張浩+于睿冬+焦琰

摘 ?要：土地收儲(chǔ)是通過(guò)土地征用、依法回收、預(yù)約收購(gòu)等方式把城市閑置土地、郊區(qū)農(nóng)用地等收儲(chǔ)在土地儲(chǔ)備中心，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，待條件成熟時(shí)推向市場(chǎng)，它是政府“土地財(cái)政”的運(yùn)作平臺(tái)，是政府加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的重要途徑。結(jié)合實(shí)際，針對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備制度所面臨的問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度;問(wèn)題;對(duì)策

從1996年上海市在全國(guó)率先建立土地儲(chǔ)備制度以來(lái)，土地收儲(chǔ)制度作為一項(xiàng)“經(jīng)營(yíng)城市”的措施，在全國(guó)各地陸續(xù)推行，在規(guī)范和培育土地市場(chǎng)、增強(qiáng)政府對(duì)土地的計(jì)劃供應(yīng)和調(diào)控能力，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)土地的市場(chǎng)配置等方面起到了很大作用。

1 土地儲(chǔ)備制度在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，面臨著許多問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：

1.1 資金投入不足，制約了土地收購(gòu)儲(chǔ)備的順利推進(jìn)

做好被征收土地的拆遷補(bǔ)償安置工作需要投入大量的資金，地方政府經(jīng)營(yíng)土地的意識(shí)單薄，前期收儲(chǔ)過(guò)程中不愿投入，依靠財(cái)政支付十分有限，導(dǎo)致城市建設(shè)與資金缺乏的矛盾日益突出，土地收儲(chǔ)工作處于一種“被動(dòng)模式”。

1.2 部門(mén)間協(xié)作配合程度較低

土地收購(gòu)儲(chǔ)備、整理開(kāi)發(fā)工作涉及面廣，需要發(fā)改委、規(guī)劃、建設(shè)、電力等10多個(gè)部門(mén)緊密配合，比如已進(jìn)入土地收購(gòu)儲(chǔ)備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門(mén)介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時(shí)交付土地。還有土地前期開(kāi)發(fā)工作需要進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)、房屋拆遷安置、電力通信線桿遷移、地下光纜遷移、地下水管改道、場(chǎng)地平整、出讓方案設(shè)計(jì)、放樣測(cè)量、出讓紅線審定、出讓規(guī)劃設(shè)計(jì)條件審查、建設(shè)管理要求審批等程序，每項(xiàng)工作都需有關(guān)部門(mén)幫助落實(shí)解決，才能順利完成各項(xiàng)開(kāi)發(fā)任務(wù)，可每到一個(gè)部門(mén)都要來(lái)來(lái)回回協(xié)商很多次，都無(wú)法解決問(wèn)題。

1.3 對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還有待加強(qiáng)

土地市場(chǎng)發(fā)展的前提是控制土地供應(yīng)總量，政府實(shí)際上只注重了對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的回?cái)n，而忽視了對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備前期的資金投入，加之建設(shè)項(xiàng)目用地選址隨意性大，往往規(guī)劃跟著項(xiàng)目走。

究其原因，是我們?cè)诮?jīng)營(yíng)城市方面的思想觀念落后，沒(méi)有把土地資源進(jìn)一步引入到市場(chǎng)機(jī)制，以及社會(huì)保障、金融、財(cái)政等與之相關(guān)的諸多配套制度。

1.4 地方政府賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的權(quán)力不足

依據(jù)《土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定，土地收儲(chǔ)應(yīng)制訂土地儲(chǔ)備計(jì)劃，按計(jì)劃實(shí)施收儲(chǔ)，并組織收儲(chǔ)的土地征收成本的審核及驗(yàn)收入庫(kù)等工作，也就是說(shuō)土地儲(chǔ)備工作應(yīng)該由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)，而現(xiàn)狀卻是地方政府將儲(chǔ)備工作分配或下放到其他部門(mén)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是用來(lái)履行程序的一個(gè)部門(mén)，無(wú)實(shí)質(zhì)性的工作，而其他部門(mén)則是無(wú)視土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)，造成許多違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，使得土地儲(chǔ)備工作沒(méi)有在儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和主導(dǎo)下進(jìn)行。

究其原因，是我們?cè)诮?jīng)營(yíng)城市方面的思想觀念落后，沒(méi)有把土地資源進(jìn)一步引入到市場(chǎng)機(jī)制，把土地資源變成資本運(yùn)作，以及社會(huì)保障、金融、財(cái)政等與之相關(guān)的諸多配套制度。

2 土地收購(gòu)儲(chǔ)備面臨問(wèn)題的解決辦法

2.1 擺正政府在土地儲(chǔ)備中的位置，營(yíng)造良好的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)環(huán)境

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生是壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、調(diào)控土地二級(jí)市場(chǎng)的內(nèi)在需求，政府要擺正土地儲(chǔ)備中的位置，是裁判員，而不是運(yùn)動(dòng)員，在具體運(yùn)作中，政府的職能主要在于制定“游戲規(guī)則”，創(chuàng)造能充分體現(xiàn)土地所有權(quán)價(jià)值的市場(chǎng)環(huán)境，監(jiān)控“游戲”進(jìn)行，而不應(yīng)過(guò)多地干預(yù)或參與土地儲(chǔ)備的運(yùn)作。

2.2 積極拓展并選擇合理的土地收購(gòu)儲(chǔ)備方式

堅(jiān)持評(píng)估與市場(chǎng)預(yù)測(cè)結(jié)合的原則，進(jìn)行市場(chǎng)前景分析研究，縮短土地儲(chǔ)備周期，避免出現(xiàn)收購(gòu)虧本。收儲(chǔ)方式包括：一是直接貨幣收購(gòu)。二是預(yù)約收購(gòu)。土地儲(chǔ)備中心與原用地單位簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)補(bǔ)償協(xié)議合同》后不立即支付補(bǔ)償費(fèi)用，而是待土地處置后再支付。三是拆遷收購(gòu)。對(duì)舊城改造過(guò)程中的連片開(kāi)發(fā)地塊，由土地儲(chǔ)備中心擔(dān)任拆遷人，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式落實(shí)拆遷單位。四是紅線儲(chǔ)備。由建設(shè)規(guī)劃部門(mén)將擬開(kāi)發(fā)的地塊紅線圖劃給土地儲(chǔ)備中心，由儲(chǔ)備中心辦理征地報(bào)批手續(xù)。對(duì)特殊的公益性用地，如道路工程用地，可采取定向委托某一單位的辦法實(shí)施收購(gòu);對(duì)以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)、期限已滿未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，可以依法收回，對(duì)近期急于開(kāi)發(fā)的區(qū)位條件好、升值潛力大的地塊可使用貨幣收購(gòu)。同時(shí)土地儲(chǔ)備供應(yīng)中心一方面著手對(duì)收購(gòu)地塊進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)整理，一方面在網(wǎng)上發(fā)布土地交易信息，盡快回籠資金。

2.3 加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度

建議對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位建立劃撥用地利用檔案，進(jìn)行定期不定期的動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)察，以此來(lái)防范國(guó)有企事業(yè)單位借改制或改革之機(jī)非法買(mǎi)賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等方式非法轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地資產(chǎn)，加大對(duì)非法批地、非法占地行為的執(zhí)法力度，對(duì)已進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)的地塊存在被單位和個(gè)人侵占的現(xiàn)象，出臺(tái)的文件中明確解決的方法及渠道。

2.4 運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律，最大限度地優(yōu)化配置土地資源

土地儲(chǔ)備的決策主體是由地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)召集財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、監(jiān)察組成的土地出讓聯(lián)席會(huì)議，決定土地收儲(chǔ)計(jì)劃、拆遷計(jì)劃、出讓計(jì)劃。土地收儲(chǔ)既不能超越自身的收儲(chǔ)能力，脫離實(shí)際，以致超負(fù)荷收儲(chǔ)，也不能低負(fù)荷收儲(chǔ)，錯(cuò)失各種良機(jī)。在土地收儲(chǔ)的資金運(yùn)營(yíng)上，政府、財(cái)政及審計(jì)部門(mén)不僅要及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的及時(shí)回收，更要協(xié)助土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)搞好土地收購(gòu)儲(chǔ)備前期的資金籌措和投放工作。

2.5 規(guī)范土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的運(yùn)營(yíng)，建立土地開(kāi)發(fā)整理專家?guī)?/p>

組建經(jīng)濟(jì)學(xué)專家，有關(guān)業(yè)內(nèi)人士，相關(guān)部門(mén)專業(yè)人員，群眾參加的土地收儲(chǔ)論證、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家?guī)?，為?shí)施土地開(kāi)發(fā)整理中涉及到的拆除工程、土石方工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、監(jiān)理、預(yù)算及測(cè)繪等的招投標(biāo)活動(dòng)提供咨詢，以避免決策的隨意性。圍繞資金平衡，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理和資金運(yùn)作。建立土地開(kāi)發(fā)周轉(zhuǎn)金，完善土地收購(gòu)程序和成本核算機(jī)制，降低收購(gòu)成本。

總之，土地儲(chǔ)備制度是一個(gè)大方向，各地的情況不同，出現(xiàn)的問(wèn)題也不盡相同，關(guān)鍵要看地方政府是否具備土地經(jīng)營(yíng)的理念，能否建立這樣的理念，決定著土地儲(chǔ)備制度能否成為調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)的有效工具，決定著土地儲(chǔ)備制度能否成為地方發(fā)展的強(qiáng)動(dòng)力。endprint