)定邊界？

（一）沒有任何“經(jīng)濟(jì)互惠”的“社會(huì)互惠”不能證成管制合憲

“經(jīng)濟(jì)互惠”概念考量財(cái)產(chǎn)權(quán)人的負(fù)擔(dān)和收益之間的比例關(guān)系，如果負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)超收益，則不滿足“經(jīng)濟(jì)互惠”要求;如果負(fù)擔(dān)大致等于收益，則滿足“經(jīng)濟(jì)互惠”要求。如果一項(xiàng)管制完全剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)，卻滿足“社會(huì)互惠”的要求，該管制仍然違憲。

霍德爾訴歐文案[22]：1983年，美國(guó)國(guó)會(huì)《印第安土地合并法》規(guī)定，太小的不可分土地（一宗土地中的份額小于2%，且收成上一年度少于100美元）的所有人不能將土地繼承給后人，也不能遺贈(zèng)給他人，應(yīng)該交給部落，以整合起來產(chǎn)生更大的收益，并不予補(bǔ)償[23]。歐文是南達(dá)科他州奧格拉拉蘇部落成員，其父輩擁有一塊土地，正好符合上述情形。歐文認(rèn)為《印第安土地合并法》構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。案件最后到了?lián)邦最高法院。

聯(lián)邦最高法院在考量《印第安土地合并法》對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的影響時(shí)，也認(rèn)為歐文等人盡管被剝奪了對(duì)土地的繼承權(quán)，但作為部落成員，可以享受到“平均利益互惠”，其他人的小宗土地也被充公，而且，財(cái)產(chǎn)權(quán)人被剝奪的權(quán)利很少，土地整合后的收益遠(yuǎn)大于土地分散經(jīng)營(yíng)帶來的收益。如果按照“社會(huì)互惠”的概念，《印第安土地合并法》中的相關(guān)條款就應(yīng)被判合憲。但聯(lián)邦最高法院忽然筆鋒一轉(zhuǎn)，從政府行為性質(zhì)的角度展開論證，認(rèn)為政府完全剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，不屬于警察權(quán)的行使，仍然構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇铡?/p>

隨后，聯(lián)邦最高法院在盧卡斯訴南卡羅來納州海岸管理委員會(huì)案的判決中再次表達(dá)了與此相似的觀點(diǎn)[24]。盧卡斯于1986年在南卡羅來納州查爾斯頓縣棕櫚島購買了兩塊住宅用地，準(zhǔn)備建造單戶住宅。然而，這卻被南卡羅來納州海岸管理委員會(huì)禁止，依據(jù)是該州1988年通過的《海濱地區(qū)管理法案》。盧卡斯認(rèn)為，海岸管理委員會(huì)的禁令，導(dǎo)致其土地價(jià)值全無，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。?lián)邦最高法院支持了盧卡斯的觀點(diǎn)：“在土地的全部生產(chǎn)性或營(yíng)利性用途都被禁止的情況下，仍然想當(dāng)然地認(rèn)為，這只是立法機(jī)關(guān)‘調(diào)整經(jīng)濟(jì)生活中的利益和負(fù)擔(dān)，以此確保每個(gè)利害關(guān)系人都獲得‘平均利益互惠，這種假設(shè)顯然不太現(xiàn)實(shí)。”[24]1017

從聯(lián)邦最高法院的上述判例可以看出，“平均利益互惠”的概念只適用于部分征收的案件，即只適用于裁判那些部分剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人利益的案件：當(dāng)一項(xiàng)管制徹底剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人利益時(shí)，沒有適用平均利益互惠的空間。如果將財(cái)產(chǎn)權(quán)人的損失理解為負(fù)擔(dān)，從管制中流淌出來的利益理解為收益——這種收益可能是“經(jīng)濟(jì)互惠”，也可能是“社會(huì)互惠”，都應(yīng)有特定的媒介——剩余的不動(dòng)產(chǎn)。如果不存在剩余的不動(dòng)產(chǎn)，或者雖然存在剩余的不動(dòng)產(chǎn)，卻被剝奪全部的財(cái)產(chǎn)利益——財(cái)產(chǎn)完全變?yōu)榻o公眾提供服務(wù)的工具，財(cái)產(chǎn)權(quán)人事實(shí)上也難以居住和生活在一個(gè)文明社會(huì)中“受惠”。收益沒有特定的指向，故平均利益互惠沒有適用的空間。

（二）沒有實(shí)質(zhì)性促進(jìn)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管制不能用“社會(huì)互惠”證成

諾蘭訴加尼福利亞案[25]。諾蘭夫婦在其擁有的一塊臨海土地上建造了住宅，但由于年久失修，他們決定拆除并建設(shè)新住宅。1982年2月25日，他們向加州海岸委員會(huì)提交了海岸開發(fā)許可申請(qǐng)，但卻被告知要想獲得開發(fā)許可，他們必須讓出一塊土地供公眾通向海邊。諾蘭夫婦反對(duì)附加的條件，認(rèn)為這構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。案件最后到了?lián)邦最高法院。endprint

四名發(fā)表反對(duì)意見的法官則以平均利益互惠原則為由支持附加的條件。布倫南法官認(rèn)為，諾蘭得到許可的利益大大超過讓出一點(diǎn)土地供公共通行帶來的損害。同時(shí)，海岸委員會(huì)也要求其他土地所有人讓出一點(diǎn)土地，這也便利了諾蘭去海岸的其他區(qū)域。從“社會(huì)互惠”的角度看，諾蘭得到了“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益”。但多數(shù)意見卻認(rèn)為，“如果土地用途管制‘實(shí)質(zhì)性促進(jìn)合法的政府利益，而且沒有完全‘剝奪所有者對(duì)其土地的經(jīng)濟(jì)可行性用途，它就不構(gòu)成征收?！盵25]834多數(shù)意見認(rèn)為，海岸委員會(huì)要求諾蘭夫婦讓出一塊土地供公眾通行，并不能實(shí)質(zhì)性促進(jìn)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇铡?/p>

從該案的多數(shù)意見可以看出，社會(huì)互惠其實(shí)也是收益成本的考量。如果社會(huì)得到的利益少于財(cái)產(chǎn)權(quán)人支付的成本，財(cái)產(chǎn)權(quán)人從社會(huì)互惠中得到的利益必然小于其承受的負(fù)擔(dān)，本案事實(shí)上以成本收益分析法描繪出社會(huì)互惠的邊界。

（三）過于嚴(yán)苛的管制不能用“社會(huì)互惠”證成

多蘭訴蒂加德市案[26]。多蘭的一宗土地位于蒂加德市中心商業(yè)區(qū)的梅恩街，沿溪流建造了一個(gè)店鋪，還剩一些空地。為擴(kuò)大店鋪面積，多蘭向市政府提出重新開發(fā)該地塊的許可申請(qǐng)。市規(guī)劃委員會(huì)要求多蘭捐出部分土地用于改進(jìn)溪流沿岸的暴雨排水系統(tǒng)，還要求她捐獻(xiàn)土地另一側(cè)的部分面積用作人行道和自行車道，之后才能批準(zhǔn)其許可。多蘭認(rèn)為構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?，案件最后到了?lián)邦最高法院。

斯蒂文斯法官認(rèn)為，市規(guī)劃委員會(huì)要求多蘭捐獻(xiàn)土地，可以“拓寬水路，可以大幅便利運(yùn)輸”，政府的管制合憲。斯蒂文斯法官采用的路徑顯然是“社會(huì)互惠”，雖然只有多蘭被要求捐獻(xiàn)土地，但多蘭捐獻(xiàn)土地后，便利了公眾，也便利了自己，市規(guī)劃委員會(huì)的行為并不構(gòu)成管制性征收。聯(lián)邦最高法院的多數(shù)意見同樣認(rèn)為市規(guī)劃委員會(huì)的管制是為了公共目標(biāo)，而且要求多蘭捐獻(xiàn)土地與促進(jìn)合法公共目的之間存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，但認(rèn)定管制過于嚴(yán)苛，“雖然不要求負(fù)擔(dān)和利益之間有精確的數(shù)學(xué)上的關(guān)系……但該市應(yīng)該做出一些努力證明其認(rèn)定的結(jié)論?！盵26]395，396聯(lián)邦最高法院最后判決：市規(guī)劃委員會(huì)的行為構(gòu)成管制性征收。

馬洪案中，聯(lián)邦最高法院曾以管制“走得太遠(yuǎn)”為由認(rèn)定政府行為構(gòu)成管制性征收，多蘭案中，聯(lián)邦最高法院幾乎以相同的句式，以管制“過于嚴(yán)苛”為由認(rèn)定“滿足社會(huì)互惠”要求的政府行為構(gòu)成管制性征收。

“社會(huì)互惠”與“經(jīng)濟(jì)互惠”有相通之處：被管制財(cái)產(chǎn)的所有人都得到了利益，而且得到的利益大致等同于自己承受的負(fù)擔(dān)。只不過財(cái)產(chǎn)權(quán)人從“經(jīng)濟(jì)互惠”中得到的利益是直接的、財(cái)產(chǎn)性的利益，而從“社會(huì)互惠”中得到的利益是間接的、不限于財(cái)產(chǎn)性利益?！皼]有實(shí)質(zhì)促進(jìn)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的管制因財(cái)產(chǎn)權(quán)人得到的利益太少，不能用“社會(huì)互惠”證成;“過于嚴(yán)苛”的管制則因財(cái)產(chǎn)權(quán)人付出得太多，同樣不能用“社會(huì)互惠”證成。

六、“平均利益互惠概念”正當(dāng)性的補(bǔ)強(qiáng)

“平均利益互惠”概念之所以能證成管制的正當(dāng)性，使其免于征收規(guī)范的拘束，原因在于：管制必須對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響，即克減其財(cái)產(chǎn)利益到一定程度，才可能構(gòu)成征收。但法院經(jīng)由“平均利益互惠”原理認(rèn)定，管制雖然給財(cái)產(chǎn)權(quán)人增加了負(fù)擔(dān)，但由于財(cái)產(chǎn)權(quán)人也從管制中得到了利益，故政府管制不構(gòu)成征收。但這種論證路徑本身也面臨正當(dāng)性追問，尤其是“社會(huì)互惠”概念——模糊當(dāng)事人負(fù)擔(dān)和收益之間的比例關(guān)系，如何證成？是否存在脫離管制性征收三要素的論證方法？

在多蘭案前以及隨后的一些判例中，聯(lián)邦最高法院用大量的篇幅論證“平均利益互惠”概念的正當(dāng)性。

（一）類比征稅證成“社會(huì)互惠”概念的正當(dāng)性：?jiǎn)⑺箹|煙煤協(xié)會(huì)訴德本迪克提斯案[27]

賓州立法機(jī)關(guān)于1966年制定的《煙煤礦下陷和土地保護(hù)法案》第4條規(guī)定：禁止在下述三類建筑下方開采，以防造成下陷損害：公共建筑和通常由公眾使用的非商業(yè)性建筑;居所;墓地。法案還授權(quán)賓州環(huán)境資源局制定和執(zhí)行一項(xiàng)綜合規(guī)劃以阻止或盡量減少下陷事故。環(huán)境資源局根據(jù)該法案授權(quán)，要求受法案第4條保護(hù)的建筑物下方50%的煤炭?jī)?chǔ)量不能開采。

1982年，啟斯東煙煤協(xié)會(huì)認(rèn)為，環(huán)境資源局的管制構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇眨⒄J(rèn)為本案可直接適用馬洪案的規(guī)則。案件最后到了聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院認(rèn)定政府管制不構(gòu)成管制性征收，理由之一就是“平均利益互惠”：《煙煤礦下陷和土地保護(hù)法案》要求煤炭公司將50%的煤遺留在地下，以支持地表建筑物，“每個(gè)人都因這種限制承受了負(fù)擔(dān)，但都從對(duì)別人的限制中收獲了利益。”[27]491至于財(cái)產(chǎn)權(quán)人承受的負(fù)擔(dān)與得到的利益之間的比例關(guān)系，法院在這段話的腳注中給出了解釋，基本的思路是將征收與征稅類比，“征收規(guī)范從來就不要求美國(guó)各州或各法院討論一個(gè)具體的個(gè)人，在某一規(guī)則下承受的負(fù)擔(dān)是否超過了其享受的利益。并不是每一個(gè)人都從其納稅中享受到了足夠的利益，但是，沒有一個(gè)人可以因?yàn)樗{稅的數(shù)額超出他從中享受到的利益而請(qǐng)求補(bǔ)償?！盵27]491，n.21.

美國(guó)法上，征稅行為一般不受征收規(guī)范的約束，因?yàn)檎鞫愋袨楹茈y放置在負(fù)擔(dān)“不合比例”原則的語境下解釋。也就是說，公民從納稅中獲得的收益基本上無法在定量的意義上考證[28]。啟斯東煙煤協(xié)會(huì)案中，法院將征收與征稅相比，這意味著法院將財(cái)產(chǎn)權(quán)人的負(fù)擔(dān)與收益之間的聯(lián)系充分模糊化，拒絕考量財(cái)產(chǎn)權(quán)人損失與收益之間的聯(lián)系。法院以征稅的正當(dāng)性類比“平均利益互惠”概念的正當(dāng)性，巧妙轉(zhuǎn)移了“平均利益互惠”正當(dāng)性的證成負(fù)擔(dān)。

（二）以財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)證成“平均利益互惠”概念的正當(dāng)性：圣莫雷酒店訴舊金山案[29]

圣莫雷酒店將部分客房改為酒店式公寓，減少了客房數(shù)，這意味著減少了舊金山接待游客的能力。為此，舊金山市和舊金山縣依據(jù)《酒店轉(zhuǎn)化條例》（HotelConversionOrdinance），要求該酒店支付一筆開發(fā)影響費(fèi)。圣莫雷酒店認(rèn)為該規(guī)定構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。加利福尼亞最高法院支持政府管制，?lián)邦最高法院維持加利福尼亞最高法院的判決。endprint

法院首先認(rèn)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)人從管制中得到的利益不一定是直接的、經(jīng)濟(jì)性的利益，也可以是間接的、抽象的，即“在一個(gè)文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益。”法院認(rèn)為，舊金山的管制令可以“讓每個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)人從中受益”，通過使舊金山社會(huì)和文化多元，吸引游客，間接有利于度假酒店。法院接著論證，財(cái)產(chǎn)權(quán)人應(yīng)該為公共利益犧牲一些自己的利益，“平均利益互惠不要求精確平衡因一部法律承受的負(fù)擔(dān)和收獲的利益，也不要求所有財(cái)產(chǎn)權(quán)人的負(fù)擔(dān)精確的平等，但在一個(gè)利益——經(jīng)濟(jì)利益或非經(jīng)濟(jì)利益——連鎖的體系中，一個(gè)民主社會(huì)的參與者可能都希望得到，這也就要求每個(gè)人為了公共利益，一直要犧牲一些利益——經(jīng)濟(jì)利益或非經(jīng)濟(jì)利益。”[30]

財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)是德國(guó)基本法中的規(guī)范，美國(guó)憲法并無相應(yīng)的法條。美國(guó)憲法第五修正案將“公用”作為正當(dāng)化征收的理由，法院進(jìn)一步將其拓展為認(rèn)定某些管制不構(gòu)成管制性征收的依據(jù)。法院將財(cái)產(chǎn)權(quán)人的利益和公共利益放在一個(gè)交互的語境中考量，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)人從公共利益中享受到了好處，就應(yīng)該為此做出財(cái)產(chǎn)上的犧牲，這幾乎與德國(guó)法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)概念相通德國(guó)法也認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)也從社會(huì)中得到了收益。（參見：張翔.財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（9）：100-119.）

（三）從民主原則證成“平均利益互惠”概念的正當(dāng)性：塔霍-塞拉保護(hù)委員會(huì)訴塔霍區(qū)域規(guī)劃局案[31]

塔霍湖盆地位于美國(guó)加利福尼亞州和內(nèi)華達(dá)州交界處，是內(nèi)華達(dá)山脈北部斷層形成的淡水湖。為保護(hù)塔霍湖的自然風(fēng)景，兩州立法機(jī)關(guān)于1968年共同通過《塔霍區(qū)域規(guī)劃協(xié)定》（1980年修正），成立塔霍區(qū)域規(guī)劃局。1981年6月25日，塔霍區(qū)域規(guī)劃局為保護(hù)塔霍湖區(qū)風(fēng)景，根據(jù)《塔霍區(qū)域規(guī)劃協(xié)定》及其修正案，決定暫停許可對(duì)該地區(qū)的開發(fā)，持續(xù)時(shí)間為32個(gè)月。塔霍湖保護(hù)委員會(huì)是代表塔霍湖盆地業(yè)主的非營(yíng)利組織，近2000名業(yè)主在1980年《塔霍湖區(qū)域規(guī)劃協(xié)定》修正案生效前就已購買塔霍湖的自然風(fēng)景內(nèi)的土地，擬建造養(yǎng)老或休假住宅。業(yè)主認(rèn)為，塔霍區(qū)域規(guī)劃局暫停許可開發(fā)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的土地，相當(dāng)于在一定期限內(nèi)全部剝奪了財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)用途，構(gòu)成未經(jīng)公平補(bǔ)償?shù)恼魇铡Ｋ魠^(qū)域規(guī)劃局頒發(fā)暫停開發(fā)許可的禁令有明確的規(guī)范依據(jù)，即《塔霍區(qū)域規(guī)劃協(xié)定》修正案的相關(guān)條款，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是《塔霍湖區(qū)域規(guī)劃協(xié)定》修正案相關(guān)條款的合憲性。案件最后到了聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦最高法院于2002年4月作出終審判決，認(rèn)為塔霍區(qū)域規(guī)劃局依據(jù)《塔霍區(qū)域規(guī)劃協(xié)定》修正案的相關(guān)條款頒發(fā)禁令不構(gòu)成管制性征收。

法院認(rèn)為：推遲許可或者臨時(shí)限制許可是正當(dāng)?shù)木鞕?quán)行使，根據(jù)分權(quán)原則，法院不能對(duì)此置喙，因?yàn)楦淖兘罹鸵馕吨兏⒎ǎ耙獙?duì)法律做如此重大的變化，應(yīng)是立法的產(chǎn)物，而不是司法的產(chǎn)物……32個(gè)月暫停開發(fā)正是為了讓大家充分討論，避免做出草率低效的決定”[31]335;而且，規(guī)劃局的禁令會(huì)使塔霍湖的湖水更加清澈，業(yè)主財(cái)產(chǎn)的價(jià)值會(huì)隨之增長(zhǎng)，業(yè)主從政府的管制中可以得到清晰的“利益互惠”[31]341;最后，法院拒絕判斷禁令期限是否適當(dāng)，至于業(yè)主從管制中得到的利益能否補(bǔ)償其損失，“將這一任務(wù)交給立法機(jī)關(guān)更合適?！盵31]342

在塔霍湖案中，法院沒有簡(jiǎn)單地“以案論案”，而是“以案說法”，將平均利益互惠作為法院判斷管制性征收的一般立場(chǎng)。也就是說，法院做了一個(gè)近似于“合憲性推定”的判斷——多數(shù)情形下，管制都可以形成互惠利益，不構(gòu)成征收。法院不要求政府提供量化的、經(jīng)驗(yàn)的數(shù)據(jù)，以證明互惠利益的存在，認(rèn)為將其交給立法機(jī)關(guān)判斷就可以了。這也就意味著，法院可能更寬泛地適用“平均利益互惠”原則。

七、結(jié)語：互惠理論對(duì)單雙號(hào)限行常態(tài)化管制措施的救贖

如果北京將汽車單雙號(hào)限行措施常態(tài)化，互惠原理能否將該項(xiàng)管制從征收的泥沼中救贖出來？

如前文所述，不合比例負(fù)擔(dān)是判斷管制是否構(gòu)成管制性征收的一般標(biāo)準(zhǔn)，即“一部分人承受了按公平和正義原則應(yīng)由全體公眾承受的負(fù)擔(dān)”，就構(gòu)成管制性征收。政府管制面臨的悖論是：任何管制流淌出來的利益都不是勻質(zhì)分布的，同樣，每個(gè)社會(huì)成員承擔(dān)的成本必然不完全相同。一方面，承受不平等的負(fù)擔(dān)無規(guī)范上的依據(jù);另一方面，如果只要比別人多承受了一點(diǎn)負(fù)擔(dān)，就可以要求補(bǔ)償，則政府無以為繼。但政府無以為繼不能作為讓財(cái)產(chǎn)權(quán)人多承受負(fù)擔(dān)的正當(dāng)性理由：財(cái)產(chǎn)權(quán)是先在的，不能以政府的存續(xù)為由證成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵蝕。于是，“平均利益互惠”的概念登場(chǎng)。這事實(shí)上是一個(gè)模糊財(cái)產(chǎn)權(quán)人負(fù)擔(dān)和收益比例的概念工具，旨在磨平財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范過于剛性的棱角，給政府管制留下必要的空間。但另一方面，互惠概念又不能走得太遠(yuǎn)，否則將根本顛覆財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范。于是，我們需要利用互惠原理在兩極之間尋找平衡點(diǎn)。尋找平衡點(diǎn)的過程是一個(gè)計(jì)算的過程，大體上包括兩個(gè)公式：

經(jīng)濟(jì)互惠公式：“一項(xiàng)管制給財(cái)產(chǎn)權(quán)人帶來的利益大體上等同于施加給他們的負(fù)擔(dān)，該管制措施不違反憲法，”[16]且無需補(bǔ)償。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)更剛性的語言，如果管制的變化不僅給財(cái)產(chǎn)施加了負(fù)擔(dān)，而且?guī)砹酥苯拥睦?，不?gòu)成需補(bǔ)償?shù)恼魇铡?/p>

社會(huì)互惠公式：“如果一項(xiàng)管制給社會(huì)帶來的利益粗略地等同于給財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加的負(fù)擔(dān)，不構(gòu)成需補(bǔ)償?shù)恼魇?。”[16]因?yàn)槭艿焦苤频耐恋厮腥俗鳛樯鐣?huì)的一員，與其他成員一樣平等受益。不構(gòu)成需補(bǔ)償?shù)恼魇铡?/p>

從上述兩個(gè)公式可以看出，“平均利益互惠”概念采用的是效益標(biāo)準(zhǔn)：“經(jīng)濟(jì)互惠”概念適用帕累托改進(jìn)原理——“假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人境況變得更好”[32]，“社會(huì)互惠”概念適用卡爾—?？怂垢倪M(jìn)原理——“只要某種變革提高生產(chǎn)效率，經(jīng)過足夠長(zhǎng)的時(shí)間后，受損者就會(huì)自然地得到補(bǔ)償。在長(zhǎng)時(shí)間的一系列政策改變中，這次變革使這部分人受益而另一部分人受損，下次變革則可能使這部分人受損而另一部分人受益，相互抵消后益大于損，就意味著社會(huì)福利的增大?！盵33]endprint

我們可以用上述兩個(gè)公式分析汽車單雙號(hào)限行措施常態(tài)化。

經(jīng)濟(jì)互惠公式：如果在車主中考量利益和負(fù)擔(dān)分配的比例關(guān)系，則符合經(jīng)濟(jì)互惠公式：?jiǎn)翁?hào)車不出行，雙號(hào)車出行更通暢;雙號(hào)車不出行，單號(hào)車出行更通暢。但我們顯然不能僅在車主中考量利益和負(fù)擔(dān)分配的比例關(guān)系——汽車單雙號(hào)限行措施常態(tài)化的目的除了解決交通擁堵問題之外，還有減輕環(huán)境污染，受益人不限于車主。在車主和沒有購買汽車的市民之間，利益和負(fù)擔(dān)的分配不成比例——車主付出了更多的負(fù)擔(dān)（一輛車變半輛車），但享受的利益卻是一樣的——空氣比以前更清潔，出行比以前更通暢。車主的損失無法從沒有購買汽車的市民那里得到補(bǔ)償——汽車單雙號(hào)限行常態(tài)化并未損害沒有購買汽車的市民任何利益。

社會(huì)互惠公式：汽車單雙號(hào)限行措施常態(tài)化能使空氣更清潔，環(huán)境更美麗，社會(huì)總體福利增加，車主也能從中得到收益，即從管制中間接受益，即收獲“在文明社會(huì)中生活和經(jīng)營(yíng)的利益”。接下來需要討論的問題是：汽車單雙號(hào)限行常態(tài)化是否為不能帶來任何“經(jīng)濟(jì)互惠”的管制？如果是，則不能認(rèn)定該管制符合社會(huì)互惠公式;能否實(shí)質(zhì)性促進(jìn)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)？如果不能，也不符合社會(huì)互惠公式;該管制是否過于嚴(yán)苛？如果是，還是不符合社會(huì)互惠公式。如上文所述，汽車單雙號(hào)限行常態(tài)化并不是沒有帶來任何經(jīng)濟(jì)互惠，道路通暢也會(huì)減少車主出行的成本;根據(jù)生活經(jīng)驗(yàn)，汽車單雙號(hào)限行常態(tài)化可以部分減少車輛使用率，從而有利于道路通暢，同時(shí)減少汽車尾氣污染，即能實(shí)質(zhì)性促進(jìn)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn);該管制沒有將車主的財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少到幾乎為零的程度，不能認(rèn)定為過于嚴(yán)苛。因此，汽車單雙號(hào)限行常態(tài)化符合社會(huì)互惠公式。

互惠原理是一個(gè)“魔法字眼”[34]，我們無論怎樣將其公式化，都無法達(dá)致數(shù)學(xué)所要求的精確度。但“無論何時(shí)，我們創(chuàng)立一個(gè)法律規(guī)則時(shí)，都要容忍在邊緣處，存在著某種不確定性。一個(gè)良好的社會(huì)制度，不會(huì)因檢驗(yàn)所有法律規(guī)則的某種邊緣分類問題而站立或坍塌?！盵35]互惠原理在討論政府管制是否構(gòu)成征收時(shí)出場(chǎng)，扮演救贖者的角色，并不是要置換征收法的一般原理，也不旨在顛覆財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是削平財(cái)產(chǎn)法和財(cái)產(chǎn)權(quán)過于剛性的棱角，避免社會(huì)和個(gè)人、權(quán)力和權(quán)利陷入“雙輸”的窘局。

當(dāng)然，對(duì)于汽車單雙號(hào)限性措施常態(tài)化的分析還有很多其他進(jìn)路，互惠原理僅僅能夠論證：該項(xiàng)管制措施不構(gòu)成需補(bǔ)償?shù)恼魇铡２粯?gòu)成管制性征收不意味著一定符合比例原則，也不意味著一定就符合法治原則。要論證汽車單雙號(hào)限行措施常態(tài)化的合憲性和合法性，還需要其他的法律解釋作業(yè)。

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