周建華+滕修福

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為最基層的國家權(quán)力機關(guān)，在我國的人民代表大會制度體系中具有無可替代的基礎(chǔ)性地位和民意代表性。然而，隨著我國社會主義民主政治制度和人民代表大會制度的不斷健全與完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性缺憾也日趨顯現(xiàn)，亟待完善。下面，筆者結(jié)合頂層立法設(shè)計和基層摸著石頭過河的實踐，談一談鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度設(shè)計的缺憾及下一步對策建議。

一、現(xiàn)行法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性設(shè)計

憲法和地方組織法等相關(guān)法律條款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”）設(shè)立人民代表大會（簡稱“人大”），其法律地位與?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市轄區(qū)、自治縣）地方各級人大的地位是一致的，都是地方國家權(quán)力機關(guān)。在職權(quán)行使上，也大同小異，有選舉權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。依據(jù)地方組織法第八條之規(guī)定，縣級以上各級人大依法行使十五個方面職權(quán);依據(jù)地方組織法第九條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使十三個方面職權(quán)。所不同的主要有：一是和縣級人大一樣，沒有地方立法權(quán)，新修正的立法法已經(jīng)賦予了地級市以上地方人大的地方立法權(quán);二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常設(shè)機關(guān)，憲法第九十六條第二款和地方組織法第二條明確規(guī)定，縣級以上的地方各級人大才設(shè)立常務(wù)委員會，作為它的常設(shè)機關(guān)（地方組織法第四十條第二款之規(guī)定）。

由于法律沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間有常設(shè)機關(guān)，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度設(shè)計上，法律有所特別規(guī)定：

（一）特別賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法定職能。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團除了與縣級以上人大主席團一樣主持本次人代會外，還依法負責召集下一次人代會（地方組織法第十五條、十六條之規(guī)定）。縣級以上各級人代會則依法由本級人大常委會負責召集（地方組織法第十二條之規(guī)定）。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在人代會期間所提出的建議、批評和意見，依法由主席團交辦;而縣級以上人大代表所提出的建議、批評和意見，則由本級人大常委會的辦事機構(gòu)交辦（地方組織法第十九條之規(guī)定）。

（二）特別設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席職位并賦予職能。地方組織法第十四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人。主席、副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會每屆任期相同?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見?！贝矸ㄒ蔡貏e規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席負責組織本級人民代表大會代表開展閉會期間的活動”（代表法第十九條第三款），“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動;組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求”（代表法第三十條之規(guī)定）。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府選舉人員辭職只能向人大請辭。地方組織法第二十七條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，可以向本級人民代表大會提出辭職，由大會決定是否接受辭職?！倍幌窨h級以上人代會選舉人員，在閉會期間可以向本級人大常委會請辭。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表暫停執(zhí)行代表職務(wù)或代表資格終止也只能向人大報告。代表法第四十八條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表出現(xiàn)“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”或“被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的”情形，暫時停止其執(zhí)行代表職務(wù)，應(yīng)由代表資格審查委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報告;而不像縣級以上人大代表，向本級人大常委會進行報告。代表法第四十九條所列七種情形應(yīng)該終止其代表資格的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格終止也只能由代表資格審查委員會報本級人大公告;而不像縣級以上各級人大代表，報本級人大常委會公告（代表法第五十條之規(guī)定）。

一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度還有專門的地方性法規(guī)。如1990年12月22日安徽省第七屆人大常委會第二十次會議，專門制定通過了《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》，共七章四十二條。該條例依據(jù)地方組織法、代表法等相關(guān)法律規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度進行了必要的細化和完善。尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的職責，設(shè)專條（第二十一條）列出，“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席的職責：（一）檢查和督促本級人民代表大會決議、決定的貫徹執(zhí)行情況;（二）負責本級人民代表大會會議的籌備工作;（三）召集和主持本級人民代表大會主席團會議;（四）負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動;（五）受理本級人民代表大會代表的來信來訪，反映代表和人民群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見;（六）檢查和督促本級人民代表大會代表建議、批評和意見的辦理情況;（七）依法辦理代表辭職和補選代表事項;（八）辦理本級人民代表大會閉會期間的其他事項和上級人民代表大會常務(wù)委員會委托的工作”。在一定程度上彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間沒有常設(shè)機關(guān)的制度性缺陷。

少數(shù)地方性法規(guī)還將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團法定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，并賦予職權(quán)。如××省就曾制定過《××省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團工作條例》，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團“對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會負責并報告工作”，“每三個月至少舉行一次會議”，并將閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職責羅列有九條之多。又如某省制定的《某省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團工作的暫行規(guī)定》還規(guī)定“在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長因故出缺時，決定鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長代理人選;受理鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府個別副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長的辭職案，并提交下一次人民代表大會追認”。關(guān)于這一點，早在2005年6月27日，盛華仁副委員長在召開列席十屆全國人大常委會第十六次會議的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志會議上，作了有關(guān)情況的通報，在通報中談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職權(quán)的問題。盛華仁副委員長首先肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的地方性法規(guī)的積極作用，同時也指出：全國人大常委會法工委對地方性法規(guī)中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職權(quán)的規(guī)定，進行了主動審查研究，發(fā)現(xiàn)一些地方性法規(guī)的規(guī)定，存在與法律不一致的問題。一是有的地方性法規(guī)將法律規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會行使的部分職權(quán)，授予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團行使，改變了國家基本法律對國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)設(shè)置的規(guī)定，是與地方組織法相抵觸的。二是有些地方性法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的任期與本級人民代表大會相同，這與地方組織法的規(guī)定也是相抵觸的。所以，各?。▍^(qū)、市）制定的法規(guī)存在與法律不相一致的規(guī)定，應(yīng)進行必要的修改。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作所凸顯的制度性缺憾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作所凸顯的制度性缺憾，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會閉會期間沒有常設(shè)機關(guān)，并由此帶來一系列實際困難和問題。主要表現(xiàn)是：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職行權(quán)存在時限性。地方組織法第十一條規(guī)定，“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次?！闭Ｇ闆r下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會每年只在年初召開一次，每次人代會的會期也只有那么一兩天，有的甚至只有半天。在如此短暫的一年一度的人代會上，要完成地方組織法第九條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當行使的十三個方面的職權(quán)，時間有限，難以議深議透。

（二）對政府工作的監(jiān)督缺乏連續(xù)性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團依法只是人代會的主持者和召集者，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)或機構(gòu)，因此，閉會期間只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席專事人大工作和組織開展代表活動。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大集體行使職權(quán)的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席個人不能代表人大對政府行使監(jiān)督權(quán)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所通過的決議決定，政府在施行的過程中沒有常設(shè)機關(guān)或機構(gòu)來實施有效的監(jiān)督。

（三）實踐中有關(guān)程序性工作難以到位。如閉會期間代表辭職、暫停代表執(zhí)行職務(wù)和代表資格終止，人大選舉的個別人員辭職以及補選，很難做到及時召開人代會來走程序;如果不單獨召開人代會走程序，待到下一次人代會例會，有的一拖可能就是好幾個月。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在閉會期間孤掌難鳴。地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)“主席，并可以設(shè)副主席一人至二人”。法律雖然如此規(guī)定，但一般情況下一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只設(shè)人大主席1名，少有既設(shè)專職人大主席又設(shè)專職人大副主席的;只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席的情況下，才有可能設(shè)專職副主席1名;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)一正兩副主席的情況，幾乎沒有。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席依法履行職責，也只是想當然，充其量是兩人碰頭商量。

三、對完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的立法性建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層國家權(quán)力機關(guān)，在我國的人民代表大會制度體系中的地位和作用毋庸置疑。2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江專門就加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用到浙江調(diào)研。張德江在調(diào)研時強調(diào)，要深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平，為促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、保障人民安居樂業(yè)作出積極貢獻，為全面推進依法治國、推動人民代表大會制度與時俱進發(fā)揮更大作用。要堅定堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的要求，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，在憲法法律范圍內(nèi)積極探索依法履職的新方式、新機制，扎實推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得新發(fā)展。

張德江委員長在2015年年初十二屆全國人大三次會議上所作的全國人大常委會工作報告，明確2015年將修改地方組織法、代表法等。筆者認為，新一輪地方組織法、代表法修改，也有必要從立法角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行制度性完善，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機關(guān)的制度性缺憾。

首先，能否通過立法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機關(guān)。筆者認為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不是10多年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)了，有必要立法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)。從20世紀80年代初立法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實行了多輪撤區(qū)并鄉(xiāng)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和區(qū)域已成倍增加和擴大?，F(xiàn)在，如果再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表少、區(qū)域面積不大，便于召集人代會為由，搪塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有必要設(shè)立常設(shè)機關(guān)，從與時俱進的角度，已經(jīng)不合時宜。但是，如果要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機關(guān)，立法上難度的確很大，因為，要牽涉到對憲法相關(guān)條款的修改。

其次，可以考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門機構(gòu)。如可以立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)，也可以立法明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立諸如“人大工作委員會”這樣的工作機構(gòu)。這樣，就可以不突破憲法的規(guī)定，直接對地方組織法相關(guān)條款進行修正補充，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或工作委員會在閉會期間相應(yīng)的職能。如接受代表辭職、暫停代表執(zhí)行職務(wù)和依法終止代表資格、接受個別政府副職的請辭、聽取和審議政府專項工作報告等。

再次，與時俱進對地方性法規(guī)進行修正完善。按照總結(jié)、繼承、完善、提高的要求，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，在憲法法律范圍內(nèi)積極探索依法履職的新方式、新機制，在不違背現(xiàn)行憲法法律的前提下，修改完善諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例”這樣的地方性法規(guī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行制度性完善，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，扎實推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得新發(fā)展。如在地方性法規(guī)中，立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會實行“季會制”或“半年會”，以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機關(guān)的缺憾。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會）