白利寅

?

省人民政府權(quán)力配置研究

白利寅*

省人民政府權(quán)力配置研究聚焦于特定層級(jí)政府權(quán)力運(yùn)作，分析當(dāng)前體制存在的問題并探尋科學(xué)合理配置的路徑。政府權(quán)力配置既是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)政治問題。其之所以是法律問題，是因?yàn)檎畽?quán)力從來源到運(yùn)行及至監(jiān)督等，均需要納入法律制度框架，政府權(quán)力來源于法律授予已成為現(xiàn)代政治文明共識(shí)，對(duì)行政權(quán)力合法性的追問應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)原初配置的環(huán)節(jié)，同時(shí)，對(duì)當(dāng)前權(quán)力配置存在的問題化解、制度完善等亦指向于法治塑造目標(biāo)。政府權(quán)力配置也是一個(gè)政治問題的原因在于行政權(quán)力本質(zhì)上的政治性特征，權(quán)力配置要實(shí)現(xiàn)于一定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治框架內(nèi)，以本文研究對(duì)象為例，省人民政府既要實(shí)現(xiàn)與中央人民政府以及省以下地方政府的權(quán)力關(guān)系調(diào)整，劃分、協(xié)調(diào)各自權(quán)限范圍，又要與省域內(nèi)其他國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行界分，如黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、省人大立法權(quán)以及省司法機(jī)關(guān)司法權(quán)等。因此，本文致力于以政治法學(xué)視野研究省人民政府權(quán)力配置，探尋合理配置省人民政府權(quán)力的科學(xué)路徑與法治模式。

一、省人民政府權(quán)力配置研究的時(shí)代背景與意義

在全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)代中國(guó)盡管確立并實(shí)踐著法治道路，但仍面臨著復(fù)雜多變的社會(huì)治理形勢(shì)和體制困境：利益訴求多元的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)逐漸突破傳統(tǒng)管制型社會(huì)的桎梏，同時(shí)引發(fā)了一系列如資源行政壟斷、分配不公以及社會(huì)矛盾加劇等問題；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留問題為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所逐步消除，但政府與市場(chǎng)邊界不清的現(xiàn)實(shí)影響仍制約著現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；“省直管縣”改革、大部制改革、“權(quán)力清單”等地方行政體制改革實(shí)踐不斷創(chuàng)新，卻未能系統(tǒng)解決行政體制與現(xiàn)實(shí)發(fā)展相悖的根本困境。回應(yīng)這些復(fù)雜轉(zhuǎn)型問題不再僅僅是局部改革所能承載的。

“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，是對(duì)當(dāng)下中國(guó)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的科學(xué)認(rèn)知與深刻把握。由“管理”到“治理”不僅是語(yǔ)詞意義的變化，更重要的是其背后的國(guó)家與社會(huì)發(fā)展理念與方式的深刻轉(zhuǎn)型：“治理”突破了單一國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)了“以公平為導(dǎo)向的治理主體的多元性、治理關(guān)系的交互性、治理模式的復(fù)合性、治理方式的科學(xué)性以及治理結(jié)果的有效性”。①然而，“治理”的社會(huì)參與性并未能回避改革由“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家動(dòng)員、政府主導(dǎo)”的基本格局，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)前提下，在資源占有和分配、承擔(dān)公共服務(wù)職能等方面居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的政府理所應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)治理的主導(dǎo)力量，而高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的歷史背景使得當(dāng)前改革的主要目標(biāo)與社會(huì)問題的根源仍在于政府法治和行政體制改革。行政體制改革的中央頂層設(shè)計(jì)與地方改革實(shí)踐共同塑造著國(guó)家全面改革的總進(jìn)程，尤其是作為地方政府社會(huì)治理強(qiáng)大動(dòng)力的地方行政體制改革在當(dāng)前具有更為現(xiàn)實(shí)的意義，其存在的問題也更為復(fù)雜，是理論研究與制度實(shí)踐的熱點(diǎn)問題。因此，現(xiàn)代國(guó)家治理體系背景下的地方行政體制改革既是時(shí)代發(fā)展的主題之一，也作為本文的研究背景而貫穿其中。

“治理”語(yǔ)境下的地方行政體制改革聚焦于政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，如以減少行政層級(jí)為目標(biāo)的“省直管縣”改革、以規(guī)范和約束政府權(quán)力的“權(quán)力清單”制度等改革實(shí)踐等，有效推進(jìn)了地方行政體制的自我完善，但仍然存在著嚴(yán)峻的體制困境：如地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一目標(biāo)、未形成全國(guó)整體布局、改革未納入法治軌道、未將滿足社會(huì)公眾訴求作為改革的價(jià)值追求等。②其根源在于，我國(guó)單一制的體制現(xiàn)狀以及憲法與行政組織法規(guī)定不完善，基于隸屬關(guān)系的中央與地方關(guān)系一直處于政策性調(diào)試和行政性集權(quán)與分權(quán)的矛盾之間：

首先，單一制下的中央與地方政府關(guān)系從根本上制約著地方政府權(quán)力的權(quán)源，影響著地方行政體制改革進(jìn)程?！霸谥醒爰瘷?quán)體制下，中央政府是整個(gè)國(guó)家的政府和最高一級(jí)政府，負(fù)有全面管理國(guó)家的責(zé)任。地方各級(jí)政府是中央政府設(shè)置于地方的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理地方的行政事務(wù)。地方政府自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和自下而上的隸屬關(guān)系，既是中央集權(quán)體制的要求，也是中央政府實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的保證?！雹圩鳛橹醒胝呐沙鰴C(jī)關(guān)，地方政府治理實(shí)踐的獨(dú)立性并不能改變其受制于中央并按要求執(zhí)行中央政府政策的角色安排，其權(quán)力來源的派生性決定了地方行政體制改革的中央主導(dǎo)。

其次，中央與地方政府以及地方政府之間的非法定分權(quán)模式導(dǎo)致了政府權(quán)力配置混亂，構(gòu)成地方行政體制改革的根源困境。憲法與行政組織法的不完善使得中央與地方政府在職能設(shè)置和權(quán)力劃分方面并未呈清晰狀態(tài)，而地方各級(jí)政府之間更是呈現(xiàn)“職能同構(gòu)”“對(duì)口設(shè)置”的網(wǎng)狀行政體制，上級(jí)政府概括性擁有下級(jí)政府職權(quán)成為政府權(quán)力配置的現(xiàn)實(shí)情況。由于缺乏法定分權(quán)，地方政府權(quán)力配置的同構(gòu)性和任意性增加了行政成本，降低了行政效率，阻礙了進(jìn)一步的改革和發(fā)展。

再次，缺乏法律依據(jù)和制度塑造的地方行政體制改革受制于中央與地方利益關(guān)系博弈，無(wú)法維持制度建設(shè)所必需的穩(wěn)定性和規(guī)范性。地方行政體制改革既體現(xiàn)了中央與地方的治理共識(shí)，也充分表達(dá)了兩者之間的利益博弈：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力刺激確定了地方政府作為獨(dú)立利益主體的地位，“日漸強(qiáng)大和自主的地方政府往往通過談判、溝通和交易等手段，參與中央決策，以謀取地方利益的實(shí)現(xiàn)”。④因此，地方行政體制改革往往成為鞏固地方利益的主要契機(jī)，導(dǎo)致地方保護(hù)主義、部門主義等盛行，最終又阻礙了改革深入；另一方面，改革主要依據(jù)中央部署與政策推動(dòng)，通過突破現(xiàn)行法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，政策調(diào)試的靈活性固然為改革提供了試驗(yàn)空間和試錯(cuò)糾偏機(jī)制，但缺乏規(guī)范保障和制度建設(shè)同樣也造成了改革的不穩(wěn)定。因此，治理語(yǔ)境下的地方行政體制改革的法治問題及其困境紓解構(gòu)成了本文的研究意義。

地方行政體制改革最終指向各級(jí)行政權(quán)力的法治規(guī)范，這也是“治理”理念的題中之義。因此，以法治途徑合理配置各級(jí)政府權(quán)力既是地方行政體制改革的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的權(quán)力基礎(chǔ)。本文以“省人民政府權(quán)力配置”為主題，選擇省人民政府作為地方政府權(quán)力配置的代表對(duì)象進(jìn)行研究，原因在于省人民政府作為一般地方最高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力在中央與地方合理分配的溝通中介，是塑造中央與地方關(guān)系法治化的基礎(chǔ)力量：一方面，中央與地方政府的權(quán)力配置首先表現(xiàn)為中央人民政府與省人民政府之間的權(quán)力分配，因此，省人民政府的職能定位與權(quán)力配置影響著中央和地方的權(quán)力調(diào)整，同時(shí)也對(duì)市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力配置產(chǎn)生直接影響，如“省直管縣”改革應(yīng)當(dāng)在明確省人民政府在法制框架內(nèi)有何種權(quán)力、能配置縣政府哪些權(quán)力的基礎(chǔ)上開展；另一方面，權(quán)力配置制度梳理與完善明確了省人民政府究竟應(yīng)配置何種法定權(quán)力、能夠向下級(jí)政府配置哪些權(quán)力以及如何配置等問題，這是地方行政體制改革回歸法治軌道的起點(diǎn)，即由省人民政府作為主導(dǎo)和推進(jìn)地方行政體制改革實(shí)踐的主體力量，其自身權(quán)力內(nèi)容以及可以向下配置的權(quán)力范圍得以法治確認(rèn)，進(jìn)而意味著改革實(shí)踐具備了形式法治依據(jù)，這也為克服因權(quán)力配置混亂而形成的體制障礙奠定了法治基礎(chǔ)。因此，在社會(huì)治理語(yǔ)境下通過對(duì)省人民政府權(quán)力配置的系統(tǒng)研究，確立省人民政府權(quán)力配置的邊界、權(quán)力配置類型、配置程序等基本問題，探索地方政府權(quán)力配置的法治模式，是本文的研究意義所在。

二、省人民政府權(quán)力配置的基本涵義與制度結(jié)構(gòu)

省級(jí)行政區(qū)作為我國(guó)最高級(jí)別行政區(qū)，省人民政府作為省級(jí)政府的一般形態(tài)，其承接中央與地方紐帶關(guān)系的重要作用和領(lǐng)導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊地位決定了省人民政府權(quán)力配置不只是關(guān)于省人民政府行政權(quán)力的分配與行使，更關(guān)系到中央與地方政府權(quán)力劃分、地方各級(jí)政府權(quán)力分配、政府職能轉(zhuǎn)變等行政體制改革的總體格局，是一項(xiàng)為實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)治理和法治政府建設(shè)的復(fù)雜系統(tǒng)工程。因此，從整體角度明確省人民政府權(quán)力配置的基本內(nèi)涵和制度結(jié)構(gòu)當(dāng)然成為本文研究的前提基礎(chǔ)。

中國(guó)各省簡(jiǎn)況表（不包括民族自治區(qū)和臺(tái)灣）⑤

省名省會(huì)人口（萬(wàn)人）面積（萬(wàn)平方公里）始設(shè)年份 河北石家莊694319.001369 山西太原339315.601369 遼寧沈陽(yáng)429814.571907 吉林長(zhǎng)春273018.701907 黑龍江哈爾濱382446.901907 江蘇南京762510.261664 浙江杭州506010.181366 安徽合肥611813.901664 福建福州358112.001356 江西南昌436816.661277 山東濟(jì)南936715.301359 河南鄭州936016.701290 湖北武漢569918.741664 湖南長(zhǎng)沙635521.001664 廣東廣州944918.601369 海南?？?453.401988 四川成都812748.801286 貴州貴陽(yáng)376217.001413 云南昆明451439.401274 陜西西安374820.501262 甘肅蘭州261745.001286 青海西寧55272.001928

據(jù)上表統(tǒng)計(jì)，我國(guó)22個(gè)省總?cè)丝跀?shù)為112305萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝?36800萬(wàn)人的約82.1%；22省總面積為514.21萬(wàn)平方公里，占全國(guó)總面積963.4057萬(wàn)平方公里的約53%。以上數(shù)據(jù)充分說明省域在國(guó)家的重要戰(zhàn)略地位，而各省之間差異巨大也說明統(tǒng)轄省域的省人民政府面臨重要治理任務(wù)和嚴(yán)峻的治理情況。

省人民政府作為最高層級(jí)的一般地方政府，發(fā)揮著執(zhí)行和貫徹中央決策、主導(dǎo)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)作用：相較于中央政府的宏觀指導(dǎo)和原則決策，省人民政府致力于結(jié)合地方實(shí)際情況予以解讀并轉(zhuǎn)化為本地區(qū)的具體實(shí)踐；和更為基層的縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，省人民政府具備更高層級(jí)的輻射能力與主導(dǎo)力量，其通過領(lǐng)導(dǎo)省域內(nèi)各級(jí)政府工作、平衡區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了由區(qū)域到全國(guó)、由地方到中央的現(xiàn)代國(guó)家治理體系建構(gòu)。尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)，行政主導(dǎo)與政府推進(jìn)依然是社會(huì)治理模式的重要選擇，政府在社會(huì)治理中的職能定位、權(quán)限邊界、行為方式、制度建設(shè)等等的法治重塑也仍然是未完成和值得繼續(xù)探索的深刻命題，其中，行政權(quán)力乃是地方政府運(yùn)行以及作用于社會(huì)的關(guān)鍵：“地方政府權(quán)力就是它所具有的決定和實(shí)施影響、控制對(duì)象或接受對(duì)象影響、控制的權(quán)利和能力，它是一種公共權(quán)力——行政管理權(quán)。”⑥因此，以行政權(quán)力配置以及運(yùn)行為線索的行政體制改革既是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度實(shí)踐，同時(shí)也為學(xué)術(shù)理論研究提供了豐富素材與現(xiàn)實(shí)關(guān)注角度。以省人民政府權(quán)力配置為研究對(duì)象，明確其基本內(nèi)涵，就要從“省人民政府”和“行政權(quán)力配置”兩個(gè)關(guān)鍵詞予以深入分析。

（一）省人民政府之“地方政府”屬性定位

如前所述，省人民政府屬于一般地方政府，然而拋開地方政府之間差異化和類型化的描述，首先需要明確的是省人民政府的地方政府屬性，即從地方政府性質(zhì)、法律地位、職能定位等角度分析省人民政府的本質(zhì)屬性，這是省人民政府權(quán)力配置的研究前提。而一國(guó)地方政府的法律地位、職能定位、權(quán)力獲得等都服從于該國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)、憲法規(guī)定等基本制度設(shè)計(jì)，置于宏觀角度的觀察更有利于形成對(duì)省人民政府性質(zhì)的清晰和深刻認(rèn)知。

其一，我國(guó)省人民政府是單一制結(jié)構(gòu)形式下的地方最高層級(jí)行政單位。地方政府在不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)和基本制度形式下的性質(zhì)和法律地位并不相同。一般來說，聯(lián)邦制下的地方政府是指州或邦等成員國(guó)政府以下的各級(jí)政府，如“在美國(guó)，地方政府是指州級(jí)以下的所有政府單位，包括縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特別行政區(qū)五大類政府”，⑦各地方政府衍生或隸屬于州政府而非聯(lián)邦政府，其與州政府的關(guān)系并非是州政府與中央聯(lián)邦政府的復(fù)制，而更類似于單一制下的中央與地方政府的關(guān)系形態(tài)：地方政府的權(quán)力來源于州政府，遵守并執(zhí)行州政府憲法和法律，其規(guī)模建制等受州政府制約。而采取單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的地方政府大多隸屬于中央政府或者作為中央政府在地方的派駐機(jī)關(guān)而存在，“如果從作為中央政府的派出單位來看，地方政府和中央是單純的從屬關(guān)系。地方政府僅僅執(zhí)行中央委派的任務(wù)，不具有法律上的獨(dú)立地位。這是單一制國(guó)家的地方單位和聯(lián)邦制下州或省與其下級(jí)單位不同于奉行聯(lián)邦主義國(guó)家成員單位的主要之處，也是單一制下地方政府不能等同于聯(lián)邦制下成員單位政府的原因?！雹嗳欢瑯硬扇我恢?，實(shí)行地方分權(quán)和自治的國(guó)家的地方政府，其通過憲法或法律分權(quán)獲得了獨(dú)立法律地位，與中央政府的關(guān)系也從隸屬向合作或伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變，如法國(guó)、日本等單一制國(guó)家通過制定分權(quán)法律實(shí)現(xiàn)了地方自治。

我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式既不同于聯(lián)邦政府與州政府高度分權(quán)的政治實(shí)體間關(guān)系，亦不同于實(shí)現(xiàn)地方自治與分權(quán)的單一制結(jié)構(gòu)。從總體上看，“中華人民共和國(guó)是單一制的中央集權(quán)國(guó)家，按照中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)、地方各級(jí)政府分級(jí)管理的原則管理國(guó)家事務(wù)。因此，在中央政府——國(guó)務(wù)院之下，設(shè)置了金字塔式的逐級(jí)向下的地方各級(jí)政府?！雹徇@種地方隸屬于中央、層層領(lǐng)導(dǎo)的政府層級(jí)關(guān)系首先表明，省人民政府同縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性質(zhì)一致，都是作為中央政府在地方的派出機(jī)關(guān)而存在的地方政府，派生性決定了其并非完全獨(dú)立的政治實(shí)體；其次，這種層級(jí)關(guān)系反映了省人民政府作為省域內(nèi)最高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)具有對(duì)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。需要說明的是，我國(guó)單一制框架下還存在著民族自治地方以及香港和澳門特別行政區(qū)，前者在民族自治地方享有法律范圍內(nèi)的民族自治權(quán)，后者在特別行政區(qū)域內(nèi)享有高度自治權(quán)，是我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形式的特殊存在，但無(wú)論是民族自治權(quán)還是高度自治權(quán)，都沒有超越單一制的國(guó)家權(quán)力框架，且與非同一行政區(qū)域內(nèi)的政府不存在隸屬關(guān)系。⑩

其二，我國(guó)省人民政府根據(jù)憲法規(guī)定具有地方政府的“雙重屬性”?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（下文簡(jiǎn)稱“憲法”）第105條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！边@是以憲法形式明確了我國(guó)地方政府的法律地位與性質(zhì)，即地方政府具有“雙重屬性”：既是本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)——的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行人民代表大會(huì)法律、法規(guī)以及決定；同時(shí)是地方行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)地方行政事務(wù)、享有行政權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下文簡(jiǎn)稱“地方組織法”）則細(xì)化了這種“雙重屬性”的內(nèi)容，第55條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院?！币环矫妫胤秸鳛閲?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的屬性源于我國(guó)根本的政治制度——人民代表大會(huì)制度，即國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會(huì)行使權(quán)力并參與國(guó)家治理，“但人民代表大會(huì)本質(zhì)上是決議機(jī)關(guān)，它對(duì)國(guó)家管理的事項(xiàng)進(jìn)行決議以后，要由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的政府來實(shí)施這些決定”，[11]因此，地方政府由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的屬性是我國(guó)政治制度的必然邏輯。另一方面，地方政府的地方行政機(jī)關(guān)屬性首先表明了地方政府的本質(zhì)功能，即享有行政權(quán)力、履行行政職責(zé)、處理行政事務(wù)。如果說地方政府前一個(gè)屬性是依據(jù)國(guó)家根本政治制度為地方政府在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確定位的話，那么其地方行政機(jī)關(guān)的屬性則為地方政府存在和運(yùn)行提供了完整和充實(shí)的內(nèi)容概括，地方政府正是基于行政職能、行政權(quán)力而存在，處理行政事務(wù)構(gòu)成其運(yùn)行的基本內(nèi)容。其次，地方政府的行政機(jī)關(guān)屬性還表明了地方政府“向上負(fù)責(zé)”層級(jí)關(guān)系，即地方各級(jí)政府由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)政府向上級(jí)政府負(fù)責(zé)。

我國(guó)省人民政府的“雙重屬性”同樣表現(xiàn)為省人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和省行政機(jī)關(guān)，則省人民政府由省人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并要對(duì)省人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、受省人民代表大會(huì)監(jiān)督；省人民政府是省行政機(jī)關(guān)，享有行政權(quán)、履行行政職能、處理本省的行政事務(wù)；省人民政府接受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)其下級(jí)政府（包括縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等）的工作。

其三，我國(guó)省人民政府以執(zhí)行中央決策和領(lǐng)導(dǎo)地方建設(shè)為職能定位。與自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)相比，作為地方一級(jí)行政區(qū)劃的共22個(gè)?。ǔ_(tái)灣省外）無(wú)論從人口數(shù)量、地理位置分布、所占面積大小等方面在全國(guó)均屬于優(yōu)勢(shì)地位，因此，省域及其所輻射的基層社會(huì)發(fā)展程度深刻影響著國(guó)家總體發(fā)展水平。省人民政府領(lǐng)導(dǎo)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展，其最終作用于國(guó)家建設(shè)總體布局和基層社會(huì)治理，如何在中央與地方關(guān)系中準(zhǔn)確定位省人民政府職能則是充分發(fā)揮省人民政府治理能力的前提。根據(jù)前述省人民政府在單一制結(jié)構(gòu)中的地位和雙重屬性可以看出，在中央與地方之間“承上啟下”是省人民政府職能定位的一般概括。所謂“承上”，是指省人民政府接受中央政府即國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)，執(zhí)行憲法和法律、法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決策。由于省是地方一級(jí)行政區(qū)劃，中央政府政策和命令首先到達(dá)省人民政府，由省人民政府根據(jù)中央政府精神進(jìn)行結(jié)合本地實(shí)際的解讀、傳達(dá)或執(zhí)行，這充分體現(xiàn)了省人民政府作為中央政府在省域的代言人的角色定位；而省域所轄下級(jí)政府如縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等對(duì)中央精神的理解與執(zhí)行也是通過省人民政府本地化的基調(diào)確立。[12]所謂“啟下”，則是指省人民政府通過領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等下級(jí)政府，實(shí)現(xiàn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌建設(shè)。在地方治理仍為行政主導(dǎo)的模式之下，政府掌握并控制大量社會(huì)資源導(dǎo)致“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”關(guān)系格局形成，即便涉及到社會(huì)組織提供公共服務(wù)的領(lǐng)域也需要各級(jí)政府審批和監(jiān)督，因此，統(tǒng)籌地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)自然由地方最高層級(jí)的省政府承擔(dān)，并且相較于中央與地方政府之間的分權(quán)和集權(quán)改革以及利益博弈，省以下的各級(jí)政府依存和合作關(guān)系更加緊密，并且在社會(huì)治理語(yǔ)境下，“很多公共性事務(wù)不是單一行政轄區(qū)所能單獨(dú)解決的，如污水處理、廢物排放、公共交通等就需要多個(gè)轄區(qū)政府的共同努力和協(xié)作行動(dòng)，這些努力和行動(dòng)使政府間關(guān)系逐漸由原來的縱向權(quán)力劃分逐漸演變?yōu)橐环N高度復(fù)雜的共同承擔(dān)責(zé)任和共同解決問題的政府間合作體系”，[13]這種區(qū)域治理的合作更易為地方政府所采取，而中央政府顯然并非促進(jìn)區(qū)域內(nèi)合作并實(shí)施監(jiān)督或爭(zhēng)議裁斷的適格主體，相比來說，以省人民政府為代表的省級(jí)政府作為地方最高層級(jí)政府是地方治理主體，其領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府的法律地位與職責(zé)所在也決定了其主導(dǎo)省域社會(huì)治理的職能定位。

另外，在此有必要將“省人民政府”與“省級(jí)人民政府”和相關(guān)工作部門進(jìn)行研究區(qū)分，以廓清本文研究范圍。省級(jí)人民政府與省人民政府是包含與被包含的關(guān)系，即省級(jí)人民政府除了省人民政府之外，還包括民族自治區(qū)人民政府、直轄市人民政府以及特別行政區(qū)政府。目前，我國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政單位，計(jì)23個(gè)?。òㄅ_(tái)灣?。?、5個(gè)民族自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。[14]如前所述，省人民政府為一般地方政府，其以劃定的行政區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行社會(huì)治理，而其他省級(jí)行為單位是基于不同目的而設(shè)置。

民族自治區(qū)政府是基于少數(shù)民族聚居情況而設(shè)置的、適用民族區(qū)域自治并享有民族區(qū)域自治權(quán)的省級(jí)人民政府?！懊褡遄灾蔚胤秸俏覈?guó)地方行政權(quán)力配置的一種特殊類型，很顯然其行政權(quán)力要大于國(guó)家對(duì)一般地方政府行政權(quán)力的配置”，[15]集中體現(xiàn)為憲法第115條規(guī)定、地方組織法第3條規(guī)定以及民族區(qū)域自治法。民族自治地方政府具備一般地方政府的基本性質(zhì)，如是本級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)，但其與一般地方政府的區(qū)別在于地域治理的民族性以及民族自治權(quán)的特殊性，即民族自治地方面臨更多的民族性治理問題，需要不同于一般地方社會(huì)治理的治理方式，因此，其享有的民族自治權(quán)也較大，集中于人事管理、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理、財(cái)政稅收管理、自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)管理、科教文衛(wèi)管理以及社會(huì)管理等。[16]民族自治區(qū)政府作為民族自治政府的最高層級(jí)，也享有最高的民族自治權(quán)，其權(quán)力配置因民族自治權(quán)的存在而有異于省人民政府等一般地方政府，而民族自治權(quán)本身因民族事務(wù)、民族社會(huì)治理而呈現(xiàn)出獨(dú)立于一般政府行政權(quán)的結(jié)構(gòu)特征，因此，本文討論的省人民政府權(quán)力配置指的是作為一般地方政府的省人民政府，不包括民族自治地方政府。

直轄市作為地方一級(jí)行政區(qū)劃，其所在的政府也屬于省級(jí)人民政府。然而“直轄市政府直接隸屬于中央政府，直轄市的布局是中央政府從全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體格局出發(fā)而確定的，直轄市被賦予了許多特殊的使命，承載著許多特殊的責(zé)任。因此，直轄市政府的地位明顯高于省人民政府，其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的影響也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省級(jí)政府”，[17]也可以獲得中央更多的優(yōu)惠政策與資源支持。由于功能設(shè)計(jì)以及管轄地域類型的不同，直轄市人民政府與省人民政府面臨不同的治理任務(wù)：直轄市所轄領(lǐng)域大多是城市，其面臨更多的是城市問題，如北京、上海等特大城市面臨的人口過分集中、環(huán)境污染、交通擁堵、公共資源不足等，而省所轄領(lǐng)域既有城市也有鄉(xiāng)村，其中鄉(xiāng)村所占面積廣大，因此省人民政府面臨更為復(fù)雜的社會(huì)治理問題，如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三農(nóng)問題、縣域發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型等。以城市治理為主要任務(wù)的直轄市人民政府盡管影響力大于省人民政府，但其治理實(shí)踐并未構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的主流形態(tài)，大多數(shù)的行政體制改革癥結(jié)、地方治理頑疾等集中于省域所轄的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中。另外，由于直轄市人民政府與中央政府關(guān)系更為密切，[18]在實(shí)踐中更易爭(zhēng)取更多的權(quán)力和制度試驗(yàn)，如上海自貿(mào)區(qū)的成立，其職能定位與權(quán)力配置也與省人民政府存在差別。因此，本文討論的省人民政府權(quán)力配置不包括直轄市人民政府。

香港和澳門特別行政區(qū)的制度設(shè)計(jì)來源于以“一國(guó)兩制”解決國(guó)家統(tǒng)一問題，其憲法依據(jù)在于我國(guó)憲法第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！倍貏e行政區(qū)體制的建立則具體依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》與《澳門特別行政區(qū)基本法》的設(shè)計(jì)和實(shí)踐，根據(jù)基本法規(guī)定，特別行政區(qū)作為中華人民共和國(guó)的地方行政區(qū)域，實(shí)行不同于內(nèi)地社會(huì)主義制度的資本主義制度，并享有高度自治權(quán)，如《香港特別行政區(qū)基本法》第2條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。”盡管特別行政區(qū)作為地方行政區(qū)域、特別行政區(qū)政府作為地方行政單位，與其他地方行政區(qū)域和地方政府并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但其享有高度自治權(quán)以及自成系統(tǒng)的政治法律體制使得其與其他類型地方政府差異巨大，則其政府權(quán)力配置也存在較大不同。另外，由于臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)前實(shí)行的也是迥異于大陸地區(qū)的政治法律制度，因此，本文討論的省人民政府權(quán)力配置不包括香港和澳門特別行政區(qū)政府以及臺(tái)灣地區(qū)政府。所以本文討論的省人民政府將以22個(gè)省份為分析對(duì)象。

省人民政府根據(jù)工作需要設(shè)置的相關(guān)工作部門，這些工作部門受省人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并根據(jù)憲法和法律規(guī)定接受國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，省人民政府通過工作部門的設(shè)計(jì)和運(yùn)行實(shí)現(xiàn)職能履行和承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任。這種體制被學(xué)者概括為中國(guó)政府的“條塊體制”，是指“以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和‘合并同類項(xiàng)’原則建立起來的從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府大體上‘同構(gòu)’的政府組織和管理模式”。[19]所謂“條條”是指從中央到地方各級(jí)政府建立的職能相同或業(yè)務(wù)近似的職能部門；“塊塊”則是指各級(jí)地方政府。中央政政府通過“條條”來管理全國(guó)、統(tǒng)籌安排，同時(shí)監(jiān)督和制約地方政府；地方政府則以“塊塊”形式統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)職能的全面履行。然而誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“條塊關(guān)系”不可避免地產(chǎn)生摩擦和矛盾，并且這種“條款關(guān)系”形成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)體制造成了地方行政機(jī)關(guān)數(shù)量龐大臃腫：除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，縱向由中央到縣每一級(jí)政府均有幾十個(gè)職能部門構(gòu)成，上下級(jí)政府職能部門對(duì)口設(shè)置，[20]導(dǎo)致部門權(quán)力實(shí)體化、政府權(quán)力虛化的現(xiàn)象發(fā)生。然而，“以前瞻性的觀點(diǎn)來看，部門畢竟是構(gòu)成各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)，是次于‘政府’的行政主體”，[21]并且部門“只是特定時(shí)期出現(xiàn)的影響政府間關(guān)系的特殊因素，它會(huì)隨著體制的日趨完善逐漸淡化，而‘政府’這一主體卻具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性”，[22]因此，本文將省人民政府作為一個(gè)整體對(duì)象來對(duì)待以研究其權(quán)力配置，不涉及省人民政府工作部門之間的權(quán)力配置。

（二）行政權(quán)力配置的概念與范圍

省人民政府作為地方行政機(jī)關(guān)享有行政權(quán)力，探討省人民政府權(quán)力配置就是研究其行政權(quán)力配置。行政權(quán)本身屬于公權(quán)力，姜明安教授將公權(quán)力定義為“人類共同體（國(guó)家、社團(tuán)、國(guó)際組織等）為生產(chǎn)、分配和提供‘公共物品’（安全、秩序、公交、通訊等）而對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，對(duì)共同體事務(wù)進(jìn)行決策、立法和執(zhí)行、實(shí)施決策、立法的權(quán)力”，[23]進(jìn)而根據(jù)權(quán)力行使主體與范圍將公權(quán)力分為三種，即國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力，其中行政權(quán)屬于國(guó)家公權(quán)力，是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力?！盵24]地方政府依據(jù)法律或者上級(jí)政府授權(quán)獲得并行使行政權(quán)力以管理公共事務(wù)、履行行政職能，完成社會(huì)治理任務(wù)?？梢哉f，行政權(quán)力是一切行政機(jī)關(guān)賴以存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)。

然而，地方政府的行政權(quán)力一旦通過法定形式獲取之后并非變動(dòng)不居，而是要根據(jù)國(guó)家政策變更、法律體制變遷、行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等等情況不斷予以調(diào)整，尤其是深化行政體制改革的當(dāng)下時(shí)期，“各級(jí)地方政府能否體現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,很重要的一點(diǎn),就是要解決權(quán)力配置、權(quán)限設(shè)定和責(zé)任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在”。[25]因此便引申出本文“權(quán)力配置”的核心概念?！芭渲谩币辉~在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的釋義為“配備布置”，如配置兵力，[26]而“行政權(quán)力配置”（地方政府權(quán)力配置）從字面理解就是指行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)之間的配備布置。有學(xué)者認(rèn)為地方政府權(quán)力配置是指“地方政府在國(guó)家行政系統(tǒng)中其權(quán)力的分配和行使”；[27]有學(xué)者從我國(guó)現(xiàn)行央地關(guān)系體制方面指出：“中國(guó)地方政府的權(quán)力配置，從根本關(guān)系上講，就是中央賦予地方政府權(quán)力的限度與范圍，就是層級(jí)政府間如何分配權(quán)力，如何確定權(quán)力的內(nèi)容、行使權(quán)力的邊界、相互之間權(quán)力關(guān)系等問題，包括權(quán)力的大小、權(quán)力效力的空間范圍、時(shí)間長(zhǎng)度和作用力度，它規(guī)定著地方政府能夠做什么、不能做什么、能夠做到什么程度等?！盵28]還有學(xué)者從行政權(quán)力配置與行政權(quán)力運(yùn)行的區(qū)別角度予以闡釋：“行政權(quán)力配置與運(yùn)行分屬行政權(quán)力作用的不同階段，行政權(quán)力配置解決的是行政權(quán)力在行政權(quán)力主體之間的分配，體現(xiàn)為靜態(tài)的分布；行政權(quán)力運(yùn)行是行政權(quán)力價(jià)值的具體實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的過程?！盵29]

應(yīng)該說，以上對(duì)于行政權(quán)力配置（地方政府權(quán)力配置）的理解較為完整和充分，也形成了基本共識(shí)：即行政權(quán)力配置是指行政權(quán)力在權(quán)力主體（各級(jí)政府）之間的分配與布置。然而，地方政府權(quán)力配置作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)過程，行政權(quán)力在各層級(jí)政府以及政府部門的分配與布置固然是權(quán)力配置的核心內(nèi)容，但是與之緊密聯(lián)系的問題如行政權(quán)力來源的制度設(shè)計(jì)、政府職能轉(zhuǎn)變與權(quán)力配置的關(guān)系、行政權(quán)力與其他權(quán)力（立法權(quán)、司法權(quán)以及與黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、社會(huì)權(quán)）之間的關(guān)系等等，也是權(quán)力配置的重要組成部分，即便是權(quán)力配置與權(quán)力運(yùn)行也無(wú)法完全區(qū)分，如徐繼敏教授認(rèn)為除了通過法律配置地方行政權(quán)外，還應(yīng)建立地方行政權(quán)配置的動(dòng)態(tài)機(jī)制，提出省級(jí)政府應(yīng)成為地方行政權(quán)配置的恰當(dāng)主體。[30]按照此觀點(diǎn)，配置地方行政權(quán)的權(quán)力本身就是配置給省級(jí)人民政府的，而省級(jí)人民政府行使這項(xiàng)權(quán)力時(shí)，就開啟了對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力配置，因此，地方政府權(quán)力配置除了包括政府應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)力，還包括能夠向下級(jí)政府或者向其他領(lǐng)域配置哪些權(quán)力，盡管后者可能就是前者的其中一類權(quán)力內(nèi)容。

如果將權(quán)力配置主體聚焦于某一具體行政機(jī)關(guān)，如本文需要探討的省人民政府，則省人民政府權(quán)力配置的內(nèi)涵應(yīng)該更為明確：省人民政府權(quán)力配置是指通過憲法和法律規(guī)定以及中央政府（國(guó)務(wù)院）授權(quán)，以省人民政府職能定位為基礎(chǔ)，從權(quán)力內(nèi)容、權(quán)限大小以及權(quán)力作用范圍方面對(duì)省人民政府進(jìn)行行政權(quán)力劃分與安排，即明確省人民政府在國(guó)家行政權(quán)力體系中應(yīng)當(dāng)享有哪些內(nèi)容的權(quán)力、其權(quán)限范圍在哪里、在行政層級(jí)上與中央政府和下級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系、以及其作為配置主體能夠分配哪些權(quán)力給市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等下級(jí)政府等內(nèi)容。具體來講，包括如下幾個(gè)方面：

其一，省人民政府權(quán)力配置以憲法和法律規(guī)定為前提。無(wú)論是中央政府還是地方政府，其擁有的行政權(quán)力不能超越憲法和法律的一般規(guī)定，尊重憲法和法律對(duì)各級(jí)政府權(quán)力配置的體制設(shè)計(jì)是前提條件。如外交、國(guó)防等權(quán)力由中央政府或者國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)保留，地方政府不能行使；我國(guó)憲法規(guī)定的“縣級(jí)以上人民政府”行使的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能行使。由之檢視一些地方“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革將部分行政權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，存在下放主體有無(wú)下放權(quán)限、鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠行使此類權(quán)力等等合法性問題。

其二，省人民政府權(quán)力配置的前提是明確各級(jí)政府的職能定位。以明確職能定位配置相應(yīng)行政權(quán)力的邏輯在于，行政權(quán)力的獲得和運(yùn)行要以一定的職能承擔(dān)為基礎(chǔ)，有什么樣的職能才應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的權(quán)力，有學(xué)者將之概括為權(quán)力配置的“職能調(diào)整模式”，即“配置地方各級(jí)政府權(quán)力和設(shè)置行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以行政職能確定為前提，在劃分行政職能前提下，根據(jù)行政職能確定行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和明確各級(jí)政府的行政權(quán)力”。[31]換句話說，政府應(yīng)該管什么事情，哪級(jí)政府該管哪類領(lǐng)域，都是職能定位的基本要求，明確這一點(diǎn)，才能夠根據(jù)職能要求配置相應(yīng)的權(quán)力以實(shí)現(xiàn)職能履行。而在深化政府職能轉(zhuǎn)變的當(dāng)下時(shí)期，各級(jí)政府制定權(quán)力清單并予以公布，是致力于在政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分，這是為政府確立社會(huì)治理的有效邊界，這是政府權(quán)力配置的基礎(chǔ)：首先應(yīng)明確政府應(yīng)當(dāng)管什么、怎么管，并賦予其相應(yīng)權(quán)力，然后才能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在各級(jí)政府的合理劃分。

其三，省人民政府權(quán)力配置的范圍是行政權(quán)力在各級(jí)政府之間的分配以及同其他權(quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系。省人民政府權(quán)力配置需要置于一定權(quán)力結(jié)構(gòu)中才會(huì)發(fā)生現(xiàn)實(shí)意義，如中央與地方政府的集權(quán)與放權(quán)改革就是行政權(quán)力在央地政府的配置波動(dòng)；再如“省直管縣”改革涉及到省、市、縣三級(jí)政府的權(quán)責(zé)變動(dòng)，也是行政權(quán)力在三級(jí)政府的配置變化。因此，研究省人民政府權(quán)力配置除了聚焦于省人民政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)以中央與地方關(guān)系、地方行政體制改革等內(nèi)容為背景或出發(fā)點(diǎn)。另外，行政權(quán)力與立法權(quán)、司法權(quán)都有可能產(chǎn)生互動(dòng)，[32]同時(shí)也會(huì)和同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形成合作或產(chǎn)生矛盾，這些也均構(gòu)成省人民政府權(quán)力配置的基本范圍。

其四，省人民政府權(quán)力配置的內(nèi)容是省人民政府應(yīng)當(dāng)享有何種內(nèi)容的行政權(quán)力、能夠向下級(jí)政府配置哪些權(quán)力、以及如何配置這些權(quán)力。由于憲法與地方組織法未能從內(nèi)容上對(duì)各層級(jí)政府進(jìn)行權(quán)力劃分，導(dǎo)致各級(jí)政府享有相同的權(quán)力，上級(jí)政府概括性地?fù)碛邢录?jí)政府權(quán)力導(dǎo)致各級(jí)政府之間只有權(quán)限大小的區(qū)別，而沒有內(nèi)容的區(qū)分。因此，合理配置地方政府權(quán)力就是要從內(nèi)容上進(jìn)行原則性區(qū)分，具體到省人民政府，就是省人民政府在國(guó)家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)力，能分配或下放給縣市級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府何種權(quán)力，以及如何以法治化途徑配置這些權(quán)力等等。

“行政權(quán)力”、“行政職能”以及“行政職權(quán)”是相互關(guān)聯(lián)但側(cè)重不同的一組概念。“行政權(quán)力”是指行政機(jī)關(guān)以及依法履行公共管理與服務(wù)職能的非政府組織在依法履行公共職能的過程中所享有的對(duì)他人造成影響和支配的力量?！靶姓毮堋眲t是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和滿足公共需求，根據(jù)其地位、業(yè)務(wù)能力以及法律制度安排所承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能?！靶姓殭?quán)”則是具體化的行政權(quán)力，是依照法律法規(guī)某一行政主體及其工作人員所擁有的具體行政權(quán)力，是權(quán)力與責(zé)任的結(jié)合。三個(gè)概念都以行政主體為中心，內(nèi)容上也有重合交叉處，但其側(cè)重點(diǎn)與適用范圍并不一致。

有學(xué)者將“行政權(quán)力”與“行政職能”理解為手段與目的關(guān)系：“行政職能的設(shè)定為各級(jí)政府確定了工作的任務(wù)方向和價(jià)值目標(biāo)，而行政權(quán)力則為各級(jí)政府完成這些任務(wù)創(chuàng)造了條件和途徑?！恳粋€(gè)政府機(jī)關(guān)無(wú)論擁有什么權(quán)力、多大權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)是其實(shí)際職能的反映。”[33]因此，行政職能決定了行政權(quán)力的內(nèi)容與范圍，是行政權(quán)力配置的基礎(chǔ)；而行政權(quán)力則是履行行政職能的必然手段，是行政職能實(shí)現(xiàn)的基本方式。如果說行政職能側(cè)重于從靜態(tài)角度為為政府劃定了范圍，描述其應(yīng)該做什么、不該做什么、必須要做什么，那么行政權(quán)力則從動(dòng)態(tài)角度說明政府應(yīng)該如何做、如何達(dá)成職能目標(biāo)?；蛘呖梢赃@樣理解，行政職能更多是從管理學(xué)角度說明政府如何實(shí)現(xiàn)有效管理或治理，而行政權(quán)力是從法學(xué)角度關(guān)注權(quán)力來源、運(yùn)行、分配以及監(jiān)督的一系列過程。因此，省人民政府權(quán)力配置要以明確省人民政府職能定位為前提，以轉(zhuǎn)變政府職能為背景進(jìn)行權(quán)力配置研究。

行政權(quán)力以具體化的形式出現(xiàn)在具體行政關(guān)系中時(shí)，可以與行政職權(quán)等同。然而在進(jìn)行概括性和抽象性研究時(shí)，權(quán)力比職權(quán)涉及范圍更廣，除了明確的法定權(quán)力之外，一些事實(shí)性權(quán)力并不能從法律條文中找到明確具體的依據(jù)，但仍然存在于政府運(yùn)行過程中并發(fā)揮實(shí)際功能。因此，權(quán)力配置從制度事實(shí)上揭示了省人民政府的權(quán)力享有和行使的實(shí)際狀態(tài)，其比職權(quán)配置更加豐富和深刻，也更能闡釋行政權(quán)力配置和本質(zhì)。

三、當(dāng)前我國(guó)省人民政府權(quán)力配置的體制問題與制度邏輯

當(dāng)前我國(guó)省人民政府權(quán)力配置存在體制問題：憲法以及地方組織法的不完善導(dǎo)致網(wǎng)狀行政體制的產(chǎn)生，各級(jí)政府沒有明確權(quán)責(zé)劃分；而政府職能未能完全脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制桎梏而向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，加劇了各級(jí)政府權(quán)力配置的不明確和法治途徑缺失。因此，分析當(dāng)前省人民政府權(quán)力配置存在的問題并理順其制度邏輯，是進(jìn)行持續(xù)研究的必然步驟。

（一）省人民政府權(quán)力配置的法制缺陷

1、我國(guó)憲法與地方組織法缺乏對(duì)各級(jí)政府的明確授權(quán)

我國(guó)憲法第89條以不完全列舉的方式規(guī)定了國(guó)務(wù)院十八類職權(quán)，憲法107條規(guī)定了地方各級(jí)人民政府的職權(quán)：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分?！睉椃ǖ?08條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！睆奈覈?guó)憲法對(duì)于各級(jí)政府權(quán)力劃分的規(guī)定可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：

首先，在中央與地方政府的權(quán)力劃分方面，國(guó)務(wù)院擁有的多是全國(guó)性、廣泛性的權(quán)力內(nèi)容，如國(guó)防、外交等權(quán)力地方政府所不具有；在權(quán)限方面，國(guó)務(wù)院的權(quán)力也大于地方政府，如憲法第89條第四項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，這就確立了國(guó)務(wù)院為地方政府權(quán)力配置的當(dāng)然主體。其次，在地方政府權(quán)力劃分方面，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府外，縣級(jí)以上人民政府權(quán)力雷同，并無(wú)內(nèi)容的清晰劃分，只有權(quán)限大小的區(qū)別，即形成了上級(jí)人民政府概括性擁有下級(jí)人民政府職權(quán)的體制結(jié)構(gòu)。第三，憲法規(guī)定省、直轄市政府有權(quán)決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制與區(qū)域劃分，是對(duì)省人民政府的直接授權(quán)；同時(shí)規(guī)定了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，則意味著作為地方最高層級(jí)政府的省人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府的權(quán)力也為憲法所確認(rèn)。

地方組織法對(duì)憲法中地方各級(jí)人民政府的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，如第59條和第61條分別對(duì)縣級(jí)以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的基本職權(quán)進(jìn)行了概括列舉，但對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，由于作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不設(shè)置政府部門，縣級(jí)以上政府除了擁有“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”、“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”以及“依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員”之外，縣級(jí)以上政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能基本相同，也意味著地方政府權(quán)力配置的雷同。

現(xiàn)代政府的行政權(quán)力來源于憲法、法律以及立法機(jī)關(guān)授權(quán)的行政法治原則，使得當(dāng)前省人民政府權(quán)力配置問題的根源就在于憲法和地方組織法的不完善，但有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)單一制下央地政府是隸屬而非伙伴關(guān)系的事實(shí)決定了完全由法律配置地方政府權(quán)力實(shí)無(wú)必要，且法律也難以明確各級(jí)政府權(quán)力。[34]但憲法與地方組織法對(duì)各級(jí)地方政府權(quán)力劃分的模糊也是客觀事實(shí)，這種模糊毋寧是單一制對(duì)國(guó)家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)理想模型的建構(gòu)：“中央政府根據(jù)對(duì)全社會(huì)高度同一的需求判斷，以唯一的原生性權(quán)力為原點(diǎn)，自上而下地進(jìn)行各層級(jí)的授權(quán)，分別建立起層次分明、各次國(guó)家單位政權(quán)權(quán)力單元整齊劃一的‘金字塔’式的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，[35]并將這種地方服從中央的關(guān)系體現(xiàn)在憲法與法律文本中。因此，我國(guó)憲法與地方組織法缺乏對(duì)省人民政府以及各級(jí)地方政府的明確授權(quán)，是權(quán)力配置發(fā)生問題的根源。

2、我國(guó)政府對(duì)省人民政府授權(quán)呈碎片化和非系統(tǒng)性

在“北大法寶”以“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”為全文關(guān)鍵詞檢索，命中現(xiàn)行有效的法律（包括工作答復(fù)和決定）112篇、行政法規(guī)（包含國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件）2820篇、司法解釋26篇、部門規(guī)章（包含部門規(guī)范性文件）2289篇；以“省級(jí)人民政府”為全文關(guān)鍵詞檢索，命中現(xiàn)行有效的法律（包括工作答復(fù)和決定）29篇、行政法規(guī)（包含國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件）400篇、司法解釋15篇、部門規(guī)章（包含部門規(guī)范性文件）2000篇。從數(shù)量上看，對(duì)?。?jí)）人民政府的授權(quán)較為豐富，其中，單行法律對(duì)?。?jí)）人民政府的授權(quán)集中于以下幾個(gè)方面：

其一，授權(quán)省人民政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或目錄的權(quán)力。如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第7條規(guī)定：“屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布?！逼涠?，授權(quán)省人民政府某一部門審批權(quán)或其他權(quán)力。如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第16條規(guī)定：“水產(chǎn)苗種的進(jìn)口、出口由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門審批?！薄吨腥A人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門，依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。”其三，授權(quán)省人民政府管理下級(jí)人民政府的權(quán)力。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“沿?？h級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。”其四，授權(quán)省人民政府批準(zhǔn)或備案。如《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第13條規(guī)定：“市級(jí)和縣級(jí)文物保護(hù)單位，分別由設(shè)區(qū)的市、自治州和縣級(jí)人民政府核定公布，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案。”第18條規(guī)定：“根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予以公布?！逼湮澹跈?quán)省人民政府發(fā)布相關(guān)信息的權(quán)力。如《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第29條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的地震預(yù)報(bào)意見，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的程序發(fā)布?！逼淞?，授權(quán)省人民政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第254條規(guī)定：“對(duì)罪犯確有嚴(yán)重疾病，必須保外就醫(yī)的，由省級(jí)人民政府指定的醫(yī)院診斷并開具證明文件?！逼淦撸跈?quán)省人民政府決定相關(guān)機(jī)構(gòu)集中行使某類權(quán)力。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！?/p>

以上的列舉或許并不完全，但可以從中得出如下結(jié)論：首先，大多數(shù)單行法律授權(quán)對(duì)象是省人民政府相關(guān)工作部門。這是由于單行法律的專業(yè)性和特殊性決定的，某些單行法律只涉及某一具體領(lǐng)域，而這類具體領(lǐng)域通常是由地方政府相關(guān)工作部門主管，則該單行法律就授權(quán)于省人民政府工作部門。但在中國(guó)政府“條塊體制”之下，盡管地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府工作部門，但是部門實(shí)權(quán)化傾向有增無(wú)減，“如果說憲法和憲法性法律界定了各級(jí)政府的權(quán)力范圍或領(lǐng)域，則各單行法律、法規(guī)及規(guī)章就是將行政權(quán)力具體分配給不同的行政職能部門，……行政權(quán)力大多分散在各部門手中，造成政府行政權(quán)力弱化、虛化，而部門行政權(quán)力實(shí)化、強(qiáng)化?！盵36]其次，單行法律對(duì)省人民政府的授權(quán)呈分散化、碎片化狀態(tài)。單行法律很少將某一領(lǐng)域的權(quán)力完整授予省人民政府，而是授予該領(lǐng)域的某一方面權(quán)力，如審批權(quán)、信息發(fā)布權(quán)、制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)等等，這導(dǎo)致省人民政府所擁有的是碎片化的權(quán)力內(nèi)容，對(duì)該領(lǐng)域的治理受到較大制約。再次，單行法律對(duì)省人民政府授權(quán)是非系統(tǒng)性的。由于所涉領(lǐng)域龐雜，單行法律只能就某一具體事項(xiàng)授權(quán)省人民政府，而各個(gè)法律所授權(quán)力并不能形成彼此配合的權(quán)力系統(tǒng)，導(dǎo)致省人民政府從單行法律授權(quán)中無(wú)法獲得合理權(quán)力配置內(nèi)容。

（二）省人民政府權(quán)力配置的實(shí)踐問題

省人民政府權(quán)力配置的法制缺陷是問題產(chǎn)生的根源，因權(quán)力配置不合理而出現(xiàn)的實(shí)踐問題則是表征。立法者當(dāng)初立法時(shí)并非故意留有缺陷，而是沒有意識(shí)到這將造成一系列問題——受制于當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，立法者對(duì)實(shí)踐情況預(yù)判的過分簡(jiǎn)單甚至是理想化，并出于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式的考慮，以便于中央統(tǒng)一管理為宗旨，由中央到地方政府設(shè)置了層層對(duì)口的職能部門，形成條塊分割的政府體制，并進(jìn)行原則性權(quán)力劃分。當(dāng)國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變時(shí)，職責(zé)同構(gòu)的政府體制顯然不適應(yīng)發(fā)揮地方政府能動(dòng)性、講求競(jìng)爭(zhēng)和效率的現(xiàn)代政府治理要求。具體來說，省人民政府權(quán)力配置在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題包括如下三個(gè)方面：

第一，中央政府與省人民政府處在集權(quán)與放權(quán)的博弈之中。與西方國(guó)家以法律劃分中央與地方權(quán)力并形成對(duì)雙方約束力的情況不同，“中國(guó)的地方政府來說，法律、規(guī)章和契約通常意味著一切事務(wù)的開始。在法律、規(guī)章和契約的實(shí)施中，中央和各省之間必須進(jìn)行不同形式的談判和討價(jià)還價(jià)。”[37]于是，中央集權(quán)與地方放權(quán)的改革從未停息，由于我國(guó)單一制傳統(tǒng)和憲法和地方組織法對(duì)中央與地方政府權(quán)限劃分的不明確，所有的集權(quán)放權(quán)改革都是中央以行政命令的方式作出，即集權(quán)與放權(quán)的主動(dòng)權(quán)在中央，地方政府只能被動(dòng)接受；然而隨著改革開放的持續(xù)深入，省人民政府不再僅僅作為中央政府代言人的形式而存在，其作為地方利益代言人的角色被激活。對(duì)省人民政府來說，相較于執(zhí)行中央政府命令和決策，依靠本地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)、積累地方財(cái)富顯然具有更大的動(dòng)力。此時(shí)，中央與地方政府形成了高度相互依賴的關(guān)系：中央政府的決策需要各省的配合，而各省除了管理本省范圍內(nèi)的事務(wù)，也越來越多地影響國(guó)家層面的決策。[38]盡管這種博弈形成了央地關(guān)系的相互制約，但中央對(duì)地方的絕對(duì)控制并未消減，于是央地關(guān)系改革“一收就死、一放就亂”的怪圈仍然存在。

第二，省人民政府未能充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府的職能。一方面，省人民政府作為“高層級(jí)行政機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離行政相對(duì)人，雖然其有較好的人員及物資配備，但由于其遠(yuǎn)離行政相對(duì)人而導(dǎo)致其執(zhí)行能力有限，不能較好的推行行政措施”；[39]另一方面，省人民政府及其工作部門又保留了大量執(zhí)法權(quán)限，事必躬親而影響行政效率。以浙江省人民政府權(quán)力清單為例，省級(jí)政府及部門保留的權(quán)力占大多數(shù)，如行政許可省級(jí)保留383項(xiàng)，市、縣（市、區(qū)）屬地管理為0，非行政許可審批省級(jí)保留48項(xiàng)，市、縣（市、區(qū)）屬地管理為2項(xiàng)。[40]省人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府的方式應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督，而并非以執(zhí)法一線的身份參與基層執(zhí)法，其應(yīng)保留更多的是決策和監(jiān)督權(quán)力，并非執(zhí)行權(quán)。

第三，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。憲法與地方組織法未能明確地方各級(jí)政府的權(quán)限劃分，加之單一制下的權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)以及中國(guó)政府的“條塊體制”，形成了權(quán)力向上集中而責(zé)任下沉的局面：上級(jí)政府擁有更多的權(quán)力和資源卻承擔(dān)相對(duì)較少的社會(huì)治理責(zé)任，基層政府權(quán)力較少但卻承擔(dān)著繁重的基層治理職責(zé)。政府間權(quán)責(zé)不匹配表明了地方各級(jí)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，這是地方政府權(quán)力配置出現(xiàn)問題的重要表現(xiàn)。

（三）省人民政府權(quán)力配置的制度邏輯

明晰省人民政府權(quán)力配置的內(nèi)涵與目前存在的問題只是研究的準(zhǔn)備階段。權(quán)力配置作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，除了靜態(tài)的概念厘清與范圍設(shè)定之外，還需要從其運(yùn)行的制度邏輯結(jié)構(gòu)來理解權(quán)力配置的整體形態(tài)，如影響省人民政府權(quán)力配置的各種因素、合理權(quán)力配置要達(dá)成什么目標(biāo)、省人民政府權(quán)力配置要遵循何種路徑選擇等。

1、省人民政府權(quán)力配置的影響因素

第一，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與憲政制度框架是省人民政府權(quán)力配置的起點(diǎn)。我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了地方各級(jí)政府的性質(zhì)與省人民政府的職能范圍。在未實(shí)行地方自治的單一制國(guó)家，地方政府并非政治實(shí)體，而只是中央政府派駐地方的代表，并且其權(quán)力源于中央授予，從中央到地方各級(jí)政府由上至下層層節(jié)制，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了政府體制與地方政府性質(zhì)。因此，當(dāng)前我國(guó)省人民政府權(quán)力配置實(shí)踐不能突破單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)框架，諸如地方自治、聯(lián)邦制設(shè)計(jì)等不具有現(xiàn)實(shí)意義，但是學(xué)術(shù)研究可以進(jìn)行對(duì)地方分權(quán)等進(jìn)行研究和制度設(shè)計(jì)。

憲法和法律規(guī)定形成對(duì)權(quán)力配置的制度設(shè)計(jì)。如前所述，我國(guó)憲法和地方組織法已經(jīng)對(duì)地方政府權(quán)力配置做了概括性規(guī)定，其特點(diǎn)如下：“遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”；“地方各級(jí)政府并不存在明顯權(quán)限劃分，各級(jí)政府行使相同權(quán)力”；“同級(jí)人民政府工作部門間存在較明確的權(quán)限劃分”。[41]盡管憲法、地方組織法對(duì)地方各級(jí)政府權(quán)限劃分不清，以及單行法律對(duì)省人民政府的授權(quán)呈碎片化和非系統(tǒng)性，是省人民政府以及地方各級(jí)政府權(quán)力配置出現(xiàn)問題的根源，但不能因此突破憲法和法律框架而進(jìn)行所謂“改革”，“法治是治國(guó)理政的基本方式”已成為共識(shí)的當(dāng)下，重大改革需于法有據(jù)，因此，對(duì)省人民政府以及各級(jí)地方政府的權(quán)力配置改革首先要考慮的是合法性問題，是不是符合憲法和法律的規(guī)定。當(dāng)然，提出修改憲法和法律的建設(shè)性意見屬于學(xué)術(shù)討論的范疇。

政府層級(jí)設(shè)置與行政區(qū)劃建制影響省人民政府的權(quán)力配置方向。中國(guó)政府層級(jí)設(shè)置從古至今經(jīng)歷過二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)體制，現(xiàn)行的政府層級(jí)從中央到地方實(shí)際為五級(jí)：中央——省級(jí)——地市級(jí)——縣級(jí)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。行政層級(jí)扁平化和“省直管縣”改革已成為發(fā)展趨勢(shì)，但不同政府層級(jí)設(shè)置對(duì)省人民政府權(quán)力配置產(chǎn)生了不同影響：在市管縣體制下，省人民政府對(duì)縣域的管理要通過地級(jí)市，而在“省直管縣”改革之下，省人民政府可以直接配置縣人民政府的權(quán)力。另一方面，我國(guó)幅員遼闊而省域發(fā)展不平衡，不少學(xué)者認(rèn)為我國(guó)一級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量少而面積廣大，且存在犬牙交錯(cuò)、規(guī)模懸殊等問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)縮減省的數(shù)量。[42]改革開放以來對(duì)行政區(qū)劃的調(diào)整主要集中在省級(jí)以下的行政單位，但“省制問題作為重新構(gòu)筑現(xiàn)代中國(guó)政權(quán)建設(shè)空間格局首當(dāng)其沖的大事，省區(qū)劃分的層次與幅度問題，直接關(guān)系到我國(guó)在一定歷史階段內(nèi)區(qū)域政治總體框架的形構(gòu)問題”，[43]其必然要影響到省人民政府的權(quán)力配置。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變要求合理配置省人民政府權(quán)力。政府職能由發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)是行政體制改革一直以來所致力于達(dá)成的目標(biāo)。有學(xué)者將政府職能轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力合理配置、行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化一起喻為行政體制改革的三駕馬車，[44]足見政府職能轉(zhuǎn)變的地位和影響?！半S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化改革的深入，出現(xiàn)了市場(chǎng)領(lǐng)域擴(kuò)張、個(gè)人權(quán)利增長(zhǎng)、民間組織興起、公共領(lǐng)域擴(kuò)展和社會(huì)自治訴求提高的趨向”，[45]能為市場(chǎng)和社會(huì)自治的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)退出，將部分權(quán)力和資源向社會(huì)轉(zhuǎn)移，因此，合理界定政府職能成為權(quán)力配置的關(guān)鍵。如前所述，行政職能決定了行政權(quán)力的內(nèi)容與范圍，是行政權(quán)力配置的基礎(chǔ)，那么政府職能轉(zhuǎn)變的范圍、程度、效果也直接決定了行政權(quán)力配置的合理程度。在研究省人民政府權(quán)力配置時(shí)，需要明確的是省人民政府應(yīng)當(dāng)擁有什么職能。而行政權(quán)力的合理配置有助于政府職能的實(shí)現(xiàn)，因此，政府職能轉(zhuǎn)變要求合理配置省人民政府權(quán)力。

第三，地方行政體制改革對(duì)省人民政府權(quán)力配置形成具體影響。合理配置地方政府權(quán)力也是地方行政體制改革的重要內(nèi)容，在諸如“省直管縣”改革、地方大部制改革中均會(huì)涉及各層級(jí)政府職能劃分、權(quán)力配置等問題。作為一個(gè)綜合系統(tǒng)工程，盡管存在側(cè)重不同目標(biāo)的改革類型和樣態(tài)，地方行政體制改革最終要解決的是行政權(quán)力法治化、行政體制科學(xué)化的問題，從總體上說，各個(gè)類型的改革應(yīng)當(dāng)相互配合并形成制度合力。如“省直管縣”改革涉及省、市、縣三級(jí)政府的權(quán)責(zé)劃分，以合理配置各級(jí)政府權(quán)力的形式完成三者關(guān)系重塑才能使改革穩(wěn)定并顯現(xiàn)成效；而抓住“省直管縣”改革的契機(jī)與政策優(yōu)勢(shì)合理配置省、市、縣人民政府權(quán)力也是權(quán)力配置改革的重要助推。因此，各種類型的地方行政體制改革如果涉及到政府權(quán)力配置問題，將會(huì)對(duì)省人民政府權(quán)力配置產(chǎn)生影響，也將會(huì)是權(quán)力配置改革的重要契機(jī)。

2、省人民政府權(quán)力合理配置目標(biāo)

省人民政府權(quán)力合理配置是指在法治框架下，省人民政府所擁有的權(quán)力在滿足其職能定位的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地存在于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，其擁有何種類型的權(quán)力、權(quán)限大小、能夠分配給下級(jí)政府的權(quán)力、以及各種權(quán)力之間的關(guān)系都是清晰明確的；省人民政府能夠通過行使這些權(quán)力既達(dá)成省人民政府自身承擔(dān)的省域治理目標(biāo)，同時(shí)又能夠完成領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府工作的任務(wù)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府權(quán)力的合理配置；省人民政府配置權(quán)力的內(nèi)容、方式與機(jī)制均實(shí)現(xiàn)法治化塑造?？梢詫⑦@種權(quán)力合理配置的目標(biāo)具體化為如下三個(gè)方面：

第一，省人民政府權(quán)力配置內(nèi)容的科學(xué)化與類型化。首先，省人民政府應(yīng)當(dāng)配置何種權(quán)力需要科學(xué)評(píng)估，即一些權(quán)力如某些事項(xiàng)的審批權(quán)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)沒有必要設(shè)置，可以向市場(chǎng)和社會(huì)開放，則該項(xiàng)權(quán)力就不能配置給政府。其次，省人民政府所擁有的權(quán)力應(yīng)該類型化，盡管可能無(wú)法就某項(xiàng)具體權(quán)力歸于哪級(jí)政府而做出合理判斷，但能從類型上予以區(qū)別，正如徐繼敏教授所指出的：“省級(jí)人民政府遠(yuǎn)離社會(huì)公眾，原則上承擔(dān)重大決策、省內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)、省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付和監(jiān)督職能，省級(jí)人民政府一般不具體承擔(dān)行政執(zhí)法職能?！盵46]這種類型化區(qū)別還可以就某項(xiàng)權(quán)力分解成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，分解在不同層級(jí)政府，省人民政府可以擁有決策權(quán)或監(jiān)督權(quán)，具體執(zhí)行權(quán)應(yīng)交給基層政府或者非政府組織實(shí)現(xiàn)。

第二，省人民政府權(quán)力配置方式的法治化與規(guī)范化。這是指權(quán)力配置主體、配置程序、配置手段等均有法律依據(jù)，符合法治要求，或者至少不能違背法律強(qiáng)制性規(guī)定。因此，要明確究竟誰(shuí)是配置省人民政府權(quán)力的主體、其配置方式究竟有多少種、程序是否明確等等。追求權(quán)力配置方式的法治化與規(guī)范化，是避免政策性分權(quán)不穩(wěn)定的弊端，以法治方式明確權(quán)力配置方式是鞏固改革成果的必然選擇。

第三，建立省人民政府權(quán)力配置的動(dòng)態(tài)法律機(jī)制。如前所述，權(quán)力配置作為動(dòng)態(tài)過程需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展不斷調(diào)整，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府壟斷所有資源導(dǎo)致政企不分，政府當(dāng)然擁有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)為資源配置的主要手段，政府權(quán)力就要退出市場(chǎng)能夠自治的領(lǐng)域。同樣，在全面深化改革的當(dāng)下時(shí)期，省人民政府配置何種權(quán)力并非一成不變，從行政審批制度改革就可以看出，將原先需要審批的事項(xiàng)向市場(chǎng)全面開放，或者下沉審批權(quán)限，就是權(quán)力配置的變動(dòng)。因此，要建立省人民政府權(quán)力配置的動(dòng)態(tài)法律機(jī)制，既要堅(jiān)持權(quán)力配置的法治化運(yùn)行，又要能根據(jù)實(shí)踐作出靈活調(diào)整。

3、省人民政府權(quán)力配置的路徑

省人民政府權(quán)力配置的路徑是指如何啟動(dòng)、如何運(yùn)行并最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置改革。合理的路徑選擇將為省人民政府權(quán)力配置實(shí)踐提供切實(shí)可行的技術(shù)路線，同時(shí)，本研究也將按照這種路徑指引而展開論述。

首先，省人民政府權(quán)力配置的前提是省人民政府職能轉(zhuǎn)變。即確定省人民政府在政府體系中的宏觀職能以及在社會(huì)治理中的具體職能，實(shí)現(xiàn)省人民政府與社會(huì)、市場(chǎng)職責(zé)劃分，在明確什么領(lǐng)域政府該直接管、什么情況下需要政府購(gòu)買公共服務(wù)、什么領(lǐng)域需要社會(huì)自治或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。

其次，省人民政府權(quán)力的空間配置構(gòu)成權(quán)力配置的主體框架。權(quán)力空間配置分為縱向和橫向?？v向配置是指省人民政府與中央政府的權(quán)限劃分、與市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的權(quán)力分配等；橫向配置是指省人民政府行政權(quán)與省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、省人大立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)、省司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)之間的關(guān)系。在縱橫關(guān)系比對(duì)中確認(rèn)省人民政府權(quán)力的內(nèi)容與類型。

再次，地方行政體制改革貫穿省人民政府權(quán)力配置過程。大部制改革、省直管縣改革、權(quán)力清單制度等地方行政體制改革形成了對(duì)地方行政權(quán)力重塑，研究省人民政府權(quán)力配置，地方行政體制改革成為貫徹始終的主線，研究地方行政體制改革對(duì)權(quán)力配置的具體作用是實(shí)現(xiàn)權(quán)力合理配置的重點(diǎn)。

最后，省人民政府權(quán)力配置的最終成果是實(shí)現(xiàn)法治模式設(shè)計(jì)。省人民政府權(quán)力配置需要在法治框架內(nèi)進(jìn)行，需要以法治方式配置，最終也要得到法治認(rèn)可，因此，省人民權(quán)力配置最終要有法治模式的設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)改革成果的鞏固，這個(gè)法治模式包括權(quán)力配置主體、主要依據(jù)、基本程序等均有法律支持，符合法治原則。

四、省人民政府權(quán)力配置的前提：政府職能轉(zhuǎn)變

在“省人民政府權(quán)力配置的制度邏輯”的討論中已經(jīng)明確省人民政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力配置的前提，即確定省人民政府在政府體系中的宏觀職能以及在社會(huì)治理中的具體職能，實(shí)現(xiàn)省人民政府與社會(huì)、市場(chǎng)職責(zé)劃分，明確什么領(lǐng)域政府該直接管、什么情況下需要政府購(gòu)買公共服務(wù)、什么領(lǐng)域需要社會(huì)自治或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。省人民政府在政府體系中的宏觀職能指其在中央與地方各級(jí)政府之間居于何種角色扮演，如承上啟下的紐帶關(guān)系等，具體論述需要在下一個(gè)部分權(quán)力空間配置的縱向關(guān)系中予以展示，本部分所討論的問題就是省人民政府在與市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系中如何確定職能并實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的邊界。

（一）現(xiàn)代國(guó)家治理體系圖景下的政府、市場(chǎng)與社會(huì)治理關(guān)系

將“現(xiàn)代國(guó)家治理體系”作為全面深化改革的總目標(biāo)，是執(zhí)政黨對(duì)當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)發(fā)展情勢(shì)的科學(xué)判斷與深刻把握。俞可平認(rèn)為：“國(guó)家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系”，并提出了衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率和協(xié)調(diào)。[47]組成國(guó)家治理體系的政府治理、市場(chǎng)治理與社會(huì)治理要達(dá)成現(xiàn)代化同樣需要滿足這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格塑造，因此，政府、市場(chǎng)和社會(huì)治理的互動(dòng)配合更為重要：如公共權(quán)力運(yùn)行的制度化與規(guī)范化顯然是針對(duì)政府治理提出來的，但卻深刻影響著市場(chǎng)治理與社會(huì)治理的成效，沒有規(guī)范制約的政府權(quán)力極易不合理干預(yù)市場(chǎng)和侵入社會(huì)；而民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)等是三者治理均需要的品質(zhì)。

現(xiàn)代國(guó)家治理體系的提出為政府、市場(chǎng)與社會(huì)治理指定了科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，也使得“治理”成為社會(huì)廣泛共識(shí)。由“管理”到“治理”并不僅僅是語(yǔ)詞的簡(jiǎn)單替換，更為重要的是其背后蘊(yùn)含的理念更替：相較于“管理”的單向性、方式的強(qiáng)制性以及結(jié)果的功利性，“治理”則凸顯出以主體多元為前提的雙向交流與相互協(xié)作的特點(diǎn)，以協(xié)商互動(dòng)為方式，結(jié)果也趨向于理性。臺(tái)灣學(xué)者呂育誠(chéng)從公共管理面臨的三個(gè)難題來闡釋“治理”之作用：其一，在面對(duì)“復(fù)雜性”難題時(shí)，治理重視“組成”（composition）、“分解”（decomposition）以及“協(xié)調(diào)”（coordination），即基于政府所面臨的公共問題的性質(zhì)與特點(diǎn)，邀請(qǐng)不同背景的社會(huì)成員共同參與解決；其二，在面對(duì)“動(dòng)態(tài)性”難題時(shí)，治理重視“協(xié)力”（collaboration）和“引導(dǎo)”（steering），即以合作方式吸引各界參與，并形成固定互動(dòng)關(guān)系；其三，在面對(duì)“分歧性”難題時(shí)，治理重視“整合”（integration）與“管制”（regulation），即既由整合來從不同意見中尋求共同利益，又通過共識(shí)建立抑制個(gè)別不同意見。[48]在治理語(yǔ)境之下，政府不再是所有領(lǐng)域的唯一治理主體，在市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域有其他主體；治理方式方面，行政性和強(qiáng)制性手段只是其中之一，協(xié)商合作、平等互易等能達(dá)成治理目標(biāo)的合法途徑均可作為治理方式。因此，在現(xiàn)代國(guó)家治理體系的圖景之下，政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間呈現(xiàn)出如下關(guān)系形式：

第一，在政府、市場(chǎng)與社會(huì)三類治理之中，政府治理的程度與成效起決定性作用。三者中，政府的組織力、影響力以及調(diào)配各種資源的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)和社會(huì)，這是因?yàn)檎鳛楣矙?quán)力主體代表國(guó)家政權(quán)，其獲取各種資源有著天然便利，尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下中國(guó)，雖然在建設(shè)法治政府和有限政府方面取得了很大成績(jī)，但政府在各種治理過程中的強(qiáng)勢(shì)地位仍然明顯，如城市規(guī)劃、大型工程建設(shè)等未充分聽取并尊重公眾意見，征地強(qiáng)拆事件仍不斷發(fā)生等。由于地方政府也具有利益主體的屬性，沒有規(guī)制的行政權(quán)力極易不正當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和侵入社會(huì)并攫取資源。而另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被長(zhǎng)期排斥的市場(chǎng)與社會(huì)在改革開放后雖然經(jīng)歷了較快發(fā)展，但仍然未形成完備成熟的體制與機(jī)制，市場(chǎng)誠(chéng)信體制未完全建立、社會(huì)組織不健全等問題嚴(yán)重，某些公共事件如食品安全衛(wèi)生中的行業(yè)失語(yǔ)即是例證。因此，以規(guī)范和約束行政權(quán)力、轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)法治政府為核心的政府治理決定了市場(chǎng)與社會(huì)治理的成效，當(dāng)政府實(shí)現(xiàn)了自身的有效治理時(shí)，其對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的良性互動(dòng)才能真正形成。

第二，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的治理主體相互交叉，形成以政府為主導(dǎo)的協(xié)同共治格局。政府、市場(chǎng)與社會(huì)治理領(lǐng)域的分立，并不意味著主體的各自分明，政府要承擔(dān)市場(chǎng)與社會(huì)治理的基本職責(zé)，甚至是主導(dǎo)力量；而政府治理也并非只是政府的自我修整，市場(chǎng)與社會(huì)也要參與和監(jiān)督，如政府購(gòu)買公共服務(wù)、公民對(duì)政府工作的民主監(jiān)督等。所以政府、市場(chǎng)與社會(huì)三大領(lǐng)域的治理主體是相互交叉、彼此配合。在政府治理領(lǐng)域當(dāng)然是政府力量占主導(dǎo)地位，而市場(chǎng)與社會(huì)的參與也越來越重要，市場(chǎng)以企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)為代表，在政府采購(gòu)、購(gòu)買公共服務(wù)以及行政委托事項(xiàng)時(shí)起到重要作用；社會(huì)以公民與非政府組織為代表，其對(duì)政府建設(shè)、行政體制改革等起到參與和監(jiān)督作用，如針對(duì)行政決策的聽證、評(píng)估等。在市場(chǎng)治理領(lǐng)域，市場(chǎng)是資源配置主體，起決定性作用，凡是市場(chǎng)能解決的問題不需要權(quán)力干涉，但任何市場(chǎng)都應(yīng)有必要的規(guī)制與監(jiān)督，政府其中一項(xiàng)重要職能就是“市場(chǎng)監(jiān)管”，即以宏觀調(diào)控方式防止因市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)失控和異化而導(dǎo)致的社會(huì)失序狀態(tài)；而社會(huì)作為政府與市場(chǎng)關(guān)系的第三部門，是探索二者結(jié)合的“中間地帶”，“能夠既發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，又使市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生作用”。[49]在社會(huì)治理領(lǐng)域，由于公民個(gè)體力量的分散、社會(huì)組織欠發(fā)達(dá)以及企業(yè)盈利性考慮，大部分的治理任務(wù)與公共服務(wù)提供仍由政府承擔(dān)，市場(chǎng)與社會(huì)力量輔助，但隨著公民社會(huì)成長(zhǎng)和社會(huì)組織建設(shè)的日趨完善，社會(huì)自治領(lǐng)域應(yīng)不斷拓展。由是觀之，當(dāng)前的治理格局是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)與社會(huì)主體廣泛參與的協(xié)同共治狀態(tài)。

第三，政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者治理方式多元并用，均以法治為前提基礎(chǔ)。在“治理”理念未成為廣泛共識(shí)之前，行政管理手段充斥著市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域，行政手段強(qiáng)調(diào)的是管理的計(jì)劃性、方式的強(qiáng)制性和結(jié)果的絕對(duì)性。面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)與多元利益訴求，單一行政手段顯然無(wú)法滿足各種類型的治理要求。即便是政府治理領(lǐng)域也越來越滲透著市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)商合作的理念，如部門之間的協(xié)調(diào)配合、府際之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作、政府與企業(yè)共同開發(fā)資源等等。市場(chǎng)所強(qiáng)調(diào)的是自由競(jìng)爭(zhēng)與合作互惠也同樣深入到社會(huì)公共領(lǐng)域，如公益事業(yè)的舉辦、社會(huì)福利的分配同樣可以有市場(chǎng)的參與。方式的多元化顯然是治理的重要優(yōu)勢(shì)，但前提是法治底線的不可逾越，因?yàn)橹卫淼谋疽饩褪且?guī)則之治，最大的規(guī)則就是法律。

（二）省域治理背景下的省人民政府職能轉(zhuǎn)變范圍

“治理”并非只是抽象宏觀的概念或者原則，從地域性角度來理解并適用是使“治理”含義具體化并進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)的可行性選擇，因此，對(duì)地方治理的關(guān)注與解讀就有了充分必然性。所謂地方治理，是相較于全局性、整體性的中央治理或者國(guó)家治理而言，是地方某一具體區(qū)域之綜合建設(shè)，包括該區(qū)域的行政事項(xiàng)管理、公共職能履行、公共服務(wù)提供、社會(huì)問題解決等。在此一過程中，“地方政府是地方治理中最重要的主體，政府在區(qū)域現(xiàn)代化過程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因此地方治理的發(fā)展就與政府職能轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系在一起”，[50]而以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)的地方治理分類更能凸顯出地方政府的主導(dǎo)作用，如省域治理、縣域治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、基層社區(qū)治理等等。其中省域治理的主體為省人民政府，則其職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力配置就是在省域治理過程中實(shí)現(xiàn)的。

由于行政區(qū)劃的包含關(guān)系以及各層級(jí)政府之間的隸屬關(guān)系，從最廣泛意義上理解省域治理，認(rèn)為其輻射或覆蓋了所轄的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及基層社會(huì)治理，即省域范圍內(nèi)的一切治理樣態(tài)與層次都可以歸為省域治理的組成部分。這種理解似乎沒有邏輯上的漏洞，但卻無(wú)法解決市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層作為獨(dú)立治理領(lǐng)域各自的特殊性，同樣也消解了“省域治理”自身的獨(dú)立意義。重新定位省域治理才能將省人民政府職能轉(zhuǎn)變納入具體環(huán)境考量。省域治理同樣面臨著政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大領(lǐng)域的劃分與互動(dòng)，政府即省人民政府，而對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的界定則根據(jù)省人民政府地位和省域功能范圍。

省人民政府作為地方最高層級(jí)政府，因分擔(dān)中央政府部分職能而體現(xiàn)出一定的行政分治色彩，同時(shí)在職責(zé)同構(gòu)的體制之下，其與中央政府職能差別不是太大，同屬于“管政府的政府”，[51]其所處理的是具有全局性和決策性的省內(nèi)公共事務(wù)，如針對(duì)某一領(lǐng)域的政府規(guī)章制定、省內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定等等，這就決定了與之打交道的企業(yè)單位、社會(huì)組織或者公民個(gè)體在身份上或者具體事項(xiàng)性質(zhì)上符合省人民政府“省域全局性”、“事務(wù)決策性”和“對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)性”的要求。即在省域治理過程中，與省人民政府形成權(quán)責(zé)三分的必然是省域市場(chǎng)和省域社會(huì)。

所謂“省域市場(chǎng)”是指在全省范圍內(nèi)的公共市場(chǎng)環(huán)境，具有跨地域性與綜合性的特征，其中的企業(yè)組織、市場(chǎng)行為、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，如省人民政府在市場(chǎng)監(jiān)管和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然要直接和企業(yè)接觸，但省人民政府日常大量直接接觸的企業(yè)未必是生存于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者縣域企業(yè)，而是對(duì)省域經(jīng)濟(jì)有重大影響和產(chǎn)生帶動(dòng)作用的大型央企、省屬國(guó)有企業(yè)、以及大型民營(yíng)企業(yè)等，這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)輻射全省甚至全國(guó)。而所謂“省域社會(huì)”也是指具有全省性社會(huì)組織和跨地域公共事務(wù)的地方社會(huì)類型。這種按照以省人民政府為中心對(duì)政府和市場(chǎng)的層級(jí)劃分或許不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，但確實(shí)是避免陷入更多混亂的界分方式，[52]且凸顯了省域治理的省人民政府主導(dǎo)地位。

綜上所述，省人民政府與省域市場(chǎng)、省域社會(huì)的權(quán)責(zé)三分與協(xié)調(diào)配合構(gòu)成了省域治理的主要內(nèi)容，而正是在省域治理的背景之下，省人民政府職能轉(zhuǎn)變及至權(quán)力配置的改革成為可能，省人民政府將在與省域市場(chǎng)、省域社會(huì)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。

（三）省人民政府與省域市場(chǎng)、省域社會(huì)權(quán)責(zé)劃分的標(biāo)準(zhǔn)與方式

政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變和有效政府已成為廣泛共識(shí)的當(dāng)下，地方治理所要求的對(duì)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)責(zé)區(qū)分也成為地方行政體制改革題中之義，“地方治理的發(fā)展可以視為國(guó)家、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系重新調(diào)整與塑造的過程，它強(qiáng)調(diào)政府與公民、市場(chǎng)和社會(huì)組織合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)?！盵53]具體到省域治理，省人民政府與省域市場(chǎng)、省域社會(huì)權(quán)責(zé)三分的基本內(nèi)涵是三者在省域治理中各自有明確清晰的功能定位，彼此之間的關(guān)系有制度規(guī)范予以調(diào)整以及具有清晰明確的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)與方式。其中省人民政府為治理主導(dǎo)力量，占據(jù)關(guān)系格局的主體地位，其與省域市場(chǎng)和省域社會(huì)的關(guān)系塑造成為省人民政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。

1、省人民政府、省域市場(chǎng)與省域社會(huì)的權(quán)責(zé)劃分需要制度規(guī)范調(diào)整。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是全能政府，其具有集“運(yùn)動(dòng)員、裁判員和評(píng)論員”“三位一體的職能結(jié)構(gòu)”，表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與企業(yè)自主權(quán)利的僭越，[54]也表現(xiàn)為對(duì)公民社會(huì)的擠壓與排斥。全能政府隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立逐步瓦解并向有限政府轉(zhuǎn)型，政府退出企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)，部分公共服務(wù)由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)，但轉(zhuǎn)型的前提仍是政府占據(jù)絕對(duì)權(quán)威地位，如各地人民政府發(fā)改委主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)部門嚴(yán)格調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格等等，因此，政府以各種介入市場(chǎng)和社會(huì)有著充分“正當(dāng)性”理由，即在與市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行權(quán)限劃分的過程中，居于主導(dǎo)地位的政府對(duì)界限的確定擁有近乎絕對(duì)的決定權(quán)與解釋權(quán)，這就為政府隨意進(jìn)入市場(chǎng)與社會(huì)創(chuàng)造了“合法”條件。由于立法法規(guī)定有規(guī)章制定權(quán)的地方政府可以就執(zhí)行法律、法規(guī)以及本區(qū)域具體行政管理事項(xiàng)制定政府規(guī)章，其自由度很大，存在越權(quán)自設(shè)權(quán)力的可能，成為地方政府權(quán)力源頭與問題的癥結(jié)所在。[55]具體到省域治理，由于省人民政府作為省域最高層級(jí)政府，且擁有政府規(guī)章制定權(quán)，效力及于全省，其利用規(guī)章制定權(quán)自行創(chuàng)設(shè)的權(quán)力也及于整個(gè)省域，不只是對(duì)省域市場(chǎng)和社會(huì)，也會(huì)影響到縣域以及更為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)與社會(huì)，極易發(fā)生越權(quán)干涉市場(chǎng)與社會(huì)的情況。

因此，省人民政府、省域市場(chǎng)和省域社會(huì)的權(quán)責(zé)三分，應(yīng)建立在相關(guān)規(guī)范基礎(chǔ)之上：首先，通過立法、政策制定或者規(guī)范性文件，確立三者之間關(guān)系處理的規(guī)范依據(jù)。這種規(guī)范依據(jù)的制定主體可以由更為中立的立法機(jī)關(guān)（省人民代表大會(huì)）制定，如果由省人民政府制定的話，需要廣泛征求社會(huì)意見并經(jīng)過充分詳細(xì)的討論與聽證；或者由企業(yè)行會(huì)組織、其他社會(huì)組織以及公民群體提出意見稿，交由省人民政府或省人民代表大會(huì)審議通過。其次，規(guī)范依據(jù)的內(nèi)容應(yīng)包括政府進(jìn)入市場(chǎng)與社會(huì)的行為標(biāo)準(zhǔn)、法定程序、禁止性事項(xiàng)列舉以及因不正當(dāng)干預(yù)造成企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人損失的責(zé)任與救濟(jì)。再次，這種規(guī)范依據(jù)不得與法律的禁止性規(guī)范以及法治原則相違背，且要有利于省域治理發(fā)展。

2、省人民政府與省域市場(chǎng)的邊界在于公共利益限度。政府與市場(chǎng)的改革一直是經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，鄭永年認(rèn)為經(jīng)濟(jì)改革有著分權(quán)性特征：[56]20世紀(jì)80年代的分權(quán)方向是中央向地方政府和企業(yè)放權(quán)，但下放權(quán)力為地方政府所把持；90年代的改革分權(quán)是政府向企業(yè)放權(quán)，體現(xiàn)為“國(guó)有企業(yè)”的抓大放小戰(zhàn)略。[57]改革激活了地方政府作為利益主體的身份和自覺，主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為地方政府無(wú)需被督促的職責(zé)。然而分權(quán)改革明顯的政府主導(dǎo)色彩導(dǎo)致了政府對(duì)企業(yè)與市場(chǎng)的控制關(guān)系，即分權(quán)之后政府仍掌握著企業(yè)經(jīng)營(yíng)方向與市場(chǎng)動(dòng)向，因此改革并未清晰厘定政府與市場(chǎng)的邊界。有學(xué)者指出明晰政府與市場(chǎng)社會(huì)的邊界在于實(shí)現(xiàn)三個(gè)根本轉(zhuǎn)變，即“從明晰公共利益到實(shí)現(xiàn)公共利益”“從單純的政府決策到綜合決策”“從一般的價(jià)值取向到具體的政策措施”。[58]如果從更為具體的制度建設(shè)上來看，公共利益限度應(yīng)成為省人民政府與省域市場(chǎng)的邊界。

政府以提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)作為根本職能，公共利益成為其首要考慮因素和行為動(dòng)因。正是因?yàn)楣怖娴拇嬖冢懈深A(yù)市場(chǎng)行為、監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的正當(dāng)理由與必要性，因?yàn)槭芾骝?qū)使和供求規(guī)律支配的市場(chǎng)與企業(yè)往往會(huì)置公共利益于不顧，這也是經(jīng)自由資本主義到國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義轉(zhuǎn)型所驗(yàn)證的規(guī)律性事實(shí)?？墒钦怖姹疚坏膽?yīng)然職能取向并不能抹殺其追求自身利益的實(shí)然狀態(tài)。盡管單一制下的省人民政府作為行政機(jī)關(guān)并非聯(lián)邦制下的州是獨(dú)立政治實(shí)體，但上級(jí)導(dǎo)向型的體制和以GDP數(shù)量為主要考核指標(biāo)，刺激了政府領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的職能擴(kuò)張；同時(shí)，分稅制的實(shí)行和中央集權(quán)影響了地方政府財(cái)政收入，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府為爭(zhēng)取中央政府更多的財(cái)政和物質(zhì)投入以及預(yù)算外收入而大肆掠奪市場(chǎng)與社會(huì)資源，公共利益本位異化為政府利益本位。政府自利性主要來源于政府工作人員對(duì)個(gè)人利益的追求、機(jī)關(guān)或部門的集體意志、以及政府與社會(huì)公共意志的差距。[59]

因此，要防止政府以公共利益為借口干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行和企業(yè)經(jīng)營(yíng)以滿足自身利益，就要對(duì)公共利益進(jìn)行合理限定，具體到省域治理的標(biāo)準(zhǔn)如下：首先，公共利益的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)得到省域治理主體的廣泛共識(shí)，即什么是公共利益、什么條件下公共利益主張得以前置于市場(chǎng)利益、企業(yè)利益以及個(gè)人利益，需要政府與市場(chǎng)的共同認(rèn)可，甚至可以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的量化。其次，省人民政府進(jìn)入省域市場(chǎng)監(jiān)管并作出限制企業(yè)的行為時(shí)，所依據(jù)的事實(shí)要能反映出公共利益的真實(shí)需求，而且需要論證其間的因果聯(lián)系，以證明行為的合理性。再次，公共利益既是約束省人民政府干預(yù)市場(chǎng)行為的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是促使其進(jìn)行職責(zé)履行的動(dòng)力，即公共利益既防止省人民政府以公共利益為借口干預(yù)市場(chǎng)而實(shí)際為政府自身謀取不合理的利益，又要防止政府“無(wú)利不起早”，在監(jiān)管市場(chǎng)時(shí)怠于行為、推卸責(zé)任，最終損害了公共利益，后者典型就是涉及公共福利的市場(chǎng)化改革，如產(chǎn)業(yè)化“醫(yī)改”等，“這種做法的實(shí)質(zhì)是將公共利益私人化，或者說否定了公共利益，最終導(dǎo)致了人民群眾看病難、看病貴，上學(xué)難、上學(xué)貴等一系列影響至今的問題”。[60]

3、省人民政府與省域社會(huì)的邊界在于公共服務(wù)的公平與效率。自黑格爾提出政治國(guó)家與市民社會(huì)二分以來，關(guān)于我國(guó)是否存在西方文化語(yǔ)境下的市民社會(huì)的爭(zhēng)論亦成為學(xué)術(shù)界的關(guān)注話題。然而拋開對(duì)“市民社會(huì)”概念標(biāo)準(zhǔn)去考察中國(guó)古代歷史發(fā)現(xiàn)，“國(guó)家和社會(huì)兩分，是自文明時(shí)代以來國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的基本模式和基本事實(shí)”，[61]“皇權(quán)止于縣政”既表明基層社會(huì)自治的歷史傳統(tǒng)，也表明國(guó)家權(quán)力沒有必要以及沒有能力實(shí)現(xiàn)對(duì)基層完全控制的客觀事實(shí)。但國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)自治二者關(guān)系的穩(wěn)定亦來源于這種體制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)：“以皇權(quán)為代表的國(guó)家政權(quán)通過總攬全局的方式控制整個(gè)社會(huì)，制定大政方針和基本國(guó)策，而以家庭宗族、富豪鄉(xiāng)紳為代表的基層社會(huì)自治力量則具體踐行著國(guó)家職能并行使自治權(quán)利，二者各有分工卻指向一致。”[62]然而從近代以來革命時(shí)期“農(nóng)村包圍城市”戰(zhàn)略指導(dǎo)下建立了農(nóng)村基層政權(quán)，一直到新中國(guó)成立后建立高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，顛覆了中國(guó)古代國(guó)家與社會(huì)二分的格局和“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，由中央到基層均輻射國(guó)家權(quán)力控制，社會(huì)被排斥擠壓至虛無(wú)。改革開放以來，政治經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，憲法確立了包括居民委員會(huì)和村民委員會(huì)在內(nèi)的基層群眾自治制度，1989年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》為落實(shí)公民結(jié)社權(quán)的提供了法律依據(jù)，大量非政府組織成立并承擔(dān)一定公共服務(wù)職能，表明了社會(huì)自身的勃興。

但當(dāng)代中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)似乎仍無(wú)法擺脫政府塑造和強(qiáng)勢(shì)干預(yù)的影子，許多承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織典型如事業(yè)單位，其官辦性質(zhì)與行政色彩明顯，與其說是社會(huì)組織，倒不如說是政府權(quán)力以社會(huì)組織的形式在社會(huì)領(lǐng)域的分支或延伸。因此，有學(xué)者概括我國(guó)非政府組織的特征：多半由政府主導(dǎo)，具有明顯的官民二重性；尚處于形成與發(fā)展的過渡之中，自主性、志愿性和非政府性尚不明顯；“合法性”程度較低，且具有不規(guī)范性等。[63]由于距離政府權(quán)力太近，政府公信力流失也直接導(dǎo)致了此類非政府組織的社會(huì)信任危機(jī)，典型如中國(guó)紅十字會(huì)負(fù)面新聞與網(wǎng)絡(luò)事件。而基層群眾自治組織更是直接執(zhí)行基層政府的決策，由于權(quán)限與物質(zhì)資源的制約，其“自治性”和公共服務(wù)的提供非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到自治要求。因此，中國(guó)公民社會(huì)尚未形成相對(duì)獨(dú)立的完備形態(tài)和功能發(fā)揮，一方面源于國(guó)家權(quán)力、政府行為對(duì)之的嚴(yán)格控制與資源掠奪，許多承擔(dān)公共服務(wù)的職能發(fā)揮和權(quán)力行使仍然為政府所壟斷；另一方面，以非政府組織為代表的社會(huì)組織自身建設(shè)缺乏專業(yè)性、規(guī)范性和獨(dú)立性，嚴(yán)重依賴政府資源供給和指導(dǎo)，無(wú)法較好地提供公共服務(wù)。這也為政府進(jìn)入社會(huì)并進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)和控制提供了條件。

行政權(quán)力轉(zhuǎn)移于社會(huì)、社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)以及實(shí)現(xiàn)重要領(lǐng)域治理已成為全球化趨勢(shì)，亦為國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所證明：“在過去20年中，國(guó)際捐助者看到：社會(huì)和公民組織強(qiáng)大的行動(dòng)能力已經(jīng)成為發(fā)展必不可少的動(dòng)力。在許多危機(jī)中的國(guó)家，國(guó)際捐助者鼓勵(lì)和支持政府努力增強(qiáng)這些公民組織，作為永久經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立、平行的社會(huì)服務(wù)提供者?！盵64]社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)、社會(huì)領(lǐng)域公民自治等存在的意義在于政府職能定位和提供功能服務(wù)能力的有限性，許多公共事務(wù)在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的處理更加符合公共利益需要和公共服務(wù)效率。具體到省域社會(huì)來說，省人民政府與省域社會(huì)的邊界在于提供公共服務(wù)的公平與效率，即某類領(lǐng)域由政府進(jìn)行行政管理還是放權(quán)于社會(huì)自治、或者以政府購(gòu)買公共服務(wù)的形式進(jìn)行提供，某項(xiàng)原本特許的事項(xiàng)由政府壟斷還是有條件的行政許可、或者完全向社會(huì)與市場(chǎng)開放，其標(biāo)準(zhǔn)在于公共服務(wù)提供公平與效率的最大化，具體來說包括如下幾個(gè)方面：首先，對(duì)公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)行科學(xué)類型化區(qū)分，以此定位省人民政府職能與省域社會(huì)自治的分野，根據(jù)在于公共服務(wù)與治理領(lǐng)域本身的性質(zhì)，以及政府與相關(guān)社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)與相關(guān)資源配置，對(duì)公平和效率的結(jié)果導(dǎo)向予以評(píng)估。其次，省人民政府對(duì)省域社會(huì)組織運(yùn)行的監(jiān)督管理、以及對(duì)社會(huì)承擔(dān)公共服務(wù)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)設(shè)定規(guī)范程序、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任追究方式等。由于省域社會(huì)組織處于整個(gè)省域環(huán)境的高級(jí)層次，其負(fù)責(zé)或承擔(dān)的事項(xiàng)與公共服務(wù)涉及省人民政府或者整個(gè)省域社會(huì)，“茲事體大”的性質(zhì)決定了需要和省人民政府關(guān)系的規(guī)范確認(rèn)。再次，應(yīng)分解社會(huì)治理領(lǐng)域以及公共服務(wù)的各個(gè)層次，并為結(jié)果的公平與效率設(shè)置量化標(biāo)準(zhǔn)。

（四）省人民政府權(quán)力配置的職能定位前提

政府職能轉(zhuǎn)變是其權(quán)力配置的前提，則依據(jù)政府職能的清晰定位來配置相應(yīng)的行政權(quán)力是政府權(quán)力配置的要義。有學(xué)者提出政府權(quán)力配置應(yīng)遵循“職能調(diào)整模式”，即“配置地方各級(jí)政府權(quán)力和設(shè)置行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以行政職能確定為前提，在劃分行政職能前提下，根據(jù)行政職能確定行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和明確各級(jí)政府的行政權(quán)力”。[65]盡管本研究未涉及省人民政府工作部門的權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，但省人民政府權(quán)力配置仍可以借鑒“職能調(diào)整模式”，即有利于突破各級(jí)政府“職責(zé)同構(gòu)”和基層政府“權(quán)責(zé)不匹配”的體制困境的優(yōu)勢(shì)，通過實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的職能分工與權(quán)力差異化配置。而本節(jié)主要是在與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系中考察省人民政府職能轉(zhuǎn)變改革，以清晰定位其職能，形成對(duì)權(quán)力配置的前提性制度建構(gòu)。

1、從省人民政府實(shí)際地位與具體職能來確定權(quán)力配置原則。我國(guó)政府層級(jí)職能配置關(guān)系存在如下問題：政府職能劃分不明確；職能配置缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性；政府職能的“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”同時(shí)存在；政府職能與責(zé)任不匹配等等。[66]這是導(dǎo)致各級(jí)政府權(quán)力配置內(nèi)容與結(jié)構(gòu)雷同的根源。要解決各級(jí)政府職權(quán)劃分不清、資源集中上級(jí)政府而責(zé)任下沉基層政府的體制現(xiàn)狀，就需要根據(jù)各級(jí)政府的層級(jí)特點(diǎn)與職能定位來配置相關(guān)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力內(nèi)容與限度的差異化配置。具體到省人民政府來說，要根據(jù)其在政府層級(jí)結(jié)構(gòu)與權(quán)力體系中的治理功能與具體職能來確定權(quán)力配置原則。

首先，省人民政府權(quán)力配置在置于省域治理環(huán)境中，滿足“政府”職能限度要求。即省人民政府權(quán)力配置首先要根據(jù)“政府”的職能定位，排除省域市場(chǎng)、社會(huì)的治理內(nèi)容，不能把市場(chǎng)與社會(huì)自治的權(quán)力內(nèi)容配置給省人民政府行使。因此，需要認(rèn)真劃分政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系，并嚴(yán)格遵照各自的職能定位與權(quán)限范圍，在此基礎(chǔ)上合理配置省人民政府權(quán)力。

其次，根據(jù)省域治理實(shí)踐以及省人民政府的層級(jí)特征，定位其職能以配置相關(guān)權(quán)力內(nèi)容。省人民政府作為省域治理主導(dǎo)力量的地位來源于“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的權(quán)力關(guān)系格局與政府治理能力強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)，但這并不意味著省人民政府對(duì)省域治理的一切應(yīng)當(dāng)包攬，除了與省域市場(chǎng)、社會(huì)的分權(quán)之外，基層治理所需要的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由基層政府提供。省人民政府上承中央、下啟地方的實(shí)際地位，決定了其一方面代表中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和治理，具有鮮明的政治屬性與強(qiáng)烈的執(zhí)行特征，而另一方面其作為領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府的政府，“省級(jí)人民政府遠(yuǎn)離社會(huì)公眾，原則上承擔(dān)省內(nèi)重大決策、區(qū)域協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)移支付和監(jiān)督職能，一般不具體承擔(dān)行政執(zhí)法職能”，[67]即省人民政府應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)地方各級(jí)政府建設(shè)，共同完成省域治理，應(yīng)保留更多事關(guān)省域整體治理發(fā)展的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將大量執(zhí)行權(quán)下放于下級(jí)政府與基層政府，并對(duì)之進(jìn)行調(diào)整實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府權(quán)力的合理配置。

2、探索省人民政府與社會(huì)、市場(chǎng)權(quán)力劃分的規(guī)則體系。前文提出省人民政府與省域市場(chǎng)的邊界在于公共利益限度，與省域社會(huì)的邊界在于公共服務(wù)的公平與效率，如何實(shí)現(xiàn)這種劃分需要規(guī)則體系的探索。這種規(guī)則體系至少要包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

其一，省人民政府與省域市場(chǎng)、省域社會(huì)要實(shí)現(xiàn)權(quán)力內(nèi)容與治理領(lǐng)域的確定。以政府“權(quán)力清單”為主的確權(quán)改革應(yīng)當(dāng)作為范例而推廣于市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域，而當(dāng)前的“權(quán)力清單”缺乏與市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)，即由政府單方面作出權(quán)力內(nèi)容梳理，忽視了市場(chǎng)與社會(huì)的訴求表達(dá)。因此，省人民政府與省域市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力內(nèi)容與治理領(lǐng)域的確權(quán)，應(yīng)當(dāng)由省人民政府組織，邀請(qǐng)市場(chǎng)代表如大型國(guó)有企業(yè)、省屬國(guó)有企業(yè)以及大型私企和部分中小型企業(yè)，社會(huì)代表如公民、社會(huì)組織等等，進(jìn)行廣泛研討與聽證，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范確權(quán)。

其二，三者之間權(quán)力確認(rèn)的主體與程序應(yīng)當(dāng)明確。省人民政府、省域市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力確認(rèn)主體是指由誰(shuí)確認(rèn)各自應(yīng)當(dāng)享有的治理權(quán)限，是由政府確權(quán)還是統(tǒng)一協(xié)商等等，主體的確定將深刻影響權(quán)力關(guān)系格局。確權(quán)程序?qū)σ?guī)范確權(quán)行為和結(jié)果有著積極意義，應(yīng)當(dāng)予以明確。

其三，三者之間出現(xiàn)權(quán)力爭(zhēng)議與治理管轄矛盾，應(yīng)有相關(guān)裁斷機(jī)制與救濟(jì)途徑。當(dāng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)出現(xiàn)權(quán)力爭(zhēng)議與管轄矛盾時(shí)，如何裁斷以及由誰(shuí)來裁斷將對(duì)三者關(guān)系產(chǎn)生決定性影響。如何仍由政府全權(quán)裁決，則三者之間的權(quán)力劃分意義與價(jià)值將大打折扣；而如果放置于市場(chǎng)與社會(huì)裁決，則相關(guān)的公平公正又難以完全保證；引入第三方裁決則要考慮效率、成本以及公正性問題?？傊S著市場(chǎng)作為資源配置主體地位越來越穩(wěn)固，社會(huì)自治成為治理趨勢(shì)，政府與之的權(quán)力摩擦將越來越常見，則權(quán)力爭(zhēng)議與管轄矛盾的規(guī)范裁決機(jī)制將成為必要。

五、省人民政府權(quán)力的縱向空間配置：央地分權(quán)與“省直管縣”改革

明確政府職能轉(zhuǎn)變的范圍與方式，確定政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的權(quán)責(zé)劃分，“這是政府職能與作用范圍的第一次界定”，[68]其意義在于首先確定政府根據(jù)職能定位應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，“在此基礎(chǔ)上，行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部配置的合理性是行政權(quán)力配置的核心”。[69]省人民政府的行政權(quán)力配置是指省域治理過程中，省人民政府應(yīng)當(dāng)具有何種權(quán)力，確定其權(quán)力內(nèi)容以及如何實(shí)現(xiàn)這些權(quán)力。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，行政權(quán)力配置要實(shí)現(xiàn)于一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制環(huán)境之中，對(duì)其空間配置的考察構(gòu)成了行政權(quán)力配置的主體內(nèi)容。具體到省人民政府這一具體層級(jí)政府，其空間配置包括縱橫兩個(gè)維度：權(quán)力的縱向配置維度是指從中央政府到地方各級(jí)政府的權(quán)力劃分與安排，即中央政府與省人民政府的權(quán)力劃分，以及省人民政府同地市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府的權(quán)力分配，在縱向關(guān)系的梳理與職能定位中確立省人民政府權(quán)力范圍和內(nèi)容；權(quán)力的橫向配置維度是指省人民政府與同級(jí)的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)和組織之間的權(quán)力分配，即省人民政府行政權(quán)力與省級(jí)人民代表大會(huì)的立法權(quán)、省司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)以及省委的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的權(quán)力之間的關(guān)系，從而梳理出省人民政府的權(quán)力界限。權(quán)力空間配置的縱橫維度為省人民政府權(quán)力設(shè)置了坐標(biāo)定位，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置內(nèi)容的類型化與配置方式的合理化選擇。

另一方面，行政權(quán)力空間配置還要依托于地方行政體制改革推動(dòng)，或者說，具體的地方行政體制改革提供了行政權(quán)力配置的基本脈絡(luò)與變動(dòng)線索。如省人民政府權(quán)力縱向配置中，國(guó)務(wù)院對(duì)省人民政府的授權(quán)以及省人民政府對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力分配是空間關(guān)系的基本框架，而基本框架里的權(quán)力運(yùn)行、制度運(yùn)作等則更多依靠地方行政體制變革性作用，如中央與地方政府的集權(quán)和分權(quán)改革、“省直管縣”改革等影響并塑造著各級(jí)政府的權(quán)力變動(dòng)，而作為中央與地方政府的樞紐，省人民政府權(quán)力依托并按照行政體制改革要求配置。

（一）省人民政府縱向權(quán)力配置概述

“縱向權(quán)力配置，即中央與地方的權(quán)力配置以及地方政府之間的權(quán)力配置，是我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容，在我國(guó)全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，縱向權(quán)力配置始終是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。”[70]行政權(quán)力縱向配置是指行政權(quán)力在國(guó)內(nèi)政府間縱向關(guān)系的分配與布置，是一國(guó)政府層級(jí)體制與行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的互動(dòng)體現(xiàn)。所謂國(guó)內(nèi)政府間縱向關(guān)系，是指“依托國(guó)家結(jié)構(gòu)以及行政政區(qū)的具體劃分，在垂直結(jié)構(gòu)中的不同層級(jí)政府之間形成的各種關(guān)系”，[71]即從中央政府到地方各級(jí)政府之間的行政關(guān)系、法律關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系等等。“在人類文明史中，國(guó)內(nèi)政府間縱向關(guān)系始終是國(guó)家政權(quán)建設(shè)與國(guó)家運(yùn)行的關(guān)鍵性問題，并關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的盛衰興亡”，[72]而作為政府間縱向關(guān)系核心內(nèi)容的權(quán)力關(guān)系決定了各級(jí)政府的法律地位、利益分配與客觀實(shí)力，則行政權(quán)力在各級(jí)政府間的縱向配置構(gòu)成了行政體制改革的重要組成部分。

省人民政府權(quán)力的縱向配置，是指在行政權(quán)力空間配置的縱向維度中，通過中央人民政府對(duì)省人民政府的權(quán)力分配，實(shí)現(xiàn)省人民政府應(yīng)當(dāng)享有何種權(quán)力的內(nèi)容確定，以及通過省人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府，厘清其配置下級(jí)政府權(quán)力的方式，從而確定省人民政府擁有配置地方政府權(quán)力的權(quán)力內(nèi)容。因此，省人民政府權(quán)力配置的范圍包括和中央政府即國(guó)務(wù)院的權(quán)力劃分以及與市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力厘定兩個(gè)階段。

在省人民政府與中央人民政府即國(guó)務(wù)院的權(quán)力劃分階段中，省人民政府處于被動(dòng)地位，即在這種中央和省人民政府的權(quán)力配置關(guān)系中，因二者之間的領(lǐng)導(dǎo)與隸屬關(guān)系，國(guó)務(wù)院處于當(dāng)然的主導(dǎo)地位，并成為省人民政府權(quán)力配置的當(dāng)然主體，并具備憲法依據(jù)；[73]省人民政府處于被動(dòng)地位，要接受國(guó)務(wù)院的職能劃分與權(quán)力配置安排。然而鄭永年卻認(rèn)為經(jīng)濟(jì)放權(quán)改革改變了原先中央集權(quán)制的央地權(quán)力關(guān)系格局，“雖然省政府必須臣服于中央政府，但是它們不僅僅是中央的代理人。省不僅僅是一級(jí)行政機(jī)關(guān)；相反，它是一級(jí)政府。換句話說，省政府不是中央政府的一個(gè)地方分支”，[74]并且隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，“中央——地方關(guān)系變得高度地相互依賴。雖然之前中央擁有支配地方政府的權(quán)力，但是如今在治理這個(gè)國(guó)家時(shí)，各省的配合則顯得很必要?！盵75]在省人民政府與下級(jí)地方政府的權(quán)力配置階段，由于上級(jí)負(fù)責(zé)和層層節(jié)制的地方政府體制，省人民政府擁有對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)自然包括了配置地方政府行政權(quán)的權(quán)力內(nèi)容，而省人民政府能配置何種地方政府權(quán)力、配置哪個(gè)層級(jí)政府的權(quán)力以及如何配置這些權(quán)力，構(gòu)成了省人民政府權(quán)力配置的范圍。

（二）央地權(quán)力關(guān)系改革中的省人民政府權(quán)力配置

“中央與地方關(guān)系（Central/Local relations），是有關(guān)一國(guó)權(quán)力縱向配置的原則、方式等問題，”[76]其本質(zhì)是權(quán)力關(guān)系。單一制國(guó)家的中央與地方關(guān)系雖然在理論上較為清晰，但在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)較聯(lián)邦制更為復(fù)雜的情形。原因在于地方政府作為推進(jìn)地方政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體地位建構(gòu)與地方政府隸屬中央政府的單一制體制形成越來越緊張的關(guān)系：中央謀求的是全國(guó)發(fā)展均衡與統(tǒng)一秩序，因而要求對(duì)地方的絕對(duì)掌控；而地方則希冀更多的權(quán)力賦予與資源調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自由發(fā)展。而當(dāng)央地權(quán)力關(guān)系的主導(dǎo)在于中央并缺乏法定分權(quán)方式時(shí)，中央集權(quán)的慣性和地方利益和權(quán)力的非法定擴(kuò)張成為雙方博弈的資本。在地方分權(quán)與社會(huì)自治已成為現(xiàn)代世界發(fā)展趨勢(shì)的當(dāng)下，“治理”理念成為共識(shí)性表達(dá)，中央對(duì)地方的管控成本越來越高，也越來越難以完全實(shí)現(xiàn)，不少單一制國(guó)家采取法定分權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)了地方自治，如法國(guó)的分權(quán)改革、日本的地方自治改革等等。而在中國(guó)的單一制法制框架下，盡管特別行政區(qū)制度和民族區(qū)域自治制度為憲法所確認(rèn)，前者享有高度自治權(quán)，后者針對(duì)民族事務(wù)享有自治權(quán)，但只是作為例外的制度形態(tài)而存在，構(gòu)成國(guó)家地方制度主體的省域政府與中央政府關(guān)系仍然占據(jù)央地關(guān)系的主流地位，中央與地方權(quán)力關(guān)系的改革就是中央政府配置地方政府權(quán)力的實(shí)踐表達(dá)。

國(guó)務(wù)院是省人民政府權(quán)力配置的當(dāng)然主體，其憲法依據(jù)是第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院第四項(xiàng)職權(quán)，即“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。盡管憲法明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的職權(quán)，“但迄今為止，國(guó)務(wù)院還沒有制定行政法規(guī)或其他規(guī)定對(duì)中央和省級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分作出規(guī)定。……目前，在國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律中，能零散地見到一些關(guān)于中央和省級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分的具體規(guī)定”。[77]按照單一制國(guó)家中央政府對(duì)地方政府的權(quán)力配置慣例，中央政府根據(jù)地方治理需要，通過法律或者命令定位地方政府職能或者賦予其相關(guān)職權(quán)，滿足地方政府的權(quán)力配置需求。此即薛立強(qiáng)所提出的“授權(quán)體制”的內(nèi)容，所謂授權(quán)是指“政府上級(jí)機(jī)關(guān)及其部門依據(jù)或通過制定規(guī)范性文件，將一定的權(quán)力或之前授予下級(jí)機(jī)關(guān)及其部門以及其他組織，后者在上級(jí)機(jī)關(guān)及其部門的監(jiān)督下行動(dòng)和處理相關(guān)事務(wù)的管理行為”。[78]因此，國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的方式本質(zhì)上也是“授權(quán)”，其具體內(nèi)容包括：

1、國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式配置省人民政府及其工作部門權(quán)力。在北大法寶以“省、自治權(quán)、直轄市人民政府”為全文關(guān)鍵字進(jìn)行檢索，命中現(xiàn)行有效的行政法規(guī)共209篇，其基本形式為“條例”、“決定”、“辦法”等，其內(nèi)容是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定法律的具體執(zhí)行細(xì)化。

2、國(guó)務(wù)院以規(guī)范性文件形式配置省人民政府及其工作部門權(quán)力。在北大法寶以“省、自治權(quán)、直轄市人民政府”（省級(jí)人民政府）為全文關(guān)鍵字進(jìn)行檢索，命中現(xiàn)行有效的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件共2728篇，其中絕大部分為規(guī)范性文件的抬頭，即該類規(guī)范性文件發(fā)布所面向的對(duì)象包括省、自治權(quán)和直轄市人民政府；另外也有在規(guī)范性文件中授予省級(jí)人民政府權(quán)力或者賦予其職責(zé)的內(nèi)容，但未超過行政法規(guī)授權(quán)類型，且規(guī)范性文件一般是為行政管理工作倡導(dǎo)、督促意見，其強(qiáng)制性效力弱于行政法規(guī)，關(guān)于省人民政府的授權(quán)和職責(zé)賦予也多為工作意見，因此不構(gòu)成國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的主體方式。

3、國(guó)務(wù)院各部委以部門規(guī)章和規(guī)范性文件的形式配置省人民政府及其工作部門權(quán)力。在北大法寶以“省、自治權(quán)、直轄市人民政府”（省級(jí)人民政府）為全文關(guān)鍵字進(jìn)行檢索，命中現(xiàn)行有效的部門規(guī)章共449篇，其中絕大部分是國(guó)務(wù)院部委對(duì)省級(jí)人民政府對(duì)口職能部門的授權(quán)。國(guó)務(wù)院部委對(duì)省人民政府的授權(quán)較少，其授權(quán)內(nèi)容是針對(duì)某一事項(xiàng)制定區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。在北大法寶以“省、自治權(quán)、直轄市人民政府”為全文關(guān)鍵字進(jìn)行檢索，命中現(xiàn)行有效的部門規(guī)范性文件共1866篇，既有作為規(guī)范性文件抬頭的情形，也有在文件中對(duì)省人民政府以及工作部門的權(quán)力授予和職責(zé)賦予。

盡管國(guó)務(wù)院是配置省人民政府權(quán)力的當(dāng)然主體，但并不意味著其配置省人民政府權(quán)力的職權(quán)不受限制和約束。國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的職權(quán)來源于憲法規(guī)定，同時(shí)單行法律也對(duì)省人民政府權(quán)力進(jìn)行了授權(quán)，因此，國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力時(shí)要尊重憲法和法律規(guī)定。除了國(guó)務(wù)院之外，省人民政府權(quán)力配置的主體還有省權(quán)力機(jī)關(guān)，即省人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也可以通過地方性法規(guī)授予省人民政府權(quán)力，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)尊重省權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)省人民政府的權(quán)力配置。

在現(xiàn)行體制之下完善權(quán)力配置方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院對(duì)省人民政府權(quán)力的合理配置，是國(guó)務(wù)院作為省人民政府權(quán)力配置主體的重要職責(zé)。此處研究是從國(guó)務(wù)院作為省人民政府權(quán)力配置主體的角度，在尊重現(xiàn)行法律體制要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行的原則厘定，不涉及對(duì)根本法律體制的修改和制度重塑的設(shè)計(jì)，所提出的原則是國(guó)務(wù)院可以實(shí)踐的、能夠指導(dǎo)權(quán)力配置并具備可操作性?？傮w來說，增強(qiáng)權(quán)力配置的法治化和規(guī)范化應(yīng)成為國(guó)務(wù)院合理配置省人民政府權(quán)力的總體原則，有學(xué)者指出合理配置縱向行政權(quán)力在于“實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的層級(jí)化和法律分權(quán)”，[79]此即為權(quán)力配置法治化的途徑，具體到配置省人民政府權(quán)力，應(yīng)遵循如下幾個(gè)原則：

其一，國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力應(yīng)堅(jiān)持權(quán)力配置方式的法治化與規(guī)范性原則。即尊重憲法和法律對(duì)省人民政府權(quán)力配置規(guī)定的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定劃分其與省級(jí)人民政府權(quán)限的行政法規(guī)，從總體上設(shè)計(jì)與省級(jí)人民政府的規(guī)范分權(quán)原則和程序，使得國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力有總體的規(guī)范依據(jù)可以遵循，內(nèi)容應(yīng)包括國(guó)務(wù)院與省級(jí)人民政府的權(quán)限劃分原則、各自職權(quán)范圍、國(guó)務(wù)院授權(quán)程序與內(nèi)容、省級(jí)人民政府的權(quán)利義務(wù)、權(quán)力配置的監(jiān)督等等。另外，應(yīng)對(duì)行政法規(guī)就單項(xiàng)事務(wù)授權(quán)省人民政府的情形予以監(jiān)督和限定，避免授權(quán)的碎片化和非體系性。盡量嚴(yán)格控制或避免以規(guī)范性文件的方式授權(quán)，因?yàn)橐?guī)范性文件的不穩(wěn)定性、隨意性和效力問題是權(quán)力配置法治化的障礙。

其二，國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力應(yīng)考慮省人民政府的職能定位與各省發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置對(duì)象的差異化。如第三章所述，省人民政府權(quán)力配置的前提就是要準(zhǔn)確定位其職能，即省人民政府應(yīng)該做什么，承擔(dān)何種職能，據(jù)此以配置相應(yīng)的權(quán)力以實(shí)現(xiàn)職能履行。省人民政府作為地方最高層級(jí)行政機(jī)關(guān)，相較于基層政府，其距離中央政府更近，是實(shí)現(xiàn)中央與地方溝通的中介——既要完成中央對(duì)地方治理的要求，又要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和省域治理，因此，要根據(jù)省人民政府在行政體制結(jié)構(gòu)中的定位以及在國(guó)家治理體系中的作用進(jìn)行權(quán)力配置，以實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)職能發(fā)揮。另一方面，國(guó)土幅員遼闊也帶來了各省差異較大和發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，東部沿海與西部?jī)?nèi)陸省份發(fā)展水平不等，且資源和優(yōu)勢(shì)也不同，所面臨的問題與權(quán)力需求有差別，因此，對(duì)省人民政府的權(quán)力配置應(yīng)體現(xiàn)對(duì)象的差異化，因地制宜。而我國(guó)改革開放實(shí)踐也體現(xiàn)了這種差異性，有學(xué)者概括為“傾斜授權(quán)”，是指“中央政府和上級(jí)政府根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略，將特定權(quán)力有選擇地授予某些地方政府或下級(jí)政府”，[80]如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放區(qū)的設(shè)定建制伴隨著一些特別權(quán)力的授予。而將“傾斜授權(quán)”規(guī)范化和制度化則是權(quán)力配置法治化的應(yīng)有之義。

其三，國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力應(yīng)體現(xiàn)地方政府權(quán)力的層級(jí)化區(qū)別，所配置于省人民政府的權(quán)力要形成和市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的梯度差異。所謂行政權(quán)力層級(jí)化，是指不同層級(jí)政府權(quán)力應(yīng)體現(xiàn)差異性和層級(jí)特征，而當(dāng)前我國(guó)“職責(zé)同構(gòu)”體制以及憲法和地方組織法的非明確規(guī)范，使得各級(jí)政府權(quán)力只有權(quán)限大小而無(wú)內(nèi)容差距，不能體現(xiàn)權(quán)力配置的層級(jí)性要求。而在未修改憲法和地方組織法的前提下，國(guó)務(wù)院在配置省人民政府權(quán)力時(shí)，應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府職能定位和層級(jí)情況，形成權(quán)力配置的梯度關(guān)系，區(qū)別省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的權(quán)力內(nèi)容，體現(xiàn)權(quán)力配置的層級(jí)差異。有學(xué)者指出了地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)與職能定位和權(quán)力配置側(cè)重的關(guān)系：“一個(gè)地方政府在層級(jí)結(jié)構(gòu)中的位置離中央政府越近，擁有的權(quán)限就越大，受中央的控制也越嚴(yán)，所承擔(dān)的國(guó)家職能越具有政治性質(zhì)；反之，當(dāng)?shù)胤秸趯蛹?jí)結(jié)構(gòu)中的位置與地方居民越近，則其承擔(dān)的國(guó)家職能越顯示社會(huì)公共管理的性質(zhì)，管理方式也越直接”。[81]省人民政府作為地方最高層級(jí)政府，其更多的職能在于對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)省域治理的國(guó)家秩序意義，因此，對(duì)其權(quán)力配置要充分考慮其領(lǐng)導(dǎo)功能。

縱向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中的中央與地方政府權(quán)力關(guān)系或許比地方各級(jí)政府之間的權(quán)力關(guān)系更為本源，因?yàn)閱我恢茋?guó)家結(jié)構(gòu)下的地方政府權(quán)力來源于中央授權(quán)，尤其是在憲法和地方組織法沒有明確規(guī)定省人民政府權(quán)力內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)體制之下，國(guó)務(wù)院的權(quán)力配置成為省人民政府許多具體權(quán)力的來源。因此，將省人民政府權(quán)力配置置于央地權(quán)力關(guān)系改革的宏觀背景之下，考察對(duì)權(quán)力配置的影響與制約作用，并總結(jié)其中的規(guī)律性特征，是省人民政府權(quán)力縱向配置合理化的必然要求?，F(xiàn)對(duì)省人民政府權(quán)力配置的央地權(quán)力關(guān)系改革特征作出如下總結(jié)：

第一，省人民政府縱向權(quán)力配置以法律和國(guó)務(wù)院授權(quán)為基本方式，其中中央政府即國(guó)務(wù)院作為省人民政府權(quán)力配置主體發(fā)揮了更為常態(tài)的作用。憲法與地方組織法對(duì)地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)、法律地位以及職權(quán)作出原則性規(guī)定，這是省人民政府權(quán)力來源的基礎(chǔ)；全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的單行法律對(duì)省級(jí)人民政府及其工作部門的授權(quán)也是省人民政府的主要權(quán)力來源；國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)與規(guī)范性文件對(duì)省級(jí)人民政府及其工作部門的授權(quán)，以及國(guó)務(wù)院各部委等以部門規(guī)章和規(guī)范性文件形式對(duì)省級(jí)人民政府工作部門的授權(quán)，同樣構(gòu)成省人民政府的權(quán)力來源，由于行政管理和省域社會(huì)治理面臨大量的新興問題和臨時(shí)性任務(wù)，法律授權(quán)并不能及時(shí)有效應(yīng)對(duì)，則國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的授權(quán)成為省人民政府權(quán)力配置的常態(tài)，這一點(diǎn)也為行政立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人大立法數(shù)量的現(xiàn)實(shí)所證明。因此，作為權(quán)力配置主體的國(guó)務(wù)院對(duì)省人民政府影響也更為基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)。

第二，省人民政府縱向權(quán)力配置深受中央與地方權(quán)力關(guān)系改革實(shí)踐影響。從本節(jié)對(duì)中央與地方權(quán)力關(guān)系改革的實(shí)踐回顧中可以發(fā)現(xiàn)，古代中央為加強(qiáng)皇權(quán)對(duì)地方建制的調(diào)整，以及新中國(guó)成立后歷次集權(quán)與分權(quán)的改革對(duì)地方政府影響較為重大，尤其是省人民政府作為地方一級(jí)政府，其與中央政府直接發(fā)生權(quán)力關(guān)系，央地權(quán)力關(guān)系改革也是首先直接作用于省人民政府，因此，省人民政府的權(quán)力配置不可避免地要隨著中央與地方權(quán)力關(guān)系改革而呈運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。然而隨著行政體制改革深入推進(jìn)，社會(huì)治理的法治化程度提升，中央與地方關(guān)系會(huì)越來越趨向于穩(wěn)定和規(guī)范，法律分權(quán)和法治治理將會(huì)成為未來央地關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)，因此，省人民政府權(quán)力配置也將走向法治化和規(guī)范化。

第三，省人民政府依據(jù)其在央地權(quán)力關(guān)系中的博弈地位，在縱向權(quán)力配置中具備一定能動(dòng)性?！白鳛樽罡邔蛹?jí)的地方政府，省級(jí)政府上承中央、下啟地方。中央政府對(duì)全國(guó)的治理相當(dāng)程度上通過31個(gè)省級(jí)政府來實(shí)現(xiàn)?！醒牒褪〖?jí)政府之間的關(guān)系左右著中國(guó)穩(wěn)定和發(fā)展的大局?！盵82]盡管單一制下中央政府居于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，但并不意味著地方政府，尤其是省人民政府的完全被動(dòng)。有學(xué)者將之概括為“在政府間縱向關(guān)系中形成單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)與靈活性較大的省級(jí)政府共存格局”。[83]這種靈活性歸于未以法律劃分中央與地方權(quán)力的體制現(xiàn)實(shí)和省人民政府承擔(dān)省域治理的重要地位：未實(shí)現(xiàn)中央與地方的法律分權(quán)，則意味著省人民政府的權(quán)力具有“無(wú)限可能”，甚至高于聯(lián)邦制下的州政府權(quán)力，因此為鄭永年概括為中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”；省人民政府承擔(dān)省域治理的重要地位決定了省人民政府需要大量權(quán)力與資源配置，也是其足以與中央政府形成博弈甚至抗?fàn)幍馁Y本。這種博弈既表現(xiàn)為正面的談判與互惠，又表現(xiàn)為“上有政策、下有對(duì)策”的變通。因此，在央地權(quán)力關(guān)系博弈背景之下，中央對(duì)省人民政府權(quán)力配置必然要尊重省人民政府的實(shí)際需要。

（三）“省直管縣”改革中的省人民政府權(quán)力配置

省人民政府權(quán)力的縱向配置既包括中央政府對(duì)省人民政府的權(quán)力配置和劃分，也包括省人民政府同下級(jí)政府即地市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府的權(quán)限劃分。如果說中央與地方權(quán)力關(guān)系梳理解決的是省人民政府權(quán)力來源問題的話，那么省人民政府和下級(jí)人民政府的權(quán)力劃分則聚焦于省人民政府權(quán)力的行使和運(yùn)行狀態(tài)，將權(quán)力配置放置于省、市、縣、鄉(xiāng)政府權(quán)力劃分中予以考察，分析省人民政府應(yīng)當(dāng)行使何種權(quán)力、能夠配置下級(jí)政府何種權(quán)力。而“省直管縣”改革無(wú)疑是建構(gòu)省人民政府縱向權(quán)力配置的動(dòng)力與契機(jī)。

“省直管縣”改革是針對(duì)市管縣體制下行政層級(jí)過多、縣域發(fā)展受到限制而采取的由省人民政府直接管理縣級(jí)區(qū)域的地方行政體制改革措施，其直接動(dòng)因是行政層級(jí)扁平化的發(fā)展趨勢(shì)：“實(shí)踐表明，管理層次每多出一級(jí)，信息的失真失落率就會(huì)增加一倍。層級(jí)過多，也會(huì)造成程序復(fù)雜、手續(xù)繁多、公文旅行、官僚主義叢生，不僅延緩信息傳遞的速度，而且容易增加推諉扯皮現(xiàn)象，從而造成人財(cái)物的浪費(fèi)，降低行政效能?！盵84]而“省直管縣”改革不僅致力于減少行政層級(jí)和解放縣域發(fā)展，更為重要或者根本的改革目的在于重塑地方各級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)省、市、縣級(jí)政府權(quán)、責(zé)、利的合理分配，而在此過程中必然涉及各級(jí)政府權(quán)力劃分與分配，而“省直管縣”改革的啟動(dòng)與實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)為省人民政府，以其為中心對(duì)調(diào)整市縣權(quán)力和資源分配，則在此改革背景下的省人民政府權(quán)力配置更為清晰和明確。因此，“省直管縣”改革通過對(duì)地方各級(jí)政府權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，形成對(duì)省人民政府權(quán)力配置的深刻影響。由于省人民政府作為省級(jí)人民政府的主要形式，且“省直管縣”改革的主體也為省人民政府，直轄市人民政府不涉及直管縣問題，自治區(qū)人民政府則涉及民族問題而與一般省直管縣有差異，因此，此處所討論的依然是省人民政府主導(dǎo)的“省直管縣”改革。

作為地方行政體制改革重要內(nèi)容的“省直管縣”改革是正確處理中央與地方關(guān)系以及完善地方行政權(quán)力合理配置的重要變革，也是順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理體系發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革針對(duì)的是長(zhǎng)期以來采取的“市管縣”體制的弊端。大規(guī)模市管縣體制的興起起源于中共中央、國(guó)務(wù)院在1982年發(fā)布的51號(hào)文件《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》?！笆泄芸h”體制的目的本為以市帶縣、以城促鄉(xiāng)，“即通過大中城市的經(jīng)濟(jì)輻射能力帶動(dòng)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展”。[85]然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下的“市管縣”體制弊端亦越來越明顯：首先，地級(jí)市由虛入實(shí)成為一級(jí)行政建制之后，地方行政層級(jí)變?yōu)槭　小h——鄉(xiāng)四級(jí)，復(fù)雜過多的政府層級(jí)帶來的機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余造成了地方政府行政成本增加、行政效率降低的局面；其次，本欲促進(jìn)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的體制目的最終卻變成了對(duì)縣域發(fā)展的制約，市管縣演變?yōu)椤笆泄慰h”，地級(jí)市利用其管理與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)截取縣域資源、壓制縣域發(fā)展成為其壯大的常態(tài)發(fā)展模式；再次，市管縣體制造成了地方行政權(quán)力配置的困難，即行政層級(jí)增加導(dǎo)致地方行政權(quán)力配置的復(fù)雜，原本在省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制分配的行政權(quán)力因?yàn)榈丶?jí)市的出現(xiàn)而發(fā)生了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不僅要為市領(lǐng)導(dǎo)縣配置相關(guān)權(quán)力，還要對(duì)省、市、縣三級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑。

“‘省直管縣’，是指國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域?qū)嵭械氖〖?jí)政府直接對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行管理活動(dòng)的總和，包括了財(cái)政上的省直管縣和人事上的省直管縣?！盵86]而各地區(qū)“省直管縣”改革的實(shí)踐也從財(cái)權(quán)維度、事權(quán)維度和人事權(quán)維度進(jìn)行，并形成了多種實(shí)踐推進(jìn)形態(tài)。[87]由此可見，實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)各級(jí)政府權(quán)力合理配置構(gòu)成改革的核心內(nèi)容與基本路徑。而實(shí)際上，市管縣體制弊端只是“省直管縣”改革的直接動(dòng)因，解放縣域發(fā)展也是改革的初級(jí)目標(biāo)，更為深刻或根本的目標(biāo)則是理順地方各級(jí)政府關(guān)系，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府權(quán)力的合理配置，并回歸憲法方向的法治改革路徑。具體來說，“省直管縣”改革的基本目標(biāo)包括如下幾個(gè)方面：

1、“省直管縣”改革致力于理順地方各級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地方行政權(quán)力在各級(jí)政府的合理配置。從表面上看，“省直管縣”改革直接作用于地方政府層級(jí)的重構(gòu)，即改變地級(jí)市管轄縣域的體制，實(shí)現(xiàn)市縣平級(jí)或市縣分治，但改革更為深刻的目標(biāo)是地方各級(jí)政府權(quán)力的合理配置，進(jìn)而重塑地方政府權(quán)力關(guān)系。由省人民政府主導(dǎo)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)市縣分治，其實(shí)就是省人民政府合理配置市縣權(quán)力的過程，即根據(jù)市、縣的不同功能定位與治理特征而配置相應(yīng)的行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)省與市、縣的權(quán)、責(zé)、利的合理劃分。省人民政府向市、縣政府配置何種權(quán)力、如何配置等均為“省直管縣”改革的重要內(nèi)容。

2、“省直管縣”改革以推進(jìn)法律體系完善、回歸憲法方向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)。首先，“省直管縣”改革推進(jìn)了地方行政體制重回憲法方向。自市管縣體制推行以來，原來虛置的地級(jí)市由虛入實(shí)成為實(shí)際的一級(jí)政府，并且地級(jí)市數(shù)量由1983年推行地級(jí)行政區(qū)劃改革以來的144個(gè)增長(zhǎng)到截止2012年的285個(gè)。[88]地級(jí)市雖然發(fā)展迅速，但其法律地位卻非常尷尬：憲法第30條規(guī)定直轄市和較大的市可以設(shè)區(qū)、縣，但后來激增的地級(jí)市演變?yōu)榉缮系摹霸O(shè)區(qū)的市”并不符合憲法第30條設(shè)區(qū)、縣的主體標(biāo)準(zhǔn)，隨之而興起的市管縣體制也失去了憲法支持。因此，“省直管縣”改革就是一場(chǎng)地方行政權(quán)力配置和政府層級(jí)關(guān)系向憲法體制的回歸。

其次，“省直管縣”改革不僅是地方行政體制改革的重要組成部分，而且推進(jìn)了中央和地方關(guān)系的完善?！笆≈惫芸h”改革作為地方行政體制改革的重要組成部分的作用毋庸贅言，而其通過解決理順地方行政層級(jí)，重構(gòu)省、市、縣之間權(quán)力關(guān)系，也為中央和地方關(guān)系的完善提供了改革契機(jī)：從地方角度來看，省直管縣通過將管理權(quán)限逐步下放于縣域?qū)崿F(xiàn)縣市協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程，為推進(jìn)地方行政體制改革奠定基礎(chǔ)；從中央角度來看，省直管縣穩(wěn)定了縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少行政層級(jí)、提高行政效率，“減少了政策執(zhí)行的‘漏斗效應(yīng)’，保障中央政令更能夠在基層保持原樣”，[89]為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家秩序穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

再次，省直管縣為行政體制改革提供了路徑借鑒。“省直管縣”改革的合憲性基礎(chǔ)是其具有持續(xù)推進(jìn)價(jià)值的最好論證，因?yàn)楦母镆馕吨w制的自我修復(fù)或突破，但始終要在憲法框架內(nèi)才能獲得規(guī)范支撐，否則改革不會(huì)具有長(zhǎng)期延展性。市管縣體制固然因其弊端而被逐漸替代，更嚴(yán)重的是其本身的違憲性質(zhì)。因此，行政體制改革要在憲法框架內(nèi)進(jìn)行，其最佳路徑為充分發(fā)揮憲法規(guī)定的基本制度的潛力，創(chuàng)造條件落實(shí)基本制度，而不是推倒重來的制度創(chuàng)設(shè)。另一方面，“省直管縣”改革下放基層權(quán)力，調(diào)整地方政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，則是行政體制改革的必由之路。下放職權(quán)于縣域，解放并激活縣域發(fā)展，與行政體制改革中轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)社會(huì)自治等一脈相承，目的均是通過體制改革充分發(fā)揮地方活力以推進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展。

3、“省直管縣”改革是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分。省管縣改革逐步放權(quán)于縣域發(fā)展的過程，意味著省級(jí)政府將大量社會(huì)管理事務(wù)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)下放于縣級(jí)政府，完成由管制到自治的轉(zhuǎn)變。以行政審批為例，如果某領(lǐng)域行政審批決定權(quán)限在省人民政府，只將審查權(quán)限下放于縣級(jí)政府，或者要求縣級(jí)政府將審查結(jié)果報(bào)經(jīng)地級(jí)市政府通過，則這種放權(quán)表明省對(duì)縣的管理方式是“管制”，即對(duì)縣域治理保持全方位的管理和制約并擁有最終的決定權(quán)；但如果將行政審批的決定權(quán)下放于縣域，由縣級(jí)政府決定某領(lǐng)域行政審批的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容，則此領(lǐng)域內(nèi)形成了縣域“自治”，即縣域?qū)ζ涔彩聞?wù)治理具有完全的決定權(quán)。由管制到自治轉(zhuǎn)變的條件如下四個(gè)條件：其一，各級(jí)政府明確的職權(quán)劃分。這是縣域自治的基礎(chǔ)，即應(yīng)明確省人民政府、地市級(jí)政府以及縣級(jí)政府各自的職權(quán)范圍，明確縣域可以擁有的權(quán)力，是縣域自治的基礎(chǔ)。其二，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自治能力的提升。這是對(duì)縣級(jí)政府自身能力的要求。其三，省人民政府對(duì)縣級(jí)政府的決策權(quán)下放和監(jiān)督權(quán)范圍確定。其四，社會(huì)組織力量勃興與公共事務(wù)社會(huì)化移交。實(shí)現(xiàn)縣域自治，不僅要求縣政府處理自身事務(wù)，同時(shí)要求縣域的社會(huì)組織能夠承擔(dān)相關(guān)公共事務(wù)。

即改革的核心問題就是地方行政權(quán)力在各級(jí)政府之間的重新配置，實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系重塑。而省人民政府作為配置地方行政權(quán)的主體，其推進(jìn)改革的過程也是實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府行政權(quán)力合理配置的過程。因此，置于以省為核心的地方政府層級(jí)機(jī)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系中的省人民政府縱向權(quán)力配置，集中體現(xiàn)了“省直管縣”改革指向，即省人民政府權(quán)力配置要以“省直管縣”改革目標(biāo)、法治環(huán)境、實(shí)踐趨勢(shì)為必要考量因素，在省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力關(guān)系改革中實(shí)現(xiàn)省人民政府權(quán)力的縱向合理配置。具體包括如下幾個(gè)方面：

第一，省人民政府權(quán)力縱向配置要符合“省直管縣”改革的基本目標(biāo)、優(yōu)化改革法治環(huán)境與順應(yīng)改革的發(fā)展趨勢(shì)?！笆≈惫芸h”改革盡管存在著一些操作難題和體制問題，但已被實(shí)踐證明是地方行政體制改革的發(fā)展趨勢(shì)，是順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的制度建構(gòu)，也因具有合憲性基礎(chǔ)而成為回歸法治向度的改革實(shí)踐。因此，省人民政府權(quán)力縱向配置要尊重和體現(xiàn)“省直管縣”改革要求，符合改革的基本目標(biāo)，即理順省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)地方政府權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建行政層級(jí)扁平化體制，實(shí)現(xiàn)市縣分治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這就要求省人民政府在配置地方行政權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)縣、鄉(xiāng)等基層政府的治理需要下放權(quán)力與配套資源，改革基層政府權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)狀，激活社會(huì)發(fā)展，為基層政府履行大量公共服務(wù)職能而提供權(quán)力與資源配置的制度支持。省人民政府縱向配置也要尊重“省直管縣”改革的法治基礎(chǔ)，并致力于優(yōu)化改革的法治環(huán)境，通過法治手段和法治方式配置地方行政權(quán)以提升改革的法治程度，如設(shè)計(jì)并論證科學(xué)的權(quán)力配置方案后，以地方性法規(guī)的形式實(shí)施改革，這亦是順應(yīng)改革發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)配置方式。

第二，省人民政府要實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的權(quán)力差異化配置，建立權(quán)力配置的法律動(dòng)態(tài)機(jī)制。盡管憲法和地方組織法并沒有清晰劃分地方各級(jí)政府的權(quán)限，但省人民政府作為配置地方行政權(quán)主體，通過具體配置行為實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)的權(quán)力差異化配置并沒有違背憲法和法律規(guī)定。當(dāng)然，在現(xiàn)行“職責(zé)同構(gòu)”和上下級(jí)政府隸屬關(guān)系的行政體制之下，這種差異化權(quán)力配置較難維持其穩(wěn)定性與體制兼容性，因此有學(xué)者認(rèn)為“中國(guó)的地方政府不可能像西方國(guó)家那樣‘每級(jí)政府只管特定的事情’并與中央政府‘板塊式’地分享治理權(quán)限。相反，兩者之間是一種有機(jī)的分權(quán)（即功能性分權(quán)）”。[90]但這并不意味著政府間權(quán)力差異化配置的不可操作，從性質(zhì)、內(nèi)容、功能等方面對(duì)權(quán)力進(jìn)行劃分，如借鑒地方機(jī)構(gòu)改革中的“行政三分制”，[91]將其應(yīng)用于政府層級(jí)之間的權(quán)力配置，按照行政權(quán)的行使分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，則行政三權(quán)可以在各級(jí)地方政府間分配，如省人民政府保留更多的重大事項(xiàng)和省域整體治理的決策權(quán)，以及大量監(jiān)督權(quán)，而將關(guān)于公共服務(wù)內(nèi)容的執(zhí)行權(quán)下放地方政府等。另一方面，權(quán)力配置需要建立動(dòng)態(tài)法律機(jī)制，即省人民政府配置地方行政權(quán)要通過法律途徑、以法治方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置，則權(quán)力配置的法律依據(jù)、合法性審查以及下級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)等等，都應(yīng)有相關(guān)制度設(shè)計(jì)，以保證省人民政府權(quán)力配置行為的合法性。

第三，省人民政府縱向權(quán)力配置要實(shí)現(xiàn)“省直管縣”改革與中央整體部署的協(xié)調(diào)配合。“省直管縣”改革盡管在各地呈現(xiàn)出多樣性實(shí)踐模式與推進(jìn)進(jìn)度，而且依賴于各省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，其改革訴求不一，但改革仍要保持與中央整體部署的協(xié)調(diào)配合，即按照中央對(duì)地方行政體制改革的方向要求推進(jìn)改革實(shí)踐，如執(zhí)政黨關(guān)于全面深化改革總目標(biāo)的現(xiàn)代國(guó)家治理體系的論述，以及全面推進(jìn)依法治國(guó)的改革動(dòng)議等等，均形成對(duì)地方改革實(shí)踐的目標(biāo)性指引。因此，省人民政府縱向權(quán)力配置只追尋地方差異化的另辟蹊徑，而是要求制度創(chuàng)新符合國(guó)家根本意志與全面部署。

（四）省人民政府權(quán)力縱向空間配置的制度建構(gòu)思路

中央與地方權(quán)力關(guān)系改革和“省直管縣”改革作為地方政府行政權(quán)力縱向配置的兩大實(shí)踐主軸，深刻影響并塑造著省人民政府權(quán)力縱向配置的方向。在此總結(jié)提出省人民政府權(quán)力縱向配置的制度建構(gòu)思路，即在于設(shè)計(jì)權(quán)力縱向配置法治路徑。

1、完善立法以實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院與省人民政府的制度性分權(quán)

如前所述，我國(guó)中央與地方權(quán)力關(guān)系改革中的集權(quán)與放權(quán)循環(huán)本質(zhì)上乃是一種行政性分權(quán)。所謂行政性分權(quán)，乃是指中央與地方政府隸屬關(guān)系基礎(chǔ)上的中央政府主導(dǎo)的行政權(quán)力向地方政府分配的行為。在行政性分權(quán)體制下，由于中央與地方政府關(guān)系的不對(duì)等，盡管中央政府的集權(quán)或分權(quán)需要考慮地方政府的實(shí)際需要，甚至通過談判、互惠等方式就權(quán)力分配事項(xiàng)與地方政府達(dá)成協(xié)議，但集權(quán)與放權(quán)的決策意志仍掌握在中央政府手中，根源于央地關(guān)系隸屬性和地方政府權(quán)力派生性的中央主導(dǎo)擁有了天然合法性。行政性分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)在于能實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的高效，保證地方對(duì)中央的服從，但缺點(diǎn)亦非常明顯，即行政性分權(quán)的不穩(wěn)定性和隨意性往往導(dǎo)致了央地關(guān)系緊張，既損傷了地方發(fā)展的積極性，又影響了中央權(quán)威。因此，應(yīng)對(duì)央地行政性分權(quán)進(jìn)行反思。

對(duì)地方政府來說，央地權(quán)力關(guān)系改革首當(dāng)其沖的則是地方最高行政層級(jí)的省人民政府，中央與地方關(guān)系具體化為國(guó)務(wù)院與省人民政府的權(quán)力關(guān)系。憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的職權(quán)，但這項(xiàng)職權(quán)并未充分行使，或者說，國(guó)務(wù)院劃分其與省人民政府職權(quán)的方式仍為行政性分權(quán)，即通過行政立法或規(guī)范性文件對(duì)省人民政府及其工作部門進(jìn)行授權(quán)。前文在“國(guó)務(wù)院合理配置省人民政府權(quán)力的原則設(shè)計(jì)”部分提出提升國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的法治化程度，如制定行政法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一分權(quán)設(shè)計(jì)，但這仍屬于行政性分權(quán)的范圍。從立法層面實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的制度性分權(quán)應(yīng)當(dāng)是央地權(quán)力關(guān)系改革的發(fā)展趨勢(shì)。

一方面，完善憲法與地方組織法關(guān)于國(guó)務(wù)院和省人民政府權(quán)力劃分的規(guī)定，從根源上實(shí)現(xiàn)權(quán)力縱向配置法治路徑。如前所述，憲法與地方組織法既未明確國(guó)務(wù)院與省人民政府的職權(quán)劃分，又沒有明確地方各級(jí)政府之間的職權(quán)配置，因此，憲法與地方組織法仍有完善空間。具體來說，首先應(yīng)根據(jù)層級(jí)治理范圍與特征確定各級(jí)政府的職能定位，根據(jù)職能定位確定權(quán)力配置內(nèi)容，如高層級(jí)的省人民政府應(yīng)承擔(dān)省域治理的協(xié)調(diào)組織和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督職能，保留關(guān)于省域治理重大問題的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，具體執(zhí)行權(quán)應(yīng)下放基層政府等等。其次，應(yīng)設(shè)計(jì)中央與地方政府權(quán)力劃分的配套制度設(shè)計(jì)，針對(duì)權(quán)力配置的程序、范圍和主體進(jìn)行法律規(guī)范，形成對(duì)中央和地方的雙重約束，避免行政性分權(quán)的單一導(dǎo)向，如制定《中央與地方關(guān)系法》等等構(gòu)想也可以適時(shí)進(jìn)行可行性論證。[92]

另一方面，對(duì)單行法律、行政立法和規(guī)范性文件授權(quán)應(yīng)進(jìn)行體系化規(guī)范與制度化設(shè)計(jì)，同時(shí)發(fā)揮政策等非法治方式的積極作用。單行法律、行政立法和規(guī)范性文件對(duì)省人民政府的授權(quán)也必不可少，這是由治理領(lǐng)域的復(fù)雜性決定的。但授權(quán)應(yīng)予以制度化規(guī)范，避免碎片化和非體系性，這就要對(duì)中國(guó)的“條塊體制”進(jìn)行反思和改進(jìn)。另外，政策傾斜等非法治方式對(duì)權(quán)力配置的作用也不能忽視，“中央與地方關(guān)系的基本問題由法律規(guī)定，并不意味著排斥傳統(tǒng)的政策、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅等手段的運(yùn)用?！?jiǎn)言之，法律保留要求以法律作為核心手段，以其他手段作為輔助性措施，構(gòu)建一個(gè)多元化、全方位的中央與地方關(guān)系調(diào)整體制?！盵93]

2、設(shè)計(jì)省人民政府配置地方行政權(quán)的法律機(jī)制

省人民政府配置地方政權(quán)的權(quán)力，亦是其權(quán)力縱向配置的重要組成部分。當(dāng)前省人民政府配置地方行政權(quán)的來源多是單行法律授權(quán)，如行政處罰法規(guī)定省級(jí)人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的除限制人身自由的行政處罰權(quán)；同時(shí)，省人民政府也根據(jù)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件配置地方行政權(quán)。從權(quán)力配置方式上可以看出，省人民政府配置下級(jí)政府權(quán)力與國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的性質(zhì)雷同，屬于行政性授權(quán)或者分權(quán)。因此，設(shè)計(jì)省人民政府配置地方行政權(quán)的法律機(jī)制是促進(jìn)權(quán)力配置合理化的科學(xué)選擇。

首先，完善憲法與地方組織法對(duì)地方各級(jí)政府的權(quán)力劃分仍是權(quán)力配置法治化的根源。即如果憲法和地方組織法對(duì)地方政府權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行了明確劃分，或者規(guī)定了差異化配置原則，那么就從源頭上解決了“職責(zé)同構(gòu)”體制下的各級(jí)政府權(quán)力內(nèi)容雷同的問題，則省人民政府配置地方行政權(quán)就有了明確的依據(jù)和范圍。其次，在配置主體、方式、程序、責(zé)任與爭(zhēng)議解決方面實(shí)現(xiàn)法制規(guī)范，建立權(quán)力配置的法律機(jī)制。省人民政府配置地方行政權(quán)的法律機(jī)制的內(nèi)容包括配置主體、配置方式、配置程序和責(zé)任與爭(zhēng)議解決機(jī)制建設(shè)等等，這些內(nèi)容需要以法律明文規(guī)定，或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)省人民政府制定相關(guān)規(guī)范，法律機(jī)制的建設(shè)目的是對(duì)權(quán)力配置主體與對(duì)象雙方均形成制度約束。

3、地方自治：省人民政府權(quán)力縱向配置的理想化設(shè)計(jì)

聯(lián)邦制下的成員單位（如美國(guó)的州）實(shí)行自治已成為聯(lián)邦制的典型特征，而單一制國(guó)家以地方分權(quán)為進(jìn)路的地方自治改革亦有成功先例，如法國(guó)分權(quán)改革。因此，地方自治并不足以構(gòu)成單一制與聯(lián)邦制的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這也正是一些學(xué)者認(rèn)為所謂單一制與聯(lián)邦制的理論框架越來越不具備解釋力的原因?！暗胤阶灾危↙ocal autonomy或self-government of localities或Home rule），一般認(rèn)為，地方政府的組織和地方事務(wù)的管理有地方人民和地方政府資金決定，不由中央政府（或州、邦政府）規(guī)定，成為地方自治。”[94]“地方自治主要體現(xiàn)在三個(gè)不同層次：中央和地方的事權(quán)分配、財(cái)權(quán)分配和‘治權(quán)’分配（例如地方人事自主權(quán)）?！盵95]對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政體制來說，地方自治是一個(gè)敏感而又與實(shí)踐脫離的理論設(shè)想，盡管存在特別行政區(qū)高度自治和民族區(qū)域自治制度，而前者的高度自治一定程度上超越了聯(lián)邦制國(guó)家的成員單位自治權(quán)，但處于地方行政體制主體地位的一般地方政府仍不具備地方自治的依據(jù)與條件。在我國(guó)政治譜系中，對(duì)自治的寬容在于基層，即“基層群眾自治制度”以及“基層群眾自治組織”已為憲法所確認(rèn)，鄉(xiāng)村中的村民自治委員會(huì)和城市中的居民自治委員會(huì)行使基層自治權(quán)，然而這種自治的有限性和為政府主導(dǎo)的控制性使得自治特色十分薄弱，而省作為地方最高行政層級(jí)，其實(shí)行地方自治的可能性幾乎為零，因此，對(duì)更為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣域自治的探討成為地方自治呼聲的重要內(nèi)容。

當(dāng)?shù)胤阶灾我殉蔀閲?guó)際治理的發(fā)展趨勢(shì)之時(shí)，作為一種權(quán)力配置的理想圖景，或許能夠借鑒或者朝地方自治方向而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。首先，無(wú)論哪一層級(jí)政府實(shí)現(xiàn)了地方自治，都將對(duì)地方政府權(quán)力配置產(chǎn)生結(jié)構(gòu)變革性影響，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了地方自治，其政府建制取消或者獨(dú)立于上級(jí)政府，則省人民政府權(quán)力配置就不達(dá)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一切關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身配置和行使，那么對(duì)縣人民政府權(quán)力的配置也應(yīng)當(dāng)抽離掉對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。其次，省人民政府權(quán)力配置可以借鑒地方自治因素，對(duì)能夠?yàn)橄录?jí)政府全權(quán)治理的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)完全決策、執(zhí)行到監(jiān)督的完全授權(quán)，放由地方政府自我管理。

六、省人民政府權(quán)力的橫向空間配置：與其他公權(quán)力界分

一般認(rèn)為，地方政府權(quán)力的橫向配置是指行政權(quán)力在政府內(nèi)部的工作機(jī)構(gòu)以及職能部門之間的配置，如鄧博在博士論文《當(dāng)代中國(guó)縣級(jí)政府權(quán)力配置研究》中認(rèn)為：“行政權(quán)的橫向配置包括兩個(gè)維度，一是政府與市場(chǎng)的邊界的劃分；二是政府權(quán)力在機(jī)構(gòu)間的分配?！盵96]石佑啟則認(rèn)為行政權(quán)力的縱向配置是指中央與地方行政機(jī)關(guān)、上級(jí)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)的配置，而橫向配置則表現(xiàn)為同級(jí)政府之間以及政府內(nèi)部各部門之間的。[97]然而，也有學(xué)者從結(jié)構(gòu)功能主義視角，認(rèn)為政府橫向權(quán)力配置是行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的劃分。[98]本文第一部分核心概念辨析中設(shè)定了研究范圍，即把省人民政府作為一個(gè)整體對(duì)象來對(duì)待以研究其權(quán)力配置，省人民政府工作部門屬于省人民政府，將法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件對(duì)省人民政府工作部門的授權(quán)也視為對(duì)省人民政府的授權(quán)，省人民政府權(quán)力在各工作部門之間的內(nèi)部配置也不屬于本文的研究范圍。因此，本文所定義的“省人民政府權(quán)力橫向配置”，是指在與省人民政府同級(jí)的其他公權(quán)力機(jī)關(guān)或組織的權(quán)力關(guān)系中，省人民政府處于何種權(quán)力地位、應(yīng)當(dāng)獲得何種權(quán)力劃分以及對(duì)其他公權(quán)力產(chǎn)生何種互動(dòng)影響等等。具體來說，就是指省人民政府的行政權(quán)與省委的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)、省司法機(jī)關(guān)司法權(quán)之間的權(quán)力配置關(guān)系。

（一）省人民政府權(quán)力橫向配置存在的問題

省人民政府權(quán)力橫向配置，即是指省人民政府的行政權(quán)在同級(jí)省域國(guó)家公權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中處于何種定位，在與省委、省人大以及省司法機(jī)關(guān)的權(quán)力互動(dòng)中，確定省人民政府行政權(quán)的范圍，即省人民政府行政權(quán)配置在權(quán)力劃分、內(nèi)容梳理以及運(yùn)行方式等方面將受到何種影響或制約?？v向權(quán)力配置盡管存在法制依據(jù)模糊、職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重等體制問題，但上下級(jí)政府的層級(jí)關(guān)系依然有制度與實(shí)踐約束以維持穩(wěn)定秩序，省人民政府縱向維度的權(quán)力配置可以通過層層節(jié)制的行政體制予以上傳下達(dá)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力訴求與體制塑造。然而，權(quán)力橫向配置面向的是不同性質(zhì)和功能的權(quán)力形態(tài)，并分屬于不同的機(jī)構(gòu)和組織，更為敏感和復(fù)雜。本來行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的分工明確，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也因居于統(tǒng)攝地位而超然清晰，但社會(huì)治理作為綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要多元治理主體和公權(quán)力與私權(quán)利的配合，也需要公權(quán)力內(nèi)部的協(xié)調(diào)與制衡關(guān)系。由于治理領(lǐng)域的日趨復(fù)雜，權(quán)力之間的互動(dòng)加強(qiáng)，行政權(quán)有向其他權(quán)力領(lǐng)域擴(kuò)張的趨勢(shì)，而規(guī)范化與法治化程序有待提升和建設(shè)的黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)甚至也可能形成對(duì)其他權(quán)力的干涉，因此，權(quán)力橫向配置存在著更為復(fù)雜的問題，具體包括如下幾個(gè)方面：

首先，從總體上看，省人民政府權(quán)力橫向配置缺乏規(guī)范依據(jù)和法治途徑。盡管憲法與法律確定了不同國(guó)家機(jī)關(guān)與組織的法律地位、性質(zhì)以及權(quán)力內(nèi)容，但這種原則性規(guī)定與具體實(shí)踐沒有形成充分對(duì)接。一方面，憲法與法律沒有對(duì)現(xiàn)實(shí)中各省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與組織之間的權(quán)力互動(dòng)進(jìn)行充分規(guī)范，如省委在什么范圍內(nèi)以何種具體方式、程序?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如何避免形成對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)具體工作的干涉；如何平衡省人民政府對(duì)省司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物的制約和省司法機(jī)關(guān)獨(dú)立司法之間的關(guān)系；省人大對(duì)省人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督如何落實(shí)并發(fā)揮約束作用等等，均未能形成具體、清晰的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中形成了某一權(quán)力擴(kuò)張的無(wú)序狀態(tài)，以至于破壞了國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。而另一方面，由于缺乏憲政體制的整體設(shè)計(jì)，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的利益爭(zhēng)議、權(quán)力齟齬以及治理爭(zhēng)端等，沒有權(quán)威裁決主體和規(guī)范裁決機(jī)制，導(dǎo)致政府干預(yù)司法、“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”等問題一直得不到制度化糾正，只能依靠政策調(diào)整與政治倡導(dǎo)性約束。因此，缺乏規(guī)范依據(jù)與法治配置途徑成為省人民政府權(quán)力橫向配置的根源性問題。

其次，省人民政府行政權(quán)力擴(kuò)張與其他公權(quán)力之間存在著矛盾與張力。由近代以來行政權(quán)膨脹的事實(shí)而決定的行政權(quán)具有天然擴(kuò)張性的特征已成為行政法學(xué)的共識(shí)，而因此出現(xiàn)了行政法學(xué)“控權(quán)論”、“平衡論”等一系列的學(xué)說。有學(xué)者指出“就行政權(quán)擴(kuò)張的歷史事實(shí)看，主要表現(xiàn)為如下三大方而，即純粹行政權(quán)的擴(kuò)張；‘委任立法’——行政權(quán)向立法權(quán)的擴(kuò)張；‘行政司法’——行政權(quán)向司法權(quán)的擴(kuò)張”，[99]并由為適應(yīng)公共管理事務(wù)的復(fù)雜化和治理領(lǐng)域的多元化而發(fā)展的正常性擴(kuò)張異化為破壞權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡的非正常性擴(kuò)張，前者如行政立法解決人大立法權(quán)行使的專業(yè)性與針對(duì)性之不足、行政裁決對(duì)司法裁判的高效補(bǔ)充等等，后者則如政府權(quán)力擴(kuò)張擠壓導(dǎo)致人大權(quán)力虛化、政府對(duì)法院和檢察院工作的不當(dāng)干預(yù)等。另外，由于省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)省域治理以及省域國(guó)家公權(quán)力的統(tǒng)攝地位，其與不斷擴(kuò)張的省人民政府行政權(quán)必然形成矛盾與張力的關(guān)系：一方面，在我國(guó)政治生活與行政體制安排中，黨委對(duì)政府以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)具備充分而深刻的必然性與現(xiàn)實(shí)性，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也形成了對(duì)政府行政權(quán)的制約與保障，促使行政權(quán)的正常運(yùn)行；而另一方面，由于缺乏規(guī)范制約，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也存在著擴(kuò)張趨勢(shì)和特征，其必然與行政權(quán)產(chǎn)生矛盾與張力，具體表現(xiàn)為如何平衡黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府具體職能履行之間的關(guān)系，而“黨政關(guān)系”也成為政治體制改革中的核心關(guān)系范疇。因此，省人民政府的行政權(quán)力擴(kuò)張是當(dāng)前權(quán)力橫向配置中的突出問題。

（二）省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)省人民權(quán)力配置的影響

在中國(guó)法治譜系與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”既是學(xué)術(shù)理論的敏感話題，又是無(wú)法回避的政治現(xiàn)實(shí)與制度實(shí)踐。尤其是在公法研究領(lǐng)域，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”似乎被有意回避并消解于“行政權(quán)力”、“行政法治”等話語(yǔ)之中。原因在于相比政府、人大等國(guó)家機(jī)關(guān)具有明確法律地位、職能定位、權(quán)力結(jié)構(gòu)等，中國(guó)共產(chǎn)黨是以一種“超合法性”的身份地位而存在，即其從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代到新中國(guó)成立，由革命黨到執(zhí)政黨的身邊轉(zhuǎn)變，不變的是對(duì)國(guó)家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)甚至是不證自明的、具有天然合法性的權(quán)力。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)在法學(xué)視域內(nèi)更多是一種政治權(quán)力表達(dá)，是政治學(xué)的研究對(duì)象。然而，公法理論實(shí)踐與其說是自生自新的獨(dú)立體系，毋寧說是政治理論與實(shí)踐的派生產(chǎn)物，法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注政治實(shí)踐現(xiàn)實(shí)。喻中教授從“憲法是政治運(yùn)行的真實(shí)規(guī)則”的憲法社會(huì)學(xué)角度提出“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”是中國(guó)憲法蘊(yùn)含的七大理論模式之首，甚至認(rèn)為“中國(guó)憲法本身就是黨的主張、黨的意志的法律化表達(dá)”。[100]這種致力于現(xiàn)實(shí)與規(guī)范之間關(guān)系彌合與重構(gòu)的闡釋盡管未必符合規(guī)范法學(xué)的研究旨趣與努力方向，也沒有做出價(jià)值判斷，但對(duì)中國(guó)法治實(shí)踐的闡釋揭示了一幅中國(guó)憲法制度實(shí)踐的真實(shí)圖景。因此，當(dāng)學(xué)者們以經(jīng)典法治理論去解釋中國(guó)實(shí)踐問題時(shí)，不應(yīng)忽視現(xiàn)行體制對(duì)實(shí)踐的制約和影響。省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)省人民政府權(quán)力配置的影響未必通過可視化的法律制度途徑，但卻以更為具體現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐慣例深刻塑造著權(quán)力配置形態(tài)。

1、省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與省人民政府行政權(quán)的界分與問題

省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一項(xiàng)政治權(quán)力，主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，與省人民政府的行政權(quán)有著性質(zhì)與功能的界分，在理論上并沒有重合交叉。但當(dāng)指向同一的省域治理實(shí)踐時(shí)，省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與省人民政府行政權(quán)不可避免地進(jìn)行互動(dòng)配合，但也有可能形成張力或產(chǎn)生矛盾：一方面，省人民政府執(zhí)行省委對(duì)省域治理的決策意志，此時(shí)二者之間是決策與執(zhí)行的權(quán)力順承關(guān)系，省人民政府動(dòng)用各種資源執(zhí)行省委決策，而省委也會(huì)為省人民政府的決策執(zhí)行行為提供便利和支持；而另一方面，由于權(quán)力之間的排他性，針對(duì)同一領(lǐng)域的社會(huì)治理問題，省委與省人民政府會(huì)產(chǎn)生不同意見，如果存在利益分化或目標(biāo)相左的情況會(huì)加劇權(quán)力之間的矛盾程度。尤其在高度集權(quán)體制之下的“黨政不分”，會(huì)加劇這種矛盾情況。因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)職能同國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治職能和公共管理職能分開”成為共識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為這種“黨政分開”的設(shè)計(jì)“主要是劃清組織與人事、紀(jì)檢與監(jiān)察、宣傳與文化，避免職能交叉與機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊”。[101]

應(yīng)當(dāng)說，這種改革初期的“黨政分開”設(shè)計(jì)頗具有深刻見地，但隨著改革深入，黨政關(guān)系面臨著新的情況與問題表現(xiàn)，具體到省域治理中的省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與省人民政府行政權(quán)的體制矛盾，集中表現(xiàn)為省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式缺乏規(guī)范性，與省人民政府行政權(quán)行使出現(xiàn)界分模糊與運(yùn)行矛盾。即省委對(duì)省人民政府的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)并沒有具體規(guī)范劃定，這就極易導(dǎo)致省委以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的名義形成對(duì)省人民政府具體工作以及行政權(quán)力行使的不合理干涉，甚至省委可以動(dòng)議省人大常委會(huì)行使憲法第104條規(guī)定的職權(quán)，撤銷省人民政府的決定和命令，這就為省委對(duì)省人民政府工作的干預(yù)提供了合法性依據(jù)。因此，合理界分省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與省人民政府行政權(quán)，是新時(shí)期“黨政關(guān)系”改革的核心內(nèi)容。

2、省人民政府權(quán)力橫向配置中的省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)因素

省人民政府權(quán)力橫向配置需要考慮省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)因素，即與之的權(quán)力界分是省人民政府權(quán)力橫向配置的重要任務(wù)。因此，處理好省人民政府權(quán)力配置與省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系，應(yīng)做到如下幾個(gè)方面：

首先，省人民政府權(quán)力橫向配置要尊重省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在。盡管存在省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)省人民政府行政權(quán)行使不正當(dāng)干涉的情況，尊重并服從黨的領(lǐng)導(dǎo)依然是各級(jí)政府乃至各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的當(dāng)然義務(wù)。因此，省人民政府權(quán)力橫向配置要尊重省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使安排，服從黨委的政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)，原則上不再配置相關(guān)行政權(quán)力，如意識(shí)形態(tài)的宣傳與主導(dǎo)、黨對(duì)干部的管理任用等方面，避免權(quán)力之間的交叉重合與矛盾沖突；在執(zhí)行省委決策的領(lǐng)域，可以配置省人民政府相應(yīng)的輔助性權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)黨委決策意志。

其次，省人民政府行政權(quán)與省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)當(dāng)有劃分原則或者限度。在內(nèi)容上清晰劃分省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與省人民政府的行政權(quán)不具備現(xiàn)實(shí)可操作性，因?yàn)槭∥瘜?duì)省域治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種原則性和包容性的權(quán)力，其對(duì)省域治理的領(lǐng)導(dǎo)是方方面面的，則領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)也較為廣泛。另外，省人民政府行政權(quán)的行使范圍同樣較為廣泛，因此，二者之間在內(nèi)容上無(wú)法完全區(qū)分。應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)權(quán)力劃分原則或者行使的邊界限度。具體來說，省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有原則性和宏觀性特征，一般不應(yīng)形成對(duì)具體工作開展和治理實(shí)踐的干預(yù)，即省委作出對(duì)某類省域治理的決策，該決策內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是方向性和目標(biāo)性的，具體達(dá)成目標(biāo)的路徑設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)由省人民政府或者其他國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織完成。

再次，省人民政府權(quán)力橫向合理配置要實(shí)現(xiàn)與省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的互動(dòng)配合，共同完成省域治理的基本任務(wù)。有學(xué)者從省級(jí)黨委在黨組織結(jié)構(gòu)中所處的承上啟下的地位出發(fā)，認(rèn)為引導(dǎo)功能是省級(jí)黨委的首要功能，即“省級(jí)黨委在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在明確發(fā)展指向、提供基本原則，確立框架布局的過程中所發(fā)揮的能力、影響和作用”。[102]無(wú)論是引導(dǎo)還是領(lǐng)導(dǎo)，省委對(duì)省域治理的功能作用十分明顯，即形成謀篇布局的重要戰(zhàn)略塑造，而省人民政府承擔(dān)的省域治理功能更多偏向于具體工作的開展與決策落實(shí)，因此，兩者之間應(yīng)形成相互配合的關(guān)系，這就要求省人民政府權(quán)力橫向配置要實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理，形成對(duì)省委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的順承關(guān)系。

（三）省人民政府與省人大的權(quán)力配置關(guān)系

與省委對(duì)省人民政府的決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不同，省人大與省人民政府的決策——執(zhí)行關(guān)系是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，是國(guó)家意志的直接表達(dá)與體現(xiàn)，這種權(quán)力關(guān)系全然依靠憲法和法律規(guī)范并約束。省人大與省人民政府的法律地位定義、權(quán)力關(guān)系梳理與權(quán)力內(nèi)容界分，構(gòu)成了省人民政府權(quán)力橫向配置的基本環(huán)境。如前所述，執(zhí)行機(jī)關(guān)是地方政府雙重屬性之一，即根據(jù)憲法與地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是本級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，執(zhí)行本級(jí)人大決議。因此，在省人民政府權(quán)力橫向維度方面，省人大及其常委會(huì)是當(dāng)然的權(quán)力配置主體。省人大與省人民政府之間既存在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系，也具有地方性法規(guī)立法權(quán)與地方政府規(guī)章立法權(quán)之間的關(guān)系。省人民政府權(quán)力橫向配置要在這對(duì)權(quán)力關(guān)系中厘定基本范圍。

省人大及其常委會(huì)是省人民政府權(quán)力橫向配置的主體，并不意味著前者對(duì)后者權(quán)力的絕對(duì)掌控。省人大及其常委會(huì)只是省人民政府權(quán)力配置的主體之一，在橫向維度上配置省人民政府權(quán)力，在縱向維度上還有國(guó)務(wù)院作為配置省人民政府權(quán)力主體。國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力授予，是中央政府對(duì)地方政府的授權(quán)，更為權(quán)威和專業(yè)，省人大應(yīng)當(dāng)尊重這種權(quán)力縱向配置結(jié)果。并且，同級(jí)地方人大與地方政府不是如上下級(jí)政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這種監(jiān)督主要體現(xiàn)為法律監(jiān)督與工作監(jiān)督，因此，二者之間同為地方治理的國(guó)家機(jī)關(guān)主體，應(yīng)是相互配合的關(guān)系。就地方立法權(quán)來說，省人大具有地方性法規(guī)的制定權(quán)，省人民政府具有地方政府規(guī)章制定權(quán)，二者之間的關(guān)系定位深刻影響著省人民政府權(quán)力配置內(nèi)容；而省人大具有憲法規(guī)定的省域重大事項(xiàng)決策權(quán)，省人民政府同樣具有行政決策權(quán)，二者如何界分關(guān)系到省人大與省人民政府的工作配合。

1、省人大與省人民政府地方立法權(quán)界分

根據(jù)憲法與立法法規(guī)定，省人大可以制定地方性法規(guī)，省人民政府可以制定地方政府規(guī)章，二者都有地方立法權(quán)。從效力級(jí)別上看，地方性法規(guī)要高于地方政府規(guī)章，立法法第73條規(guī)定了地方政府規(guī)章的制定根據(jù)法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)。從內(nèi)容上看，立法法對(duì)二者之間進(jìn)行了區(qū)分：

首先，地方性法規(guī)的省域治理的地域性更加鮮明，而地方政府規(guī)章的上級(jí)規(guī)范執(zhí)行性較強(qiáng)。立法法第64條第一項(xiàng)強(qiáng)調(diào)地方性法規(guī)的制定既是執(zhí)行上級(jí)法律法規(guī)的規(guī)定，又要“根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況”作出具體規(guī)定，第二項(xiàng)則明確規(guī)定地方性法規(guī)內(nèi)容是需要以法規(guī)形式規(guī)定的地方性事務(wù)。立法法第73條第一項(xiàng)規(guī)定地方政府規(guī)章是為執(zhí)行上級(jí)法律法規(guī)需要，包括法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，沒有規(guī)定其地方事務(wù)性因素。可以這樣理解，省人大制定的地方性法規(guī)是根據(jù)中央立法并結(jié)合省域?qū)嶋H情況作出的省域治理的規(guī)范安排，而省人民政府制定的地方政府規(guī)章則是根據(jù)中央立法與省人大的地方性法規(guī)而予以落實(shí)與安排，增強(qiáng)可操作性，因此，省人民政府規(guī)章在立法事項(xiàng)上更加強(qiáng)調(diào)上級(jí)規(guī)范執(zhí)行性，其權(quán)限與范圍較地方性法規(guī)更少。

其次，地方性法規(guī)針對(duì)省域治理具有全局性和宏觀性特征，而地方政府規(guī)章是對(duì)本區(qū)域的具體管理事項(xiàng)的安排。立法法第73條第二項(xiàng)規(guī)定地方政府規(guī)章對(duì)“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”作出規(guī)定，體現(xiàn)了其行政管理的具體性與技術(shù)性的特征安排，符合省人民政府行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)；而立法法對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定則體現(xiàn)了省域治理全局性與宏觀性特征。如針對(duì)道路運(yùn)輸領(lǐng)域，四川省人大常委會(huì)制定的《四川省道路運(yùn)輸條例》與四川省人民政府制定的《四川省道路貨物運(yùn)輸管理辦法》比對(duì)可以發(fā)現(xiàn)，前者是對(duì)省域內(nèi)道路運(yùn)輸問題的統(tǒng)一規(guī)定，而后者是針對(duì)道路貨物運(yùn)輸?shù)姆韶?zé)任確定、執(zhí)法情形予以具體規(guī)定。

再次，地方性法規(guī)可以在中央立法尚未完成的領(lǐng)域有條件的先行試驗(yàn)，地方政府規(guī)章無(wú)此效力。立法法第64條規(guī)定除法律保留事項(xiàng)之外，地方性法規(guī)可以就中央立法尚未規(guī)定的領(lǐng)域作出規(guī)定，在法律與行政法規(guī)規(guī)定生效后，如果發(fā)生抵觸則無(wú)效，需要予以修改或廢止。地方性法規(guī)先于中央立法的地方試驗(yàn)是立法法對(duì)地方性法規(guī)的授權(quán)，而地方政府規(guī)章無(wú)此授權(quán)，即地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)就中央立法與地方性法規(guī)立法的空白領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定，這也體現(xiàn)了地方政府規(guī)章的上級(jí)規(guī)范執(zhí)行性特征。

需要說明的是，盡管立法法對(duì)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的效力、規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分，但這種區(qū)分較為原則，實(shí)踐中對(duì)有規(guī)章制定權(quán)的地方政府借行政立法擴(kuò)權(quán)尚未形成完備的法律控制機(jī)制，因此，需要立法法的進(jìn)一步完善和省人大對(duì)省人民政府法律監(jiān)督的落實(shí)。

2、省人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決策權(quán)與省人民政府行政決策權(quán)界分

省人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決策權(quán)是憲法和地方組織法所賦予的法定職權(quán)，何為重大事項(xiàng)以及如何認(rèn)定重大事項(xiàng)，憲法與地方組織法的規(guī)定較為原則和模糊，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“由各地人大常委會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況決定”。[103]而省人民政府作為省行政機(jī)關(guān)，其對(duì)行政管理與公共服務(wù)的職能履行必然要求具有行政決策權(quán)。從形式上看，與省人大重大事項(xiàng)決策權(quán)根據(jù)民主討論與集體通過不同，行政決策權(quán)往往是行政首長(zhǎng)拍板決定，往往要考慮行政效率與治理需求，具有鮮明的行政性特征；而從“性質(zhì)和層次上，人大的決定是創(chuàng)制性的，具有主動(dòng)性、原則性、方向性和目標(biāo)性，政府的決定是執(zhí)行型的，具有從屬性、具體性、措施性和方案性”。[104]

然而，在實(shí)踐中區(qū)分這兩種決策權(quán)的困難之處在于，“黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”權(quán)力格局失衡的政治現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致地方人大權(quán)力虛化，[105]甚至被調(diào)侃為只會(huì)舉手表決的“橡皮圖章”，使得其很少行使重大事項(xiàng)決策權(quán)。大量行政決策權(quán)與黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)擠占了地方人大的職權(quán)發(fā)揮。因此，要完善省人大及其常委的重大事項(xiàng)決策權(quán)與省人民政府行政決策權(quán)的關(guān)系界分，應(yīng)當(dāng)以充分發(fā)揮前者權(quán)力為基礎(chǔ)，進(jìn)行相關(guān)的規(guī)則制定，從內(nèi)容、程序上予以界分：同屬于省域治理事項(xiàng)，哪些應(yīng)當(dāng)由省人大及其常委會(huì)決定，哪些應(yīng)當(dāng)由省人民政府決策管理，如果發(fā)生爭(zhēng)議如何解決等等。

（四）省人民政府在司法方面的權(quán)力配置

按照權(quán)力分立的理論與實(shí)踐，行政權(quán)與司法權(quán)是分屬于不同國(guó)家機(jī)關(guān)、具有不同性質(zhì)并承擔(dān)不同國(guó)家治理功能的權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)與司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)彼此分立，各自承擔(dān)行政管理功能與司法審判與監(jiān)督功能。然而行政機(jī)關(guān)具有司法方面的職能與權(quán)力以及司法機(jī)關(guān)日常運(yùn)行需要行政管理的事實(shí)，使得行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、行政權(quán)與司法權(quán)發(fā)生了交叉與互動(dòng)聯(lián)系，需要根據(jù)制度實(shí)踐重新檢視行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系。

行政機(jī)關(guān)在司法方面的職權(quán)是指司法行政機(jī)關(guān)享有的職權(quán)。所謂司法行政機(jī)關(guān)，是指屬于政府行政序列或者政府職能部門，但承擔(dān)和司法職能相關(guān)的行政管理職權(quán)，或者在某些條件下直接享有司法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。隸屬于國(guó)務(wù)院的司法部為中央司法行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的司法行政工作，涉及領(lǐng)域如起草法律法規(guī)草案、監(jiān)獄管理工作、戒毒、普法、律師管理、法律援助、司法鑒定等等十四項(xiàng)職權(quán)；[106]在地方，省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)為隸屬于省人民政府的司法廳、市縣級(jí)為司法局。由于司法行政機(jī)關(guān)的工作是與司法權(quán)緊密相關(guān)的職能履行，其本質(zhì)是以行使行政權(quán)的方式服務(wù)于司法權(quán)運(yùn)行，因此其不可避免地呈現(xiàn)出與司法權(quán)聯(lián)系緊密而與行政機(jī)關(guān)疏離的職能履行形態(tài)，即司法行政機(jī)關(guān)日常工作圍繞著司法內(nèi)容展開，其日常工作所接觸的也與司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)行使有關(guān)的內(nèi)容，和普通行政機(jī)關(guān)的行政管理事務(wù)并不相同。因此，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位與今后發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)知不一，即其是否獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)或者并入司法機(jī)關(guān)等等，理論上有爭(zhēng)議，如有學(xué)者認(rèn)為“我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)管理法院、檢察機(jī)關(guān)的主要司法行政事務(wù)”，[107]但現(xiàn)行體制下司法行政機(jī)關(guān)屬于政府職能部門的行政機(jī)關(guān)定位決定了司法行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上仍是行政機(jī)關(guān)，要接受同級(jí)政府以及上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。之所以要設(shè)置司法行政機(jī)關(guān)以行政手段和方式補(bǔ)充司法功能之不足，就在于行政權(quán)的高效性與廣泛性：高效性意味著其能夠輔助實(shí)現(xiàn)司法職權(quán)所力有不殆之處，而廣泛性意味著行政權(quán)能夠深入司法領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法職能的補(bǔ)充。另外，同司法行政機(jī)關(guān)類似，屬于政府職能部門的公安機(jī)關(guān)也承擔(dān)部分司法職能，如刑事案件偵查等。

司法機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)，有學(xué)者將之概括為“司法行政權(quán)”，即“司法機(jī)關(guān)組織管理司法機(jī)關(guān)及其人員的權(quán)力”。[108]但這種概括易與司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)相混淆，因此，本文以“司法機(jī)關(guān)行政管理權(quán)”來指稱司法機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部組織、資源和人事的有效管理的而擁有的行政管理權(quán)力。司法機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，其雖然承擔(dān)的司法職能并行使司法權(quán)，但這種司法職能與司法權(quán)行使是對(duì)外作用的，即在面對(duì)與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)時(shí)的權(quán)力分立和制衡，以及對(duì)訴訟當(dāng)事人的審判或者檢查監(jiān)督等情形時(shí)，其是以司法機(jī)關(guān)身份履行司法職能與行使司法權(quán)。可是當(dāng)其面對(duì)人事考核與任免、機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理以及組織建設(shè)等內(nèi)部管理事務(wù)時(shí)，司法機(jī)關(guān)行使的管理權(quán)不具有司法性質(zhì)，而是對(duì)內(nèi)行政管理權(quán)的行使。

從隸屬于政府序列的司法行政機(jī)關(guān)行使司法職權(quán)和司法機(jī)關(guān)具有行政管理權(quán)來看，行政權(quán)與司法權(quán)有交叉重合部分。這種交叉重合并非相互侵入和取消彼此獨(dú)立性，而是源于行政權(quán)高效性與廣泛性的職能互補(bǔ)，即以行政方式輔助完成司法職能的履行。在行政權(quán)與司法權(quán)出現(xiàn)交叉的背景下，省人民政府在司法方面享有的權(quán)力是為司法職能的順利履行提供輔助性作用的行政權(quán)。而這種權(quán)力內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)方式體現(xiàn)為如下兩個(gè)方面：

其一，省人民政府通過其職能部門實(shí)現(xiàn)司法方面的權(quán)力。即如上文所述，司法行政機(jī)關(guān)以及公安機(jī)關(guān)作為政府工作部門承擔(dān)部分司法職能并行使部分司法權(quán)，憲法規(guī)定縣級(jí)以上政府對(duì)所屬工作部門具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，有權(quán)改變并撤銷所屬工作部門的不適當(dāng)決定。因此，政府工作部門的權(quán)力可以歸屬于同級(jí)政府，并且其權(quán)力的行使也要受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與撤銷權(quán)的制約。省人民政府通過其司法行政機(jī)關(guān)即司法廳，以及公安機(jī)關(guān)即公安廳，實(shí)現(xiàn)司法方面的權(quán)力履行。而各省司法廳職能均比照司法部職能設(shè)置，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈司法部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕64號(hào)）規(guī)定的十四項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行對(duì)口設(shè)置。[109]而公安廳的司法職能主要是刑事偵查領(lǐng)域，行使刑事偵查權(quán)。一般來說，省人民政府對(duì)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，是以尊重其工作和職能履行為基礎(chǔ)，尤其是如司法廳以及公安廳這種履行司法職能的行政機(jī)關(guān)，其專業(yè)性較強(qiáng)，應(yīng)給予其工作支持。

其二，省人民政府通過法律和司法解釋的授權(quán)行使司法方面的行政權(quán)力。本文第一章在梳理省人民政府權(quán)力配置的法制框架時(shí)，曾引用刑事訴訟法第254條規(guī)定，即對(duì)犯有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的情形，由省級(jí)人民政府指定醫(yī)院診斷并開具證明文件。省人民政府指定鑒定醫(yī)院的權(quán)力輔助于刑事訴訟進(jìn)程，屬于司法方面的行政權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)律師法》部分條文對(duì)省級(jí)人民政府司法行政部門即司法廳進(jìn)行授權(quán)，授予其履行司法職能的部分行政權(quán)，如對(duì)律師職業(yè)資格的審核、吊銷等等。另外，司法解釋對(duì)省人民政府司法方面的授權(quán)與法律授權(quán)類似，如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定：“辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件，需要對(duì)偽劣煙草專賣品鑒定的，應(yīng)當(dāng)委托國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門指定的煙草質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行?！?/p>

七、省人民政府權(quán)力配置的法治模式建構(gòu)

前文通過對(duì)省人民政府權(quán)力配置的內(nèi)涵確認(rèn)與比較分析，提出政府職能轉(zhuǎn)變是省人民政府權(quán)力配置的前提，并從縱向與橫向的空間配置結(jié)合具體的改革實(shí)踐，梳理相關(guān)法治框架與存在問題，以合理定位權(quán)力配置的內(nèi)容與方式。如果說前文是以法制框架梳理與改革實(shí)踐評(píng)析為基礎(chǔ)的對(duì)省人民政府權(quán)力配置內(nèi)容分解式研究的話，那么本部分則致力于綜合前文研究?jī)?nèi)容，提出總括性制度建構(gòu)結(jié)論，即省人民政府權(quán)力配置的法治模式設(shè)計(jì)。之所以要為權(quán)力配置設(shè)計(jì)法治模式，就是針對(duì)當(dāng)前省人民政府以及地方政府整體的權(quán)力獲得與運(yùn)行缺乏法治塑造、權(quán)力配置方式法治程度較低、程序不完善等問題。盡管有憲法與地方組織法的原則規(guī)定，有國(guó)務(wù)院和省人大及其常委會(huì)的權(quán)力配置主體，有實(shí)踐中的權(quán)力配置改革，但依然存在上述問題，這說明應(yīng)然存在的法律依據(jù)、配置主體功能和實(shí)踐改革并未起到應(yīng)然的法治功能作用。然而本章法治模式設(shè)計(jì)必然要根植于前文的對(duì)改革與法治環(huán)境的實(shí)證分析與權(quán)力配置的現(xiàn)行體制尊重，即省人民政府權(quán)力配置的法治模式應(yīng)當(dāng)既具備和現(xiàn)行體制基礎(chǔ)的可兼容性，又要超越于現(xiàn)實(shí)體制桎梏以完成對(duì)存在問題的克服與權(quán)力合理配置的實(shí)現(xiàn)。正如學(xué)者所指出法治的理想與現(xiàn)實(shí)之間應(yīng)當(dāng)具備的關(guān)系在于：“在現(xiàn)實(shí)的法治建設(shè)與社會(huì)治理實(shí)踐中，應(yīng)重視將法治的現(xiàn)實(shí)形態(tài)立基于社會(huì)秩序奠基于其中的社會(huì)命題之上并善于把握其漸進(jìn)之方向，一方面通過保持法律秩序與社會(huì)命題的一致性，以保證法律實(shí)踐的社會(huì)根基；另一方面并不拘泥于既有秩序確立的事實(shí)性，而以主流價(jià)值和社會(huì)情勢(shì)的發(fā)展推動(dòng)既有法律秩序的進(jìn)化，從而在變動(dòng)中實(shí)現(xiàn)法律實(shí)踐與社會(huì)需要的動(dòng)態(tài)平衡。”[110]

（一）省人民政府權(quán)力配置的法治模式要義

在法治建設(shè)已成為價(jià)值與制度共識(shí)的當(dāng)下，對(duì)地方政府權(quán)力配置法治化建議也成為學(xué)術(shù)界無(wú)可爭(zhēng)議的結(jié)論：如熊文釗在中央與地方關(guān)系的法治化研究中明確提出財(cái)權(quán)與事權(quán)分配關(guān)系的法治化；[111]石佑啟等認(rèn)為合理配置行政權(quán)力應(yīng)在縱向上實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的層級(jí)化和法律分權(quán)，橫向上實(shí)現(xiàn)部門行政權(quán)力的相對(duì)集中與平面化。[112]但以上權(quán)力配置法治化研究集中于必要性論證或宏觀原則性指引，缺乏具體針對(duì)性的操作設(shè)計(jì)，尤其是并未對(duì)具體某一層級(jí)如省人民政府權(quán)力配置法治化進(jìn)行論證。因此，在本章仍需要厘清省人民政府權(quán)力配置的法治模式內(nèi)涵。

法治的概念是自古希臘時(shí)便眾說紛紜的哲學(xué)與法學(xué)經(jīng)典命題。公認(rèn)的法治概念起源于亞里士多德在《政治學(xué)》一書中的闡述：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”[113]而有學(xué)者卻提出了不同論斷，認(rèn)為亞里士多德的法治概念“對(duì)于現(xiàn)代法治的正向影響不是建立在對(duì)亞氏法治概念本質(zhì)內(nèi)涵的本真理解之上，而是建基于現(xiàn)代人對(duì)亞氏法治概念的‘歪曲’理解之上，因?yàn)閬喪戏ㄖ胃拍畋旧砟耸窃诰哂小ㄖ伪硐蟆脑~語(yǔ)掩蓋之下的‘德治’。”[114]如果拋開學(xué)理論證，只進(jìn)行外部特征進(jìn)行簡(jiǎn)約化描述，法治無(wú)疑就是包含現(xiàn)代民主、人權(quán)以及憲政等理念的法律規(guī)范之善治，或者如卓澤淵教授從法律實(shí)現(xiàn)的角度認(rèn)為“法律的走向必然是法治，高度的法治”。[115]如果從行政權(quán)力以及行政體制改革的角度理解，法治就是將行政權(quán)力獲取、配置和運(yùn)行納入憲法與法律的軌道上來，并以主體、程序和內(nèi)容的法定化規(guī)范行政體制改革過程，即所謂的行政法治。而有學(xué)者從塑造公權(quán)力的憲政體制角度闡發(fā)了法治之于行政權(quán)力規(guī)制的內(nèi)容，即“憲政體制的運(yùn)作機(jī)制在于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的獲得必須遵從既定的規(guī)則，即程序性的獲得，從而賦予政府權(quán)力程序上的合法性。規(guī)范政府權(quán)力的具體運(yùn)作，又賦予政府權(quán)力在運(yùn)作上的合法性?！盵116]無(wú)論何種理解，對(duì)行政權(quán)力的法律規(guī)制成為法治的必然要求。

省人民政府權(quán)力配置的法治模式，意味著以省人民政府行政權(quán)力的獲取與分配為核心，縱向與橫向的空間配置中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置主體、所配置的權(quán)力內(nèi)容、配置程序和方式等的法治塑造，既要有充分的憲法和法律規(guī)范依據(jù)，又要體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的科學(xué)要求，同時(shí)也要建構(gòu)行政體制改革背景下省域治理的特殊制度形態(tài)。

首先，省人民政府權(quán)力配置的法治模式要求權(quán)力整體配置以及各個(gè)要素要有憲法和法律依據(jù)。符合憲法與法律規(guī)定是法治底線和最基本要義，如現(xiàn)行的地級(jí)市政府由虛入實(shí)成為一級(jí)政府以及市管縣體制均是沒有憲法規(guī)范支持的體制設(shè)計(jì)，其運(yùn)行與實(shí)踐也不具備法治因素，因此，權(quán)力配置改革亦是一場(chǎng)回歸憲法和法治的改革。當(dāng)然，如前文對(duì)省人民政府權(quán)力配置法制框架的梳理與缺陷分析可知，憲法與地方組織法對(duì)省人民政府權(quán)力配置規(guī)定的模糊，以及單行法律授權(quán)的碎片化，皆構(gòu)成了對(duì)權(quán)力配置法治模式建構(gòu)的阻礙，則一方面應(yīng)尊重現(xiàn)行體制的原則性規(guī)定，不能以改革為由破壞法制統(tǒng)一，另一方面則應(yīng)致力于憲法和法律的完善，最終實(shí)現(xiàn)法治要求的善法之治。

其次，省人民政府權(quán)力配置的法治模式應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代國(guó)家治理體系的要求。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系下，國(guó)家治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式、治理手段等國(guó)家治理要素均發(fā)生著深刻的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型：[117]如多元治理主體和各方協(xié)同共治格局建設(shè)等要求政府職能轉(zhuǎn)變與權(quán)力配置合理，而治理目標(biāo)的以人為本則要求政府權(quán)力配置的公民權(quán)利導(dǎo)向，治理方式與手段的法治化則要求權(quán)力配置應(yīng)有固定的制度塑造。因此，省人民政府權(quán)力配置的法治模式不只是對(duì)法律規(guī)制的遵守，還應(yīng)具備合理性與能動(dòng)性，符合現(xiàn)代國(guó)家治理體系的標(biāo)準(zhǔn)與趨勢(shì)。

再次，省人民政府權(quán)力配置的法治模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)省域治理的特殊性。省人民政府權(quán)力配置區(qū)別于中央政府和下級(jí)政府權(quán)力配置，在于其連接中央與地方的紐帶作用和省域治理的特殊性，即省人民政府既不同于中央政府統(tǒng)攬全局以及擁有最高行政權(quán)力的地位，也不同于基層政府與廣大公民緊密聯(lián)系的層級(jí)形態(tài)，但其既統(tǒng)攬省域治理全局，又領(lǐng)導(dǎo)基層政府治理，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)省域治理特征配置省人民政府權(quán)力，其法治模式應(yīng)體現(xiàn)省域治理的特殊性。

省人民政府權(quán)力配置的法治模式建構(gòu)應(yīng)圍繞一定的法治目標(biāo)展開，即法治目標(biāo)為省人民政府權(quán)力配置的法治塑造提供了路徑方向。

其一，省人民政府權(quán)力配置在整體上實(shí)現(xiàn)合憲性、合法性與合理性。即省人民政府權(quán)力配置的各個(gè)要素要符合憲法與法律規(guī)定以及法治原則的基本精神，包括權(quán)力配置主體應(yīng)為法律規(guī)定的有權(quán)主體，權(quán)力配置內(nèi)容與范圍不應(yīng)當(dāng)超越法律規(guī)定的省人民政府的職能權(quán)限，權(quán)力配置要遵循法定程序等等。同時(shí)，權(quán)力配置的合理性則要求省人民政府權(quán)力配置的制度設(shè)計(jì)要符合省域治理特征以及行政體制改革的發(fā)展趨勢(shì)，并在縱向上與中央以及市縣政府、橫向上和其他國(guó)家機(jī)關(guān)形成科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

其二，省人民政府權(quán)力內(nèi)容的法定性、規(guī)范性與類型化。即省人民政府配置的權(quán)力類型、涉及領(lǐng)域和層次的基本范圍由法律劃定，配置實(shí)踐不能逾越此法定范圍；在法定范圍內(nèi)，具體權(quán)力類型與內(nèi)容應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與治理需要進(jìn)行制度規(guī)范，各省可以根據(jù)實(shí)際情況配置不同類型的權(quán)力內(nèi)容。

其三，省人民政府權(quán)力配置方式的制度化與程序化。即在權(quán)力配置具體運(yùn)行實(shí)踐中提升配置方式的法治化程度，除了嚴(yán)格遵循法定方式（如法律、國(guó)務(wù)院以及省人大授權(quán)等）之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)之進(jìn)行制度化塑造，如并設(shè)計(jì)嚴(yán)格程序以約束權(quán)力配置方式的恣意。

（二）省人民政府權(quán)力配置的法治環(huán)境優(yōu)化

優(yōu)化省人民政府權(quán)力配置的法治環(huán)境，即塑造和提供適于法治生存和運(yùn)行、法治得到尊重和保障的行政體制環(huán)境，以提升省人民政府權(quán)力配置的法治化程度。權(quán)力配置之所以涉及到法治環(huán)境優(yōu)化，就在于前文對(duì)省人民政府權(quán)力配置的法制框架缺陷與實(shí)踐問題的考察，前者如憲法與地方組織法對(duì)省人民政府的不明確授權(quán)以及單行法律的非系統(tǒng)化授權(quán)，后者如中央與省人民政府的非制度化分權(quán)引發(fā)的博弈，以及地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡等。另外，在省人民政府權(quán)力空間配置的縱向與橫向維度中的行政體制改革實(shí)踐，如“省直管縣”改革、央地分權(quán)改革等規(guī)范化程度低，依靠政策調(diào)整與領(lǐng)導(dǎo)人意志推進(jìn)的基本情況也影響了省人民政府權(quán)力配置的法治程度。因此，以優(yōu)化法治環(huán)境入手是克服省人民政府權(quán)力配置存在的體制癥結(jié)與實(shí)踐問題的根本路徑，也是建構(gòu)權(quán)力配置法治模式的基礎(chǔ)性內(nèi)容。優(yōu)化省人民政府權(quán)力配置的法治環(huán)境包括如下幾個(gè)方面：

1、完善憲法與地方組織法對(duì)省人民政府的權(quán)力規(guī)范

如前所述，當(dāng)前憲法與地方組織法只對(duì)縣級(jí)以上人民政府的職權(quán)進(jìn)行了概括性規(guī)定，并沒有區(qū)分各級(jí)政府職權(quán)；同時(shí)，憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院可以決定其與省人民政府的職權(quán)劃分，但國(guó)務(wù)院并沒有完全行使該項(xiàng)職權(quán)。因此，需要完善或重構(gòu)憲法與地方組織法關(guān)于省人民政府以及各級(jí)人民政府職權(quán)劃分的規(guī)定，這是合理配置各級(jí)人民政府權(quán)力的法治基礎(chǔ)。

首先，憲法應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)務(wù)院與省人民政府職權(quán)以及地方各級(jí)人民政府職權(quán)進(jìn)行原則性劃分。我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)以及上下級(jí)政府隸屬關(guān)系決定了從內(nèi)容上完全區(qū)分各級(jí)人民政府權(quán)力的可能性近乎于無(wú)，甚至就算通過憲法或法律配置地方政府權(quán)力內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了完全的區(qū)分，但如果不改變各級(jí)政府之間的層級(jí)節(jié)制與壓力型體制關(guān)系，則這種權(quán)力配置內(nèi)容的法律區(qū)分仍然只是一紙空文，被政府運(yùn)行實(shí)踐消解，反而損害了憲法與法律權(quán)威。因此，更具有可操作性并實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行體制可兼容性的法律完善方式是，修改憲法實(shí)現(xiàn)各級(jí)人民政府權(quán)力的原則性劃分。所謂權(quán)力的原則性劃分，是指并不具體劃分各級(jí)政府的權(quán)力內(nèi)容，而是根據(jù)各級(jí)政府層級(jí)特征與職能定位制定權(quán)力劃分原則，如國(guó)務(wù)院與省人民政府可以就地方治理領(lǐng)域的職權(quán)劃分設(shè)定若干標(biāo)準(zhǔn)，哪些情況下應(yīng)當(dāng)由省人民政府直接行使權(quán)力，哪些情況下由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)省人民政府等；也可以就地方各級(jí)政府的權(quán)力劃分作出劃分機(jī)制的規(guī)定，如明確規(guī)定省人民政府配置地方行政權(quán)的地位、方式、程序等等，實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府權(quán)力的差異化配置。

其次，地方組織法在憲法對(duì)各級(jí)政府權(quán)力原則劃分的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)各級(jí)政府職能定位細(xì)化權(quán)力類型。在憲法對(duì)各級(jí)政府權(quán)力的原則性劃分基礎(chǔ)上，地方組織法對(duì)省人民政府權(quán)力配置的功能在于，按照某種標(biāo)準(zhǔn)，如政府層級(jí)特征、職能定位、政府間關(guān)系等等細(xì)化權(quán)力類型。比如按照行政權(quán)的功能標(biāo)準(zhǔn)可以將其分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，[118]則在地方各級(jí)政府權(quán)力配置中，省人民政府因其高層級(jí)地位與省域治理的統(tǒng)轄作用，可以配置較多的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而大量執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)下放于基層政府等等。這種權(quán)力類型化的劃分也是權(quán)力配置差異化的重要形式，因此，地方組織法應(yīng)當(dāng)針對(duì)各級(jí)政府的權(quán)力類型化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

2、實(shí)現(xiàn)單行法律、行政法規(guī)等的權(quán)力配置系統(tǒng)化

目前，單行法律、行政法規(guī)等對(duì)省人民政府的授權(quán)呈碎片化：對(duì)省人民政府相關(guān)工作部門的授權(quán)較多，而對(duì)政府直接授權(quán)較少；各具體領(lǐng)域的分散授權(quán)較多，而整體性授權(quán)較少；行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件授權(quán)較多，法律授權(quán)較少。這直接導(dǎo)致了省人民政府權(quán)力規(guī)范配置不足，這也是部門權(quán)力實(shí)體化而政府權(quán)力虛化的重要原因。

實(shí)現(xiàn)單行法律、行政法規(guī)等對(duì)省人民政府權(quán)力配置的系統(tǒng)化，首先要制定法律整體授權(quán)規(guī)范，即法律如何對(duì)地方政府授權(quán)，如授權(quán)領(lǐng)域與類型、授權(quán)方式和限度、授權(quán)對(duì)象是政府還是工作部門等等，需要有統(tǒng)一規(guī)范，即是為法律授權(quán)也進(jìn)行規(guī)范制約，如學(xué)界提出制定《中央與地方關(guān)系法》等建議具有參考價(jià)值。其次，梳理現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)地方各級(jí)政府的授權(quán)內(nèi)容，配合行政審批等行政體制改革的要求，對(duì)授權(quán)情況進(jìn)行合理化評(píng)估，作出是否修改、取消或改變授權(quán)的決定，這些工作應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)組織。再次，為避免“條塊體制”對(duì)行政效率的羈絆與牽制，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡量直接授權(quán)政府本身，由各級(jí)政府再對(duì)權(quán)力進(jìn)行部門之間的分配，即把法律所授權(quán)力的分配權(quán)交由地方政府行使。復(fù)次，應(yīng)盡量以法律配置地方行政權(quán)，減少行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的授權(quán)，因?yàn)楹笳叩闹黧w為國(guó)務(wù)院以及部委，其授權(quán)照比法律具有不穩(wěn)定性，且可以隨時(shí)收回，不利于權(quán)力配置的規(guī)范化與明確化。

3、提升省人民政府權(quán)力配置規(guī)則體系的法治化程度與統(tǒng)一性

除了中央立法，地方性法規(guī)與規(guī)范性文件，以及政策調(diào)整等也可以配置省人民政府權(quán)力，如省人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、省人民政府制定規(guī)范性文件對(duì)權(quán)力的自我創(chuàng)設(shè)或者配置下級(jí)地方政府權(quán)力等等。省人民政府權(quán)力配置實(shí)踐來說，除了憲法與法律規(guī)范依據(jù)，地方性法規(guī)與規(guī)范性文件的授權(quán)由于對(duì)本省省域治理的具體情況和省人民政府治理能力更加熟悉，其配置權(quán)力也更具有針對(duì)性。而政策調(diào)整所具有的靈活性與適應(yīng)性能夠滿足省域治理需求并影響權(quán)力配置符合改革實(shí)踐，因此與憲法和法律法規(guī)等構(gòu)成了省人民政府權(quán)力配置規(guī)則體系的重要組成部分并發(fā)揮不同作用，具備引導(dǎo)省人民政府權(quán)力配置的合理性。

然而規(guī)范性文件與政策調(diào)整的授權(quán)畢竟是一種非法治途徑，靈活性有余而穩(wěn)定性與制度化不足，如省人民政府借規(guī)范性文件進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張等亦影響了權(quán)力配置的合法性與合理性。因此，要通過對(duì)規(guī)范性文件與政策調(diào)整的法治約束提升省人民政府權(quán)力配置規(guī)則體系的法治化程度，實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一目標(biāo)。首先，應(yīng)當(dāng)為規(guī)范性文件與政策授權(quán)制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即落實(shí)法律保留原則和制定規(guī)范性文件與政策不能授權(quán)的領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上約束規(guī)范性文件與政策授權(quán)。其次，對(duì)規(guī)范性文件與政策涉及到的授權(quán)從方式與內(nèi)容上進(jìn)行事后監(jiān)督與合法評(píng)估，對(duì)不符合法律規(guī)定、法治原則的授權(quán)應(yīng)予以撤銷和糾正，應(yīng)將此類職權(quán)交由省人大及其常委會(huì)行使。

4、強(qiáng)化和提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維與法治能力

在我國(guó)行政管理傳統(tǒng)中，“干部決定一切”是一種雖然不合理但為事實(shí)存在的制度邏輯。[119]直到當(dāng)下時(shí)期，黨政一把手對(duì)地方治理的決策依然具有十分重要的發(fā)言權(quán)與影響力。具體到地方政府權(quán)力配置領(lǐng)域依然如此，如國(guó)務(wù)院部委對(duì)省人民政府工作部門授權(quán)決策固然是部委民主討論和集體決策的結(jié)果，但部委主要負(fù)責(zé)人對(duì)決策的形成以及最終決定依然影響重大。這就要求在省人民政府權(quán)力配置過程中，既要在制度上形成對(duì)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力規(guī)范和約束，又要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人素質(zhì)進(jìn)行法治塑造，典型如強(qiáng)化和提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維與法治能力。

姜明安教授認(rèn)為所謂法治思維，“是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程?！盵120]省人民政府權(quán)力配置過程中領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維提升，其意義在于對(duì)權(quán)力配置決策增加合法性考慮與理性化思考，促進(jìn)權(quán)力配置的合理性實(shí)現(xiàn)。而法治能力則是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治手段處理具體問題的能力，在權(quán)力配置中體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部由論證、決策到執(zhí)行均遵循法治方式和法治途徑，避免一言堂、特殊利益考量等法外因素干擾。

（三）省人民政府權(quán)力配置的法律機(jī)制建設(shè)

法治環(huán)境側(cè)重的是從靜態(tài)角度對(duì)省人民政府權(quán)力配置的法律規(guī)范依據(jù)和體制環(huán)境的建設(shè)，而權(quán)力配置作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)過程，其法治模式的建構(gòu)仍需要法律制度和法治方式的具體落實(shí)和運(yùn)行，因此，省人民政府權(quán)力配置的法律機(jī)制建設(shè)成為了法治模式的另一重要組成部分。有學(xué)者從社會(huì)管理角度提出社會(huì)管理法律機(jī)制為“國(guó)家在社會(huì)管理過程中形成的，并對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行規(guī)制的法律規(guī)則以及法律運(yùn)作行為的動(dòng)態(tài)化過程”。[121]由此可見，法律機(jī)制是以法律規(guī)范為主要內(nèi)容的法律體制的具體運(yùn)行狀態(tài)與方式。具體來說，省人民政府權(quán)力配置的法律機(jī)制則是指省人民政府權(quán)力配置的法律體制在具體配置實(shí)踐中的運(yùn)行過程，以及各個(gè)要素的法治化塑造和相互配合最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力合理配置的機(jī)制運(yùn)行狀態(tài)，包括配置權(quán)力類型、權(quán)力配置主體、配置程序及方式等內(nèi)容。

1、明確省人民政府配置權(quán)力類型的法定化

通過研究省人民政府職能定位，確定其與省域市場(chǎng)和省域社會(huì)的權(quán)力和治理領(lǐng)域劃分，這是省人民政府權(quán)力配置的前提；而在縱向中央與地方政府的權(quán)力劃分以及橫向與其他國(guó)家公權(quán)力的權(quán)力分配關(guān)系中實(shí)現(xiàn)權(quán)力定位，這是省人民政府權(quán)力配置的主體內(nèi)容。省人民政府權(quán)力配置的法律機(jī)制建設(shè)，首先要解決的是法治條件下省人民政府應(yīng)當(dāng)在哪些領(lǐng)域配置何種權(quán)力，以及這些權(quán)力的內(nèi)容、層次等等，即明確省人民政府配置權(quán)力類型的法定化。以下仍從職能定位、縱向的央地分權(quán)和橫向的國(guó)家權(quán)力關(guān)系塑造三個(gè)角度進(jìn)行梳理。

其一，省人民政府主導(dǎo)省域治理的職能定位決定了其應(yīng)配置省域公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的“保障權(quán)”與“監(jiān)督權(quán)”。在第三章中研究省人民政府與省域市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力劃分中提出了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即省人民政府與省域市場(chǎng)的權(quán)力劃分邊界在于公共利益，與省域社會(huì)的邊界在于公共服務(wù)效率與公平。政府職能轉(zhuǎn)變由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，服務(wù)型政府建設(shè)成為已成為共識(shí)，則結(jié)合省域治理的特殊性與省人民政府層級(jí)特征，省人民政府集中了中央劃撥地方的財(cái)政物質(zhì)資源以及政策與法規(guī)制定權(quán)與省域發(fā)展事項(xiàng)的決策權(quán)，其承擔(dān)公共服務(wù)職能要以兼顧統(tǒng)轄省域治理為基礎(chǔ)，因此，應(yīng)配置其省域公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的“保障權(quán)”與“監(jiān)督權(quán)”。

具體來說，“保障權(quán)”是指為省域市場(chǎng)中的企業(yè)組織發(fā)展以及省域社會(huì)的非政府組織，和社會(huì)福利、民生建設(shè)等公益事項(xiàng)提供條件支持、資源配置以及政策傾斜的權(quán)力，在法律上表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付、財(cái)稅宏觀調(diào)控、行政指導(dǎo)等權(quán)力表現(xiàn)形式。省人民政府的“保障權(quán)”要以省域治理公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，注重企業(yè)之間、社會(huì)組織之間和公民多元訴求之間的公平公正。所謂“監(jiān)督權(quán)”則是指省人民政府在省域治理過程中基于公共利益和公共服務(wù)公平與效率對(duì)省域市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)管和規(guī)制的權(quán)力，在法律上表現(xiàn)為行政許可、行政審批、行政處罰等權(quán)力內(nèi)容。省人民政府的“監(jiān)督權(quán)”應(yīng)當(dāng)維持在一定限度行使，即按照公共利益與公共服務(wù)效率與公平的標(biāo)準(zhǔn)，既不得隨意干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行與社會(huì)組織建設(shè)，又要防止市場(chǎng)無(wú)序與企業(yè)違法而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序混亂。

其二，在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中，省人民政府應(yīng)配置中央政府決策的“執(zhí)行權(quán)”與“反饋權(quán)”，以及對(duì)下級(jí)政府的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”、“決策權(quán)”和“職權(quán)配置權(quán)”。在與中央人民政府即國(guó)務(wù)院的關(guān)系處理中，省人民政府一方面因執(zhí)行中央政府決策而擁有“執(zhí)行權(quán)”，包括執(zhí)行法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院政策，這種“執(zhí)行權(quán)”的能動(dòng)性在于要結(jié)合省域治理實(shí)際，從這個(gè)角度說，各省省情有差異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也有差別，因此應(yīng)配置省人民政府“執(zhí)行權(quán)”內(nèi)容的靈活性與能動(dòng)性；另一方面，應(yīng)配置省人民政府對(duì)中央決策的“反饋權(quán)”，其實(shí)質(zhì)是對(duì)中央決策的能動(dòng)參與和影響，即省人民政府針對(duì)中央決策表達(dá)意見、反饋信息和商討權(quán)。這種權(quán)力目前未被法律所確認(rèn)，原因在于國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方政府層級(jí)節(jié)制的體制決定了地方對(duì)中央的絕對(duì)服從，但這種“反饋權(quán)”在實(shí)踐中大量存在并發(fā)揮平衡央地關(guān)系的作用，表現(xiàn)為中央與地方就某一領(lǐng)域的博弈與談判，如地方政府官員跑國(guó)務(wù)院部委爭(zhēng)取更多財(cái)政補(bǔ)貼與資源被謔稱為“跑部錢進(jìn)”，已被取消的各地“駐京辦公室”就承擔(dān)此種任務(wù)。因此，“反饋權(quán)”法定化的意義在于既賦予地方對(duì)中央決策的能動(dòng)作用，形成地方利益訴求表達(dá)制度化與規(guī)范化，又能防止因博弈、談判和“跑部錢進(jìn)”等非法治途徑導(dǎo)致的央地關(guān)系扭曲和腐敗等問題。

在對(duì)下級(jí)地方人民政府權(quán)力關(guān)系處理中，基于省人民政府對(duì)省域治理的主導(dǎo)和對(duì)下級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)規(guī)范化其對(duì)下級(jí)人民政府的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”、對(duì)省域治理屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的“決策權(quán)”和對(duì)地方政府的“職權(quán)配置權(quán)”。所謂“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”是指領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府工作的權(quán)力，這是省人民政府作為地方最高層級(jí)政府的傳統(tǒng)權(quán)力，但這種權(quán)力不應(yīng)絕對(duì)化，應(yīng)當(dāng)受到限制，如國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、下級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)、下級(jí)地方司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)等等的限制。所謂“決策權(quán)”，則是指對(duì)省域治理事項(xiàng)中屬于政府職能范疇的內(nèi)容，省人民政府擁有省域范圍內(nèi)的決策權(quán)，如政府規(guī)章和發(fā)展規(guī)劃制定、發(fā)布行政命令等等。“職權(quán)配置權(quán)”是指省人民政府配置自身以及下級(jí)人民政府的職能與權(quán)力的權(quán)力。前文已述，省人民政府是配置地方政府權(quán)力的主體，則其定位地方政府職能亦是題中之義。

其三，在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中，省人民政府應(yīng)配置執(zhí)行省委領(lǐng)導(dǎo)與省人大決策的“執(zhí)行權(quán)”與“建議權(quán)”，以及服務(wù)司法機(jī)關(guān)職能的“司法輔助管理權(quán)”。省人民政府對(duì)省人大和省委的“執(zhí)行權(quán)”與對(duì)國(guó)務(wù)院的“執(zhí)行權(quán)”的區(qū)別在于，前者因?yàn)闆Q策內(nèi)容的原則性與宏觀性，而執(zhí)行的自由裁量更大，或者說前者的執(zhí)行權(quán)只是原則性和方向性的，具體執(zhí)行需要依靠省人民政府的決策部署；而后者由于是行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策——執(zhí)行關(guān)系，更注重執(zhí)行的服從性與連貫性。同時(shí)，省人民政府對(duì)省委領(lǐng)導(dǎo)和省人大決策也具有能動(dòng)的“建議權(quán)”，如對(duì)省人大就預(yù)算和地方性法規(guī)的制定與修改提出具體意見，參與省委領(lǐng)導(dǎo)和決策并表達(dá)意見等等。省人民政府的司法廳、公安廳等履行司法職能，行使了司法行政管理權(quán)，其實(shí)質(zhì)是服務(wù)于司法機(jī)關(guān)的“司法輔助管理權(quán)”。

2、實(shí)現(xiàn)省人民政府權(quán)力配置主體的法律確權(quán)

根據(jù)前文所述，省人民政府權(quán)力配置主體實(shí)際上有四類，即全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其各部委、省人大及其常委會(huì)以及省人民政府自身。這四類主體，有的是法律明確規(guī)定的，有的是根據(jù)法律規(guī)定和體制實(shí)踐能夠推導(dǎo)出其配置主體地位，有的則需要法律明確。以下詳述之。

其一，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為省人民政府權(quán)力配置主體地位來自于法律授權(quán)省人民政府的事實(shí)。憲法由全國(guó)人大通過，地方組織法以及對(duì)省人民政府授權(quán)的單行法律均由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，因此，憲法與地方組織法對(duì)省人民政府權(quán)力的規(guī)定，以及單行法律的授權(quán)，均為全國(guó)人大及其常委會(huì)的意志表達(dá)，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，其配置中央和地方政府權(quán)力具有當(dāng)然的法律依據(jù)。

其二，國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力的地位來自于憲法授權(quán)，國(guó)務(wù)院部委對(duì)省人民政府權(quán)力配置則來源于部門規(guī)章的授權(quán)實(shí)踐。憲法第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院職權(quán)，其中第四項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院決定中央與省級(jí)人民政府的具體職權(quán)劃分，這是其配置省人民政府權(quán)力的直接依據(jù)與主體地位的憲法確認(rèn)。國(guó)務(wù)院部委通過部門規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)省人民政府對(duì)口職能部門的授權(quán)，在本文視為對(duì)省人民政府的概括性授權(quán)，在“條塊體制”下，這種授權(quán)方式較為狹窄并存在較大問題，更規(guī)范性的設(shè)計(jì)在于政府層級(jí)之間的授權(quán)而非上下級(jí)部門的授權(quán)，即國(guó)務(wù)院部委的授權(quán)意見應(yīng)匯總至國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院對(duì)省人民政府授權(quán)，省人民政府根據(jù)授權(quán)進(jìn)行各工種部門分配。

其三，省人大及其常委會(huì)對(duì)省人民政府的授權(quán)來源于權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法定關(guān)系。根據(jù)本文第五章分析，省人大及其常委會(huì)作為省人民政府權(quán)力橫向配置主體，既來源于憲法與地方組織法對(duì)地方人大地位與職權(quán)的規(guī)范，又源于“人民代表大會(huì)制度”下立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法定關(guān)系與權(quán)力格局塑造。即憲法與地方組織法規(guī)定省人民政府由省人大選舉產(chǎn)生，受其監(jiān)督并向其報(bào)告工作和執(zhí)行其決議，這種法定關(guān)系格局決定了省人大及其常委會(huì)配置省人民政府權(quán)力的必然性與必要性。

其四，省人民政府配置自身權(quán)力來源于省域治理實(shí)踐的需求。省人民政府可以配置自身權(quán)力似乎違反了行政法治要求，即行政權(quán)力法定和依法行政的要求。此處所謂“配置”，與其說是創(chuàng)設(shè)，毋寧是一種權(quán)力安排與權(quán)力行使方式的部署。首先，省人民政府可以在其工作部門內(nèi)容進(jìn)行權(quán)力分配，盡管本文未將省人民政府工作部門作為研究對(duì)象，并將工作部門的權(quán)力整體視為省人民政府權(quán)力，但省人民政府配置部門權(quán)力的權(quán)力是客觀存在的事實(shí)，是一種權(quán)力的內(nèi)部處分。其次，省人民政府根據(jù)法律規(guī)定和省域治理實(shí)踐需要，能夠以決策、規(guī)章制定等方式設(shè)定部分權(quán)力或決定某些機(jī)關(guān)行使某些權(quán)力，這種權(quán)力配置有法定依據(jù)，如《行政處罰法》第13條規(guī)定省人民政府“可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”，“尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰”；第16條規(guī)定省人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)“可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”

3、設(shè)計(jì)省人民政府權(quán)力配置的法定程序

“行政程序是指行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)必須遵守的方式、步驟、空間、時(shí)限的總和，是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的程序，具有規(guī)范行政管理活動(dòng)的作用?！盵122]根據(jù)學(xué)者關(guān)于行政程序的定義，省人民政府權(quán)力配置的法定程序是指有關(guān)主體在配置省人民政府權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的方式、步驟和時(shí)空條件要求，這些程序要素需要經(jīng)過法律規(guī)范確認(rèn)，成為法定遵守的程序，形成對(duì)主體權(quán)力配置行為的約束。則應(yīng)根據(jù)不同主體對(duì)省人民政府權(quán)力配置的法定程序進(jìn)行設(shè)計(jì)。

全國(guó)人大及其常委會(huì)以立法形式配置省人民政府權(quán)力，則就應(yīng)遵循立法程序；國(guó)務(wù)院配置省人民政府權(quán)力是以行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的形式，則應(yīng)遵循行政立法和頒布規(guī)范性文件的程序；省人大及其常委會(huì)的權(quán)力配置是以地方立法和規(guī)范性文件發(fā)布的形式，則應(yīng)遵循相應(yīng)程序。而省人民政府權(quán)力的自我配置以及配置地方行政權(quán)的行使，有必要進(jìn)行專門的法律規(guī)范設(shè)計(jì)，即對(duì)省人民政府對(duì)其工作部門的權(quán)力分配、根據(jù)單行法律授權(quán)進(jìn)行的權(quán)力創(chuàng)設(shè)與權(quán)力安排、以及決定某一部門或機(jī)構(gòu)行使相關(guān)權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有規(guī)范程序予以約束，防止其權(quán)力濫用，這種程序制定既可以通過立法實(shí)現(xiàn)總括性規(guī)定，也可以由省人大及其常委會(huì)出臺(tái)地方性法規(guī)。

八、結(jié)語(yǔ)

以行政權(quán)力為核心線索的行政體制改革深刻影響和塑造著現(xiàn)代國(guó)家治理體系與治理能力，而由中央到地方的各項(xiàng)行政體制改革實(shí)踐無(wú)不立基于各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變與行政權(quán)力合理配置的基本需求，這也是突破當(dāng)代中國(guó)各級(jí)政府“職責(zé)同構(gòu)”和“權(quán)責(zé)雷同”的網(wǎng)狀行政體制桎梏的合理路徑。政治法學(xué)視域下，權(quán)力配置法治化與規(guī)范化意味著對(duì)政府行政權(quán)力獲取和運(yùn)行的法治規(guī)范，其所包含的各級(jí)政府權(quán)力差異化配置更將重塑行政體制內(nèi)的權(quán)力關(guān)系格局，以及深刻影響政府職能轉(zhuǎn)變背景下的政府、市場(chǎng)與社會(huì)權(quán)責(zé)三分的具體規(guī)則制定。更為深遠(yuǎn)的意義是，行政權(quán)力配置的法治化是從權(quán)力源頭上的法治塑造，這種對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范與制約是根本性的，一旦政府權(quán)力通過法治配置模式得以控制和約束，則法治政府乃至法治中國(guó)建設(shè)指日可待，行政體制改革與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的完成亦不再僅僅是遙遠(yuǎn)的奮斗目標(biāo)。

①湯梅、卜凡：“論現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的政府權(quán)力配置與運(yùn)作”，載《探索》2014年第1期。

②參見徐繼敏：“地方行政體制改革：實(shí)踐、問題與路徑”，載《理論與改革》2012年第4期。

③周平主編：《當(dāng)代中國(guó)地方政府》，高等教育出版社2010年版，第13頁(yè)。

④高韞芳：“重新認(rèn)識(shí)地方政府，載《理論探索》2006年第2期。

⑤趙聚軍：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究：政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》，天津人民出版社2012年版，第203頁(yè)。

⑥田芝?。骸爱?dāng)代中國(guó)地方政府改革：權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任“，載《江海學(xué)刊》2003年第6期。

⑦張光：“美國(guó)地方政府設(shè)置”，載《政治學(xué)研究》2004年第1期。

⑧鄭賢君：《地方政府論》，首都師范大學(xué)出版社2000年版，第15頁(yè)。

⑨謝慶奎等：《中國(guó)地方政府體制概論》，中國(guó)廣播電視出版社1998年版，第1頁(yè)。

⑩如四川省人民政府與香港特別行政區(qū)政府為同級(jí)政府，成都市人民政府與西藏自治區(qū)人民政府雖為不同級(jí)別，但由于非同一地域而不發(fā)生隸屬關(guān)系。

[11]周平主編：《當(dāng)代中國(guó)地方政府》，高等教育出版社2010年版，第13頁(yè)。

[12]典型如省人民政府規(guī)章制定就是為了執(zhí)行和具體落實(shí)法律、法規(guī)或國(guó)務(wù)院規(guī)章：對(duì)下級(jí)政府來說，中央法律、法規(guī)固然是需要遵守的上位法，但更貼合本區(qū)域?qū)嶋H情況的仍是上級(jí)政府對(duì)中央法律政策的執(zhí)行決定?？墒沁@種層層執(zhí)行的邏輯前提是地方對(duì)中央、下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的政策、命令是不折不扣地執(zhí)行，因此遵守上級(jí)決定其實(shí)就是遵守了中央決定。雖然實(shí)際情況遠(yuǎn)非如此，地方以及部門利益、發(fā)展不均衡等導(dǎo)致了“上有政策、下有對(duì)策”的泛濫，但上級(jí)政府通過績(jī)效考核、人事任命、財(cái)政分配等方式仍然牢牢控制著下級(jí)政府，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府決策仍是下級(jí)政府的必然選擇。

[13]張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第3頁(yè)。

[14]“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)”是國(guó)務(wù)院計(jì)劃單列的?。ú浚┘?jí)行政單位，是特殊行政區(qū)劃單位。

[15]黃偉：“民族自治地方政府與其他地方政府行政權(quán)力的比較研究”，載《民族研究》2008年第3期。

[16]參見黃偉：“民族自治地方政府與其他地方政府行政權(quán)力的比較研究”，載《民族研究》2008年第3期。

[17]周平主編：《當(dāng)代中國(guó)地方政府》，高等教育出版社2010年版，第39頁(yè)。

[18]直轄市書記一般由中共中央政治局委員兼任，而一般省、自治區(qū)書記是中央委員和候補(bǔ)委員（廣東、新疆除外）。

[19]周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社2009年版，第2頁(yè)。

[20]參見徐繼敏：“相對(duì)集中行政許可權(quán)的價(jià)值與路徑分析”，載《清華法學(xué)》2011年第2期。

[21]張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第9頁(yè)。

[22]張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第9頁(yè)。

[23]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社，高等教育出版社2007年版，第4頁(yè)。

[24]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社，高等教育出版社2007年版，第4頁(yè)。

[25]田芝?。骸爱?dāng)代中國(guó)地方政府改革：權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任”，載《江海學(xué)刊》2003年第6期。

[26]《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館1996年版，第958頁(yè)。

[27]匡自明，韋鋒：“當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力的配置與運(yùn)作”，載《學(xué)習(xí)論壇》2007年第6期。

[28]馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。

[29]石佑啟，陳詠梅：“論法治社會(huì)下行政權(quán)力的配置與運(yùn)作”，載《江海學(xué)刊》2014年第2期。

[30]參見徐繼敏：“論省級(jí)政府配置地方行政權(quán)的權(quán)力”，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

[31]徐繼敏：“地方政府權(quán)力配置研究”，載《 行政管理體制改革的法律問題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，第240頁(yè)。

[32]《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第254條規(guī)定：“ 對(duì)罪犯確有嚴(yán)重疾病，必須保外就醫(yī)的，由省級(jí)人民政府指定的醫(yī)院診斷并開具證明文件?！笔〖?jí)人民政府指定醫(yī)院是行政權(quán)在司法方面的體現(xiàn)。

[33]薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第8頁(yè)。

[34]參見徐繼敏：“論省級(jí)政府配置地方行政權(quán)的權(quán)力”，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

[35]張穎：《構(gòu)建單一制國(guó)家：“單一制例外”的歷史整合》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第36頁(yè)。

[36]石佑啟：“論法治視野下行政權(quán)力的合理配置”，載《學(xué)術(shù)研究》2010年第7期。

[37]鄭永年著，邱道隆譯：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央——地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，東方出版社2013年版，第32頁(yè)。

[38]參見鄭永年著，邱道隆譯：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央——地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，東方出版社2013年版，第40頁(yè)。

[39]徐繼敏：“地方政府權(quán)力配置研究”，載《行政管理體制改革的法律問題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，第238頁(yè)。

[40]據(jù)浙江省人民政府網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)：http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html

[41]徐繼敏：“地方政府權(quán)力配置研究”，載《行政管理體制改革的法律問題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，第236~237頁(yè)。

[42]參見浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館2006年版，第56~64頁(yè)。

[43]陳占彪：“關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行省制改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題及其改革路徑”，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。

[44]參見石佑啟：“論法治視野下行政權(quán)力的合理配置”，載《學(xué)術(shù)研究》2010年第7期。

[45]石佑啟，楊海坤，黃新波：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社2009年版，第160頁(yè)。

[46]徐繼敏：“地方行政體制變革與服務(wù)型政府建設(shè)”，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第2期。

[47]俞可平：“衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)”，載《南京日?qǐng)?bào)》2013年12月10日第A07版。

[48]參見呂育誠(chéng)：《地方政府治理概念與落實(shí)途徑之研究》，元照出版公司2007年版，第7~8頁(yè)。

[49]傅大友，袁勇志，芮國(guó)強(qiáng)：《行政改革與制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書店2004年版，第173頁(yè)。

[50]王佃利，王玉龍：“地方治理: 研究發(fā)展"趨勢(shì)特征與未來展望”，載《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

[51]參見趙聚軍：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究：政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》，天津人民出版社2012年版，第204~205頁(yè)。

[52]在實(shí)踐中，因職責(zé)同構(gòu)的層級(jí)設(shè)置，省人民政府甚少繞過縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府而與縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)組織 或者企業(yè)等發(fā)生直接關(guān)聯(lián)，如果確實(shí)有相關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)或政策執(zhí)行，省人民政府也會(huì)交辦相關(guān)層級(jí)政府及其主管部門予以接洽處理。因此，省人民政府與市場(chǎng)、社會(huì)的直接互動(dòng)仍需要對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行“省域”定位。

[53]馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第32頁(yè)。

[54]參見徐邦友：《中國(guó)政府傳統(tǒng)行政的邏輯》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第85~94頁(yè)。

[55]參見田芝健：“當(dāng)代中國(guó)地方政府改革：權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任”，載《江海學(xué)刊》2003年第6期。

[56]參見鄭永年：《中國(guó)改革三步走》，東方出版社2012年版，第15頁(yè)。

[57]所謂“抓大放小”戰(zhàn)略，即主抓關(guān)系國(guó)計(jì)民生的國(guó)有企業(yè)發(fā)展，而放松和搞活邊緣的民營(yíng)化企業(yè)。

[58]丁元竹：“如何明晰政府與市場(chǎng)社會(huì)的邊界？”，載《中國(guó)發(fā)展觀察》2013年第10期。

[59]參見徐邦友：《中國(guó)政府傳統(tǒng)行政的邏輯》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第111~112頁(yè)。

[60]丁元竹：“如何明晰政府與市場(chǎng)社會(huì)的邊界？”，《中國(guó)發(fā)展觀察》2013年第10期。

[61]謝暉：《法治講演錄》，廣西師范大學(xué)出版社2005年版，第1頁(yè)。

[62]白利寅：“家族規(guī)范對(duì)家族秩序的建構(gòu)與維護(hù)——以《紅樓夢(mèng)》中的家族規(guī)范調(diào)整為素材”，載《民間法》第12卷，廈門大學(xué)出版社2013年版，第316頁(yè)。

[63]參見任進(jìn)：《政府組織與非政府組織：法律實(shí)證與比較分析的視角》，山東人民出版社2003年版，第180~181頁(yè)

[64][美]G.沙布爾·吉瑪，丹尼斯·A·榮迪內(nèi)利（編）：《分權(quán)化治理：新概念與新實(shí)踐》，唐賢興，張進(jìn)軍 譯，格致出版社，上海人民出版社2013年版，第31頁(yè)。

[65]徐繼敏：“地方行政體制變革與服務(wù)型政府建設(shè)”，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第2期。

[66]參見中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)主編：《政府層級(jí)管理》，人民出版社2009年版，第125~126頁(yè)。

[67]徐繼敏：“地方政府機(jī)構(gòu)改革中如何推行大部制”，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第5期。

[68]徐繼敏：“地方行政體制改革：實(shí)踐、問題與路徑”，載《理論與改革》2012年第4期。

[69]石佑啟，陳詠梅：“論法治社會(huì)下行政權(quán)力的配置與運(yùn)行”，載《江海學(xué)刊》2014年第2期。

[70]薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第176頁(yè)。

[71]張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第56頁(yè)。

[72]張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第56頁(yè)。

[73]我國(guó)憲法第89條第四項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。

[74]鄭永年：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央——地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第318~319頁(yè)。

[75]鄭永年：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央——地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第40頁(yè)。

[76]鄭賢君：《地方制度論》，首都師范大學(xué)出版社2000年版，第139頁(yè)。

[77]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第350頁(yè)。

[78]薛立強(qiáng)：《授權(quán)體制：改革開放時(shí)期政府間縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社2010年版，第30頁(yè)。

[79]石佑啟，楊治坤，黃新波：《行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社2009年版，第197頁(yè)。

[80]薛立強(qiáng)：《授權(quán)體制：改革開放時(shí)期政府間縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社2010年版，第138頁(yè)。

[81]馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第52~53頁(yè)。

[82]周振超：《中國(guó)行政區(qū)域研究：以省級(jí)政府為中心的考察》，上海三聯(lián)書店2014年版，第4頁(yè)。

[83]薛立強(qiáng)：《授權(quán)體制：改革開放時(shí)期政府間縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社2010年版，第95頁(yè)。

[84]孫學(xué)玉：《垂直權(quán)力分合：省直管縣體制研究》，人民出版社2013年版，第26頁(yè)。

[85]吳金群等：《省管縣體制改革：現(xiàn)狀評(píng)估及推進(jìn)策略》，江蘇人民出版社2013年版，第6頁(yè)。

[86]黃小勇：《中國(guó)行政體制改革研究》，中共中央黨校出版社2013年版，第106頁(yè)。

[87]參見吳金群等：《省管縣體制改革：現(xiàn)狀評(píng)估及推進(jìn)策略》，江蘇人民出版社2013年版，第15~32頁(yè)。

[88]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd

[89]熊文釗主編：《大國(guó)地方：中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第346頁(yè)。

[90]馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第41頁(yè)。

[91]參見徐繼敏：“地方政府機(jī)構(gòu)改革中如何推行大部制”，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第5期。

[92]參見張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治：中央與地方關(guān)系的法治化》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第355~358頁(yè)。

[93]熊文釗主編：《大國(guó)地方——中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第193頁(yè)。

[94]熊文釗主編：《大國(guó)地方——中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第12~13頁(yè)。

[95]張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治：中央與地方關(guān)系的法治化》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第40頁(yè)。

[96]鄧博：“當(dāng)代中國(guó)縣級(jí)政府權(quán)力配置研究”，云南大學(xué)博士研究生學(xué)位論文，2011年，第114頁(yè)。

[97]參見石佑啟，陳詠梅：“論法治社會(huì)下行政權(quán)力的配置與運(yùn)行”，載《江海學(xué)刊》2014年第2期。

[98]當(dāng)然，此處所指的“政府”當(dāng)為廣義理解，是指包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)整體。參見沈壽文：“政府橫向權(quán)力配置新論——從結(jié)構(gòu)功能主義角度的分析”，載《政法論叢》2011年第1期。

[99]謝暉：《行政權(quán)探索》，云南人民出版社1995年版，第137頁(yè)。

[100]喻中：“中國(guó)憲法蘊(yùn)含的七個(gè)理論模式”，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第8期。

[101]謝慶奎等：《中國(guó)地方政府體制概論》，中國(guó)廣播電視出版社1998年版，第308頁(yè)。

[102]馬興，王俊拴：“近年來我國(guó)省級(jí)黨委引導(dǎo)功能的理性釋放”，載《毛澤東思想研究》2013年第6期。

[103]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第379頁(yè)。

[104]成正：“重大事項(xiàng)決定權(quán)行使過程中地方人大與黨委、政府之間決策權(quán)力配置機(jī)制探討”，載《人大研究》2013年第1期。

[105]參見成正：“重大事項(xiàng)決定權(quán)行使過程中地方人大與黨委、政府之間決策權(quán)力配置機(jī)制探討”，載《人大研究》2013年第1期。

[106]參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈司法部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕64號(hào)）。

[107]高通：“我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)定位的歷史變遷與反思”，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。

[108]朱羿錕，周菊，秦偉：“司法行政權(quán)配置探微”，載《暨南學(xué)報(bào)（人文科學(xué)與社會(huì)科學(xué)版）》2004年第2期。

[109]如浙江省司法廳職能：參見http://www.zjsft.gov.cn/art/2009/11/11/art_16_1.html，2015年3月18日訪問。

[110]魏治勛：《法治的真原》，陜西人民出版社2012年版，第135頁(yè)。

[111]參見熊文釗：《大國(guó)地方——中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版。

[112]石佑啟，楊治坤，黃新波：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社2009年版，第197~202頁(yè)。

[113][古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁(yè)。

[114]魏治勛：《法治的真原》，陜西人民出版社2012年版，第2頁(yè)。

[115]卓澤淵：《法律價(jià)值》，重慶大學(xué)出版社1994年版，第182頁(yè)。

[116]魏健馨：《憲政理論視野下現(xiàn)代政府制度研究》，人民出版社2012年版，第71頁(yè)。

[117]參見姜明安：“國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中國(guó)家治理要素的轉(zhuǎn)變”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。

[118]參見謝暉：《行政權(quán)探索》，云南人民出版社1995年版，第50頁(yè)。

[119]參見徐邦友：《中國(guó)政府傳統(tǒng)行政的邏輯》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第233頁(yè)。

[120]姜明安：“法治、法治思維與法律手段——辯證關(guān)系及運(yùn)用規(guī)則”，載《人民論壇》2012年第14期。

[112]關(guān)保英：“社會(huì)管理法律機(jī)制及其完善”，載《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

[122]魏健馨：《憲政理論視野下現(xiàn)代政府制度研究》，人民出版社2012年版，第172頁(yè)。

白利寅，法學(xué)博士，山東社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。