錢(qián)春蕓

黨的十八大三中全會(huì)提出要進(jìn)一步加快高等學(xué)校的去行政化改革，回歸高等教育的本質(zhì)，這就為我們思考如何全方位地進(jìn)行“去行政化”改革提供了一個(gè)很好的契機(jī)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第四十條明確規(guī)定要“加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！边@就為高等學(xué)校學(xué)生通過(guò)章程參與大學(xué)管理提供了法律依據(jù)。

一 學(xué)生參與權(quán)是高校去行政化改革的必然選擇

所謂學(xué)生參與權(quán)，是指學(xué)生作為高等學(xué)校的主體，按照我國(guó)《憲法》《教育法》和《高等教育法》等法律賦予的權(quán)利參與高校的管理，學(xué)生參與權(quán)主要表現(xiàn)為高校立法事務(wù)參與權(quán)、高校行政事務(wù)參與權(quán)、高校司法事務(wù)參與權(quán)和高校學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)。高等學(xué)校是以培養(yǎng)學(xué)生成長(zhǎng)成才為己任的，沒(méi)有學(xué)生就沒(méi)有高等學(xué)校，所以學(xué)生應(yīng)該全面融入高等學(xué)校的各個(gè)層面，參與學(xué)校的管理。

學(xué)生參與權(quán)在國(guó)外高等教育發(fā)展史上是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，比如美國(guó)，最初的學(xué)生參與高校管理只限于與學(xué)生生活有關(guān)的方面，1968年在全美各地爆發(fā)大規(guī)模的學(xué)生運(yùn)動(dòng)以后，學(xué)生參與權(quán)的內(nèi)容也越來(lái)越廣泛，對(duì)課程設(shè)置、教師聘任等事務(wù)均有權(quán)參與管理。在德國(guó)，1967年因?qū)W生被警察槍殺形成全國(guó)性的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，此后的聯(lián)邦德國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)會(huì)議形成了一致決議：“作為教學(xué)者與學(xué)習(xí)者共組之團(tuán)體，大學(xué)之事原則上應(yīng)由其所有之成員共同討論與決定。”[1]由此成為德國(guó)高校學(xué)生參與權(quán)的基礎(chǔ)。通過(guò)查閱相關(guān)資料我們可以發(fā)現(xiàn)，只要學(xué)生參與高校管理程度較高、學(xué)生參與權(quán)得到充分保障的高等學(xué)校，通常也是公認(rèn)的教育水平領(lǐng)先的學(xué)校。既然十八大三中全會(huì)將高校的“去行政化”提上了議事日程，那么就應(yīng)當(dāng)全面思考，不能單單提及“教授治?！薄皩W(xué)術(shù)自由”、體制建設(shè)等方面，而是應(yīng)該借著訂立高校章程這個(gè)契機(jī)，將學(xué)生的參與權(quán)也全面考慮進(jìn)去，以更好更快地達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)。

二 國(guó)內(nèi)現(xiàn)有大學(xué)章程中的學(xué)生參與權(quán)

自1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)高等教育法》明確規(guī)定設(shè)立高等學(xué)校應(yīng)該向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程以來(lái)，陸續(xù)有一批公立大學(xué)開(kāi)始建立自己的章程，但至今依然只有不到30所高校制定了章程，這和我國(guó)1600余所公立高校的規(guī)模相比，是嚴(yán)重不匹配的。為了更好地展開(kāi)研究，本文按照章程公布時(shí)間的先后分別從教育部直屬高校和省屬高校中選取了吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、蘇州大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)，其中中國(guó)政法大學(xué)又是專(zhuān)門(mén)的政法院校，作為大陸地區(qū)高校章程不同時(shí)期的代表，力圖從中發(fā)現(xiàn)大陸高校章程中學(xué)生參與權(quán)的立法現(xiàn)狀。

部屬綜合性高校吉林大學(xué)在2006年1月1日施行的章程第五十一條規(guī)定學(xué)生除享有憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的權(quán)利外，還享有九項(xiàng)權(quán)利，包含公平教育權(quán)、課程選課權(quán)、學(xué)術(shù)交流權(quán)、全面素質(zhì)教育權(quán)、參與各類(lèi)組織權(quán)、獲得榮譽(yù)權(quán)、建議權(quán)、涉及自身利益的異議權(quán)和申訴權(quán)、學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)利。

部屬政法類(lèi)高校中國(guó)政法大學(xué)在2010年5月1日公布的章程第四十八條規(guī)定了學(xué)生的權(quán)利，共十一項(xiàng)，除了吉林大學(xué)章程中的九項(xiàng)以外，增加了獲得學(xué)歷證書(shū)、學(xué)位證書(shū)權(quán)、申請(qǐng)資助權(quán)兩項(xiàng)，同時(shí)最后一項(xiàng)改為“憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)力?！?/p>

省屬211綜合性高校蘇州大學(xué)在其章程第一百一十五條規(guī)定了學(xué)生的權(quán)利，共八項(xiàng)，第一項(xiàng)就是“依法參與學(xué)校民主管理”，第（七）項(xiàng)是“對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，提出申訴或者依法提起訴訟?！边@是和吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)不同的地方。

2013年8月12日教育部將九所高校的章程向社會(huì)公示并征求意見(jiàn)，中國(guó)人民大學(xué)是其中之一，該校章程第九條規(guī)定了學(xué)生的九項(xiàng)權(quán)利，第七項(xiàng)在蘇州大學(xué)第一項(xiàng)的基礎(chǔ)上有所具體化，學(xué)生有權(quán)“參與學(xué)校民主管理，對(duì)學(xué)校發(fā)展和教育、教學(xué)改革提出意見(jiàn)、建議和批評(píng)”。

除了吉林大學(xué)和蘇州大學(xué)以外，其余學(xué)校都專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“學(xué)生”章節(jié)，明確了學(xué)生的權(quán)利，我們將這些權(quán)利和《高等教育法》第六章“學(xué)生”相比，可以發(fā)現(xiàn)各個(gè)高校章程中的學(xué)生權(quán)利基本上與《高等教育法》如出一轍，有兩所學(xué)校規(guī)定了學(xué)生有權(quán)利參與民主管理、有權(quán)提起訴訟，但同時(shí)吉林大學(xué)和蘇州大學(xué)將學(xué)生權(quán)力的兜底條款設(shè)定為“學(xué)校規(guī)定的其他權(quán)利”，將高校的規(guī)定凌駕于國(guó)家的法律法規(guī)之上，實(shí)則屬無(wú)效條款。盡管各個(gè)高校設(shè)立章程的時(shí)間有先有后，學(xué)校類(lèi)型也各不相同，但在學(xué)生參與權(quán)的制定方面并沒(méi)有區(qū)別，學(xué)生參與權(quán)所涵蓋的高校立法事務(wù)參與權(quán)、高校行政事務(wù)參與權(quán)、高校司法事務(wù)參與權(quán)和高校學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)四類(lèi)權(quán)利在各個(gè)高校章程中規(guī)定的并不完全，而且都是原則性規(guī)定，缺乏具體實(shí)施細(xì)則。

三 不同地區(qū)大學(xué)章程中學(xué)生參與權(quán)比較

國(guó)內(nèi)大學(xué)章程的制定目前還處于起步階段，制定時(shí)必然要借鑒已有的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)我們查閱臺(tái)灣地區(qū)和香港地區(qū)高校的章程時(shí)可以發(fā)現(xiàn)其有很大的不同。

章程中“學(xué)生參與權(quán)”的比重不同。已發(fā)布的國(guó)內(nèi)高校章程都設(shè)“學(xué)生”專(zhuān)章（有的高校是“學(xué)生和校友”），在專(zhuān)章里都分設(shè)了“學(xué)生的權(quán)利”“學(xué)生的義務(wù)”，單純關(guān)于學(xué)生權(quán)利的表述在10項(xiàng)左右，以中國(guó)人民大學(xué)章程為例，總條數(shù)72條，提及學(xué)生權(quán)利的只有3條，占比僅為4.16%，其他高校也大多在3%～5%左右?！秶?guó)立臺(tái)灣大學(xué)組織規(guī)程》也設(shè)立“學(xué)生”專(zhuān)章，但學(xué)生權(quán)利沒(méi)有在該章完全體現(xiàn)，該規(guī)程共有64條，有9條提到了學(xué)生的各類(lèi)參與權(quán)，占比為14.06%?！断愀壑形拇髮W(xué)條例》沒(méi)有設(shè)立“學(xué)生”專(zhuān)章，而是在應(yīng)當(dāng)由學(xué)生參與的各個(gè)規(guī)程中提及學(xué)生的參與權(quán)，權(quán)重比也高于國(guó)內(nèi)高校章程。

“學(xué)生參與權(quán)”的立法側(cè)重不同。國(guó)內(nèi)高校大學(xué)章程中的“絕大多數(shù)章程為大學(xué)自行擬定，即由大學(xué)管理者推進(jìn)，由此制定出的大學(xué)章程往往由于缺乏法律的支持以及政府、社會(huì)的監(jiān)督，難以保證其權(quán)威性和實(shí)效性，進(jìn)而無(wú)法起到作為‘大學(xué)憲法的剛性引領(lǐng)作用?！盵2]國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)依據(jù)臺(tái)灣《大學(xué)法》制定了《國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)組織規(guī)程》，報(bào)教育部核定后發(fā)布。而香港所有的大學(xué)條例都依據(jù)《2002年成文法（雜項(xiàng)規(guī)定）條例》制定，各高校章程均可以在香港政府律政司查詢，完全向社會(huì)所有成員公開(kāi)，接受全體香港市民的監(jiān)督，讓全體的香港市民都知曉香港各高校的章程，從而讓高校章程具有很高的社會(huì)認(rèn)可度。

“學(xué)生參與權(quán)”的顯識(shí)度不同。我國(guó)的傳統(tǒng)教育觀念一直認(rèn)為學(xué)生是受教育者，應(yīng)該是被學(xué)校管理被老師教育的，是完全被動(dòng)的一方，在享有法律規(guī)定的教育權(quán)的同時(shí)應(yīng)該無(wú)條件接受學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)定。因?yàn)檫@種觀念由來(lái)已久，導(dǎo)致學(xué)生也相當(dāng)認(rèn)同。即使近年來(lái)大學(xué)自治觀念開(kāi)始在國(guó)內(nèi)逐漸被接受，但無(wú)論是教育主管部門(mén)還是具體的教育工作者依然沒(méi)有形成共識(shí)，更別說(shuō)落實(shí)到具體了。經(jīng)調(diào)查，很少有學(xué)生主動(dòng)意識(shí)到應(yīng)該從章程著手規(guī)范學(xué)生參與權(quán)，從而導(dǎo)致在學(xué)生中“學(xué)生參與權(quán)”的顯識(shí)度普遍不高。臺(tái)港高校則有不同，由于體制的不同和歷史原因，民眾的民主觀念普遍較高，大學(xué)生的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)也很強(qiáng)，所以當(dāng)章程中規(guī)定了有關(guān)自身的“參與權(quán)”時(shí)，學(xué)生對(duì)此的顯識(shí)度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地大學(xué)生。

五 學(xué)生參與權(quán)與大學(xué)章程對(duì)接的建議

大學(xué)章程是高等學(xué)校辦學(xué)理念的全面體現(xiàn)，在現(xiàn)代教育理念中，學(xué)生作為高等教育的對(duì)象和大學(xué)的主體，自然不該被章程所遺忘，但是眼下我國(guó)大學(xué)章程對(duì)于層次多、涉及廣的制度要素卻遵循著“簡(jiǎn)潔”原則，能省則省，使學(xué)校內(nèi)部治理“合法性”和“操作性”的基礎(chǔ)性依據(jù)淪為空中樓閣，[3]成為現(xiàn)有章程的弊端。當(dāng)各地高校陸續(xù)依照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的要求來(lái)制定大學(xué)章程時(shí)，要明確地讓學(xué)生的參與權(quán)在章程中予以清晰彰顯，以逐步實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治合法化。

1 大學(xué)章程要明確學(xué)生參與權(quán)的具體事項(xiàng)。我國(guó)現(xiàn)有大學(xué)章程中所設(shè)立的學(xué)生參與權(quán)過(guò)于原則又缺乏配套程序，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)，而且零星散落在章程的各個(gè)部分，缺乏完整性。在重新制定大學(xué)章程時(shí)可以借鑒臺(tái)港地區(qū)高校制定章程的做法，明確學(xué)生參與權(quán)的具體事項(xiàng)，明確學(xué)生參與管理時(shí)的具體程序，讓學(xué)生在參與高校管理的過(guò)程中師出有名，有章可循。

2 大學(xué)章程中要明確學(xué)生組織的法律地位。臺(tái)港地區(qū)高校學(xué)生的參與權(quán)都是通過(guò)學(xué)生組織、學(xué)生代表的參與權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這種模式可以借鑒到國(guó)內(nèi)大學(xué)的章程建設(shè)中來(lái)。只有明確了學(xué)生組織的法律地位，賦予學(xué)生代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)、學(xué)生社團(tuán)等學(xué)生組織不同的法律職權(quán)，讓不同的學(xué)生組織都能參與學(xué)校大小各類(lèi)事務(wù)，才能讓學(xué)生的參與權(quán)得到真正體現(xiàn)。

3 完善學(xué)生參與權(quán)糾紛的解決機(jī)制?，F(xiàn)有國(guó)內(nèi)大學(xué)章程規(guī)定在出現(xiàn)學(xué)生與大學(xué)、大學(xué)教職工糾紛的時(shí)候，有的規(guī)定可以申訴，有的規(guī)定可以訴訟（如蘇州大學(xué)章程討論稿）。鑒于國(guó)內(nèi)大學(xué)統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)，應(yīng)該建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一形式的糾紛解決機(jī)制?？梢越梃b民事糾紛的解決機(jī)制，設(shè)立先申訴、再起訴、最后上訴的糾紛解決體系，將學(xué)生在參與權(quán)實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛納入總體的司法體系，提供完整的救濟(jì)渠道，構(gòu)建和國(guó)內(nèi)的整體法律體系相匹配的糾紛解決機(jī)制。高校的教育改革主要體現(xiàn)在教授自治、學(xué)生自治、去行政化等方面，只有完善了糾紛解決機(jī)制，才能使高校教育改革走向可能。

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