胡彥濤，肖 璐

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510000）

社會(huì)組織在國家治理現(xiàn)代化中的積極作用
——廣州市非法組織標(biāo)準(zhǔn)之評(píng)議

胡彥濤，肖 璐

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510000）

社會(huì)組織在國家治理體系中占據(jù)重要一環(huán)，是國家治理從“自治”、“互治”到最終實(shí)現(xiàn)“善治”的重要途徑。社會(huì)組織可以激發(fā)社會(huì)的活力提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的水平，將公民參與國家治理的途徑合法化，有效提升國家治理能力。社會(huì)組織能夠協(xié)調(diào)相互背離甚至沖突的利益，并在一定規(guī)則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元主體的良好互動(dòng)和互相協(xié)作，共同克服政府管理“失靈”的世界性政治難題。廣州市政府頒布的《廣州市社會(huì)組織管理辦法》總體上非常有改革精神，一定程度上代表了我國社會(huì)組織法律制度未來的改革方向。但當(dāng)前《廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則》（征求意見稿）中非法組織標(biāo)準(zhǔn)仍顯保守，有待進(jìn)一步改革。

非法組織；社會(huì)組織；社會(huì)團(tuán)體主義；治理現(xiàn)代化

2014年10月16日，廣州市民政局向社會(huì)公開征求《廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則》（征求意見稿）的意見。其中在該征求意見稿中第三條規(guī)定“具有下列情形之一的屬于非法社會(huì)組織：（一）擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的；（二）未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的；（三）被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的?！保?］該條第一項(xiàng)規(guī)定“擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)”就會(huì)被認(rèn)為是非法組織，因此該條款在社會(huì)公眾中引起廣泛討論。廣州一些市民和社會(huì)活動(dòng)的組織者認(rèn)為該款規(guī)定定義模糊，擔(dān)心以后組織民間活動(dòng)受到此條規(guī)定的不當(dāng)約束。此項(xiàng)規(guī)定可能影響到廣場(chǎng)舞、高校社團(tuán)、老鄉(xiāng)會(huì)、志愿服務(wù)等很多團(tuán)體，因此很多同“社會(huì)組織”相關(guān)的人士擔(dān)心受到此項(xiàng)規(guī)定的影響。部分律師也提出了自己的想法：“社會(huì)組織存在的目的就是開展社會(huì)活動(dòng)，是以人合為基礎(chǔ)成立的。社會(huì)組織的籌備工作是其成立的前提，很難想象沒有籌備工作就可以成立社會(huì)組織，廣州市政府這般嚴(yán)格的規(guī)定有些強(qiáng)人所難。本身民政部頒布的非法組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有些不合時(shí)宜，而廣州市政府的規(guī)定甚至要將‘未經(jīng)批準(zhǔn)’的前提取消（即經(jīng)批準(zhǔn)可以進(jìn)行籌備活動(dòng)），確實(shí)會(huì)引起社會(huì)公眾和社會(huì)組織的一些擔(dān)心”［2］。

國家為了維護(hù)社會(huì)秩序，必然會(huì)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行一定程度的監(jiān)管，這在任何國家都是必須的。具體到中國，有學(xué)者從宏觀上歸納了我國社團(tuán)管理的主要特點(diǎn)和內(nèi)容［3］：首先是“歸口管理、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”，其含義就是所有社會(huì)組織都必須掛靠主管業(yè)務(wù)部門，只有如此社會(huì)組織才可以向民政部門申請(qǐng)登記。而社會(huì)組織從設(shè)立、日?；顒?dòng)到注銷的所有活動(dòng)，主管業(yè)務(wù)部門和民政部門都可以對(duì)其進(jìn)行管理和監(jiān)督。社會(huì)組織必須在登記的地域開展活動(dòng)和發(fā)展，其活動(dòng)內(nèi)容也必須同登記的組織宗旨有關(guān)；其次是許可主義和放任主義并行，針對(duì)社會(huì)組織的登記，我國主管部門和登記部門進(jìn)行雙重審查，并且雙重審查都是實(shí)質(zhì)性的，這表明國家希望從數(shù)量和質(zhì)量上對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行較為嚴(yán)格的控制。但囿于人力物力財(cái)力，我國政府機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)組織成立后的活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)管，一定程度上放任了社會(huì)組織的行為。由此見我國嚴(yán)格控制社會(huì)組織的意圖難以實(shí)現(xiàn)；最后是限制競(jìng)爭(zhēng)抑制發(fā)展，我國《社會(huì)團(tuán)體登記條例》規(guī)定，同一區(qū)域內(nèi)只設(shè)立一家業(yè)務(wù)范圍相同或類似的社會(huì)組織。這種由政府規(guī)定的壟斷性極大地限制了社會(huì)組織之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，助長(zhǎng)了一些社會(huì)組織的惰性。

從我國歷史發(fā)展階段來看，國家對(duì)包括社會(huì)組織在內(nèi)的所有社會(huì)活動(dòng)實(shí)行“全面管理”有一定的合理性。不過隨著我國市民社會(huì)的逐漸發(fā)育壯大，社會(huì)活力的逐漸增強(qiáng)，社會(huì)成員的交流和往來日益頻繁，這種“全面管理”社會(huì)組織的管理思維和管理模式的弊端已經(jīng)逐漸浮現(xiàn)。“管得過寬、統(tǒng)得過死”，一些國家機(jī)關(guān)越位的情形時(shí)有發(fā)生，社會(huì)組織的活動(dòng)能力受到很大程度的壓抑。過于嚴(yán)格的登記要求使得很多社會(huì)組織無法獲得合法身份，游走在合法組織的門外。而那些政府主導(dǎo)成立的社會(huì)組織沒有受到嚴(yán)格的監(jiān)管，部分社會(huì)組織機(jī)構(gòu)臃腫人浮于事，甚至某些社會(huì)組織內(nèi)部官僚化、臃腫化、浮夸化傾向嚴(yán)重。與此同時(shí)，這些社會(huì)組織的法定壟斷性使其有了很大的惰性，開展社會(huì)活動(dòng)的積極性也不高，活動(dòng)容易偏離原來的設(shè)立宗旨。一些獲得政府資助的社會(huì)組織并沒有比較好地運(yùn)用這些資金，一定程度上造成資源的浪費(fèi)。這些問題使得我國同社會(huì)組織相關(guān)的法律制度面臨很多批評(píng)和壓力，當(dāng)前的社會(huì)組織管理方式和理念亟需破冰。

一、國家與社會(huì)組織的關(guān)系理論探討

社會(huì)組織普遍存在于世界各國，盡管可能存在不同的稱謂如“非政府組織（NGO）”、“法團(tuán)”、“第三部門”等等，但其內(nèi)涵和外延基本相同。而“與他人自由結(jié)社的權(quán)利”①參見《世界人權(quán)公約》第20條第1款、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第22條第1款，區(qū)域性公約如《歐洲人權(quán)公約》第11條第1款、《美洲人權(quán)公約》第16條第1款、《非洲人權(quán)和民族權(quán)利憲章》第10條第1款。也被認(rèn)為是一種基本人權(quán)，在很多國際文件中被明確規(guī)定下來。國家與社會(huì)組織的關(guān)系定位也歷來是研究社會(huì)組織不可避免的中心話題之一，有學(xué)者根據(jù)國家對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度和控制能力將社團(tuán)理論區(qū)分為多元主義、國家主義和法團(tuán)主義三種。所謂多元主義，指的是民間力量主導(dǎo)社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展，就是說途徑多源的力量共同參與社會(huì)組織的設(shè)立、發(fā)展、培育和管理。當(dāng)然國家為了實(shí)現(xiàn)政治意圖會(huì)適當(dāng)扶持一些社會(huì)組織，不過仍然還是以民間力量為主。美國是多元主義的典型代表。而國家主義則是國家直接組建各種社會(huì)組織并雇傭各種工作人員，以國家為主要或者絕對(duì)力量建立社會(huì)組織，幾乎所有的社會(huì)組織都處于國家的直接或間接控制之下。處于轉(zhuǎn)型期的國家多采取這種模式。而介于多元主義和國家主義之間就是法團(tuán)主義，法團(tuán)主義的主要特征是國家積極參與社會(huì)組織的發(fā)展和建設(shè)，不過也同時(shí)呼吁、倡導(dǎo)、動(dòng)員各種社會(huì)力量參與到社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展中。無論是多元主義還是法團(tuán)主義，都是“以社團(tuán)形式組織起來的民間社會(huì)的利益同國家的決策機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來的制度安排”［4］159。史密特認(rèn)為法團(tuán)主義具有以下的六個(gè)理論特點(diǎn)：（1）在特定的社會(huì)場(chǎng)域下社團(tuán)的數(shù)量非常有限；（2）同領(lǐng)域的社團(tuán)組織沒有形成競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系；（3）各種社團(tuán)組織之間有著較為嚴(yán)格的等級(jí)區(qū)別和地位差異；（4）社團(tuán)組織的機(jī)構(gòu)具有功能分化的特征；（5）社團(tuán)組織基本上由國家出面組織建設(shè)，或者其壟斷性地位得到了國家層面的認(rèn)可；（6）國家對(duì)社團(tuán)組織的控制較為全面，幾乎滲透到社團(tuán)組織從領(lǐng)袖選擇到管理框架的各個(gè)方面。

除此之外，根據(jù)社團(tuán)獲得壟斷地位方式的不同，史密特還將法團(tuán)主義進(jìn)一步區(qū)分為社會(huì)法團(tuán)主義和國家法團(tuán)主義，前者獲得壟斷地位是國家權(quán)力從上而下的強(qiáng)力指定，而后者獲得壟斷地位是通過自下而上的競(jìng)爭(zhēng)。有學(xué)者以列表的形式對(duì)二者做了如下表所示的區(qū)分：［4］161

在總結(jié)了國家和社會(huì)組織關(guān)系的理想類型上的劃分以后，該學(xué)者進(jìn)一步提出如果“政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，在實(shí)現(xiàn)全能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變的過程中，把更多的服務(wù)遞送工作轉(zhuǎn)移給民間非盈利性組織包括專業(yè)性組織時(shí)，一個(gè)國家與社會(huì)相互增權(quán)的局面是可以期待的?！保?］161

二、發(fā)展社會(huì)組織是國家治理現(xiàn)代化的必然要求

在十八屆三中全會(huì)的決定中我們黨提出改革的“總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”為了實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，我們黨從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面都進(jìn)行了一系列的戰(zhàn)略部署，而“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”是其中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)的《決定》強(qiáng)調(diào)要“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理好政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。”因此社會(huì)組織的管理創(chuàng)新和改革，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，也必符合實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這個(gè)總目標(biāo)的要求。

國家治理現(xiàn)代化學(xué)說一經(jīng)面世，就引起學(xué)術(shù)界的熱烈討論和積極探索?！爸卫怼北徽J(rèn)為是一個(gè)能夠和“民主”相互嵌入的理論話語，因而我們可以獲得一個(gè)與“自由民主”同量級(jí)的詞語即“治理民主”，而“治理民主”是中國作為一個(gè)世界性大國對(duì)世界政治所做出的理論貢獻(xiàn)［5］。在國家治理現(xiàn)代化理論中，社會(huì)組織的討論是其不可或缺的內(nèi)容，下面的討論將分別從治理體系和治理能力兩個(gè)方面展開。

（一）社會(huì)組織是國家治理體系現(xiàn)代化中的重要一環(huán)

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從以下四個(gè)方面展開，一是以社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不斷增生的公共問題為基本著眼點(diǎn)，二是用前瞻性眼光看待國家治理現(xiàn)代化的要求，三是在常態(tài)國家治理與公共危機(jī)管理之間做審慎區(qū)分，四是將社會(huì)協(xié)同和公民有序參與視為國家治理現(xiàn)代化的必備要素。社會(huì)組織能夠有效促進(jìn)社會(huì)成員的自治能力和自我約束能力?！艾F(xiàn)代國家治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明，法律框架內(nèi)活動(dòng)的社會(huì)組織，尤其是他們之間的協(xié)同合作，不僅能彌補(bǔ)政府能力的不足，更好地滿足民眾的公共服務(wù)要求，而且其本身也是社會(huì)穩(wěn)定的促進(jìn)力量?！保?］因?yàn)槭紫壬鐣?huì)組織想要提出能夠被社會(huì)和政府所接受的意見，必須先在社會(huì)組織內(nèi)部協(xié)商和溝通，排除過激和偏執(zhí)的意見，形成較為理性客觀的共識(shí)，這至少增強(qiáng)了社會(huì)組織內(nèi)部的行為可期待性；其次是當(dāng)出現(xiàn)不同組織之間的價(jià)值沖突或者利益博弈時(shí)，可以通過集體談判、協(xié)商、對(duì)話，從而能夠在占用較少資源的情況下一次性解決問題，避免了社會(huì)矛盾的沖突和激化；再次是即便是矛盾激化到需要政府出面時(shí)，政府仍可居中裁判，以一種較為超脫的立場(chǎng)調(diào)節(jié)不同群體或組織之間的沖突。

國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共性，把社會(huì)公開性作為國家及政府公開性的必要補(bǔ)充和糾正，即通過公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的有序互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)國家治理領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)和諧［7］。因此張雅勤副教授提出國家治理體系現(xiàn)代化中的“合作共治”包含了以下五個(gè)內(nèi)容：一是構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的共治框架，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的前提下，大力擴(kuò)寬社會(huì)公眾參與國家治理的途徑；二是培育社會(huì)主體主動(dòng)參與國家治理的愿望，動(dòng)員、鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、引導(dǎo)社會(huì)成員主動(dòng)參與國家治理；三是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，購買社會(huì)公共性服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)組織所凝聚的智力優(yōu)勢(shì)；四是著重培養(yǎng)公民參與治理的意識(shí)，建立多種類型的社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，形成國家治理的合力。因此要“轉(zhuǎn)變治理理念、健全共治機(jī)制，以政府引導(dǎo)之力，形成社會(huì)共識(shí)，構(gòu)建各方互動(dòng)、共同參與、責(zé)任共擔(dān)、成果共享的共治格局”。

吳家清教授認(rèn)為全面深化改革的一個(gè)重要內(nèi)容是在堅(jiān)持法治的前提下政府從市場(chǎng)和社會(huì)中適當(dāng)退出，市場(chǎng)、社會(huì)、政府各司其職實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一［8］。唐皇風(fēng)副教授認(rèn)為國家治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵包括了三方面的內(nèi)容，一是從治理主體來看，強(qiáng)調(diào)多層次性和多元化的參與，二是從治理結(jié)構(gòu)來看，著重政府分權(quán)和治理體系網(wǎng)絡(luò)化，三是從治理制度來看，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的理性化和治理方式的民主化，四是從治理手段來看，實(shí)現(xiàn)治理手段的現(xiàn)代化和文明化［9］。

由以上學(xué)者的論述可以看到，國家治理體系現(xiàn)代化中，社會(huì)組織占據(jù)非常重要的一環(huán)。有的學(xué)者認(rèn)為治理強(qiáng)調(diào)的是協(xié)調(diào)相互背離甚至沖突的利益，并在一定規(guī)則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元主體的良好互動(dòng)和互相協(xié)作，共同克服政府管理“失靈”的世界性政治難題［10］。在國家治理理念中，已經(jīng)不存在治理主體和治理客體的絕對(duì)二元?jiǎng)澐?，社?huì)中每個(gè)主體既是治理的主體亦是治理的客體。韋伯曾評(píng)價(jià)傳統(tǒng)國家管理模式時(shí)談到“這里存在的只有兩個(gè)選擇：要么，公民大眾在一個(gè)徒具統(tǒng)治外表的官僚制‘威權(quán)國家’中喪失自由權(quán)利，像一群家養(yǎng)牲畜一般被置于‘行政管理之下’，要么公民作為共同統(tǒng)治者被整合到國家之中?！保?1］而社會(huì)組織作為公民參加國家治理的重要途徑，必須在國家治理體系中占據(jù)重要地位。如果沒有社會(huì)組織的參與，國家治理體系現(xiàn)代化必將難以完成。

（二）社會(huì)組織能夠提升國家治理能力

米格代爾認(rèn)為國家能力包括了從社會(huì)中提取資源、滲透各種社會(huì)關(guān)系、規(guī)制公民行為以及分配社會(huì)資源這四種能力，但國家治理能力則具有更為深刻的含義。有學(xué)者認(rèn)為國家治理能力至少包含了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：擁有從社會(huì)中獲得資源的能力，但是這種獲取是從國家、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與治理且相互賦權(quán)中得來的，而治理能力能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)面臨的各種危機(jī)；當(dāng)然，作為治理規(guī)則的制度化和法治化是實(shí)現(xiàn)國家治理能力的基礎(chǔ)。

治理理論首倡者之一詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為“與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式、非政府的機(jī)制”［12］。而國家治理的現(xiàn)代化也意味著將從“他治”走向“自治”、“互治”從而最終實(shí)現(xiàn)“善治”。張文顯教授認(rèn)為就國家治理能力而言，治理的目的、動(dòng)機(jī)、方式、方法決定了國家治理能否成為“善治”。在當(dāng)前中國語境下，“善治”主要包括了以人為本、依法治理和公共治理三大內(nèi)容。公共治理的主要內(nèi)容是著重鼓勵(lì)公民以主體身份參與到國家治理中，而作為公民主體集合的社會(huì)組織也必將成為凝聚公民共識(shí)的重要機(jī)制。公共治理能夠充分將民主理念和民主機(jī)制運(yùn)用起來，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。同時(shí)代表不同利益的社會(huì)組織能夠以協(xié)商、對(duì)話、溝通的方式表達(dá)自己的意愿，這有利于公民理性合法地向政府表達(dá)自己的訴求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和健康發(fā)展。社會(huì)自治與政府治理相輔相成是公共治理的題中應(yīng)有之義，而為了避免民粹主義和街頭政治的濫觴，社會(huì)組織必將成為溝通社會(huì)和政府的有效途徑，將社會(huì)自治和政府治理有效結(jié)合起來實(shí)現(xiàn)二者的互相增權(quán)［13］。

在如何推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化問題上，何增科認(rèn)為要從以下四個(gè)方面做起：一是政府進(jìn)一步放權(quán)和分權(quán)，在中央和地方的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)分權(quán)，在政府與社會(huì)關(guān)系上強(qiáng)調(diào)放權(quán)，讓地方和各類主體在國家治理中發(fā)揮更大的作用；二是實(shí)現(xiàn)民主負(fù)責(zé)制，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相匹配，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的有序規(guī)范行使，實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)罰”的有效統(tǒng)一；三是健全信息反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定；四是加強(qiáng)協(xié)商民主，集思廣益提升決策質(zhì)量；五是培養(yǎng)職業(yè)政治家和文官制度，六是夯實(shí)國家層面的價(jià)值基礎(chǔ)和建立價(jià)值共識(shí)［14］。

鄧小平同志提出沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化的命題［15］。而社會(huì)組織能夠?qū)崿F(xiàn)民主，有效提升國家治理能力，將公民參與國家治理的途徑合法化，從而激發(fā)社會(huì)的活力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的水平。馬克思認(rèn)為，人要實(shí)現(xiàn)全面自由的發(fā)展，而國家治理現(xiàn)代化也必將依此為目標(biāo)。而社會(huì)組織本身就是公民的集合，能夠向政府和國家輸出意愿和要求，變政府的“他治”為“自治”，有效動(dòng)員公民參與國家治理。在這個(gè)過程中，政府的壓力將會(huì)得到一定程度的緩解，因?yàn)檎_實(shí)不是萬能的，沒有全面管控社會(huì)的能力。而一旦出現(xiàn)社會(huì)的某些失序和病灶，政府卻往往成為眾矢之的而飽受批評(píng)。如果我們的政府將部分權(quán)力分散到社會(huì)組織中，可以避免政府受到無謂的指責(zé)，這樣可以有力地提升政府的權(quán)威。在傳統(tǒng)國家管理中，是政府單向性地對(duì)社會(huì)大眾進(jìn)行強(qiáng)制性的統(tǒng)治，而在現(xiàn)代治理中，則是大力推動(dòng)治理主體的多元化，實(shí)現(xiàn)以國家政權(quán)為核心的多主體多途徑對(duì)社會(huì)事物的治理［16］。

三、廣東省關(guān)于社會(huì)組織的改革與創(chuàng)新

而就在十八屆三中全會(huì)召開的前一天即2013年11月8日，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，該決定將社會(huì)組織的部分審批權(quán)下放給地方政府。決定第十一條取消了之前需要向民政部“法律規(guī)定自批準(zhǔn)之日起即具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體及其設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)備案”的規(guī)定。“全國性社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、注銷登記”之前需要向民政部登記，第七十六條、七十七條、七十八條也將上述要求“取消”。正如上文所言到，國家治理現(xiàn)代化在要求政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)中央將更多權(quán)力下放給地方政府。由此地方政府無論是理論還是實(shí)踐中都將站在社會(huì)組織的改革前沿，如何對(duì)待社會(huì)組織也將成為衡量地方政府改革勇氣和決心的一把標(biāo)尺。在這樣的大背景下，作為地方一級(jí)的廣州市積極推進(jìn)社會(huì)組織的創(chuàng)新與改革是積極響應(yīng)中央號(hào)召和具體落實(shí)的有力舉措?！稄V州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則》（征求意見稿）連同2015年1月1日即將實(shí)施的《廣州市社會(huì)組織管理辦法》，都是市政府根據(jù)廣州市具體特點(diǎn)和發(fā)展階段所采取的具體措施，其目的是在實(shí)踐上進(jìn)一步落實(shí)《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的若干重大問題決定》。

實(shí)際上廣東省的“社會(huì)組織登記管理創(chuàng)新”一直走在全國前列。自2004年起，針對(duì)社會(huì)組織登記，深圳市提出“三個(gè)半步”的改革措施：第一個(gè)半步是各行業(yè)協(xié)會(huì)與原業(yè)務(wù)主管部門脫鉤，成立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署；第二個(gè)半步是組建民間組織管理局，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化；第三個(gè)半步是工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類可以在民政部門直接登記。為了進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)組織的改革，2012年6月20日深圳市專門召開會(huì)議并通過了《市委市政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織改革發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。該《意見》共提出了包括擴(kuò)大社會(huì)組織直接登記范圍、完善綜合監(jiān)管體制等9項(xiàng)改革內(nèi)容，標(biāo)志著深圳社會(huì)組織登記管理體制改革向前邁出了更大的步伐。該《意見》提出要對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類、文娛類、科技類、體育類和生態(tài)類等8類社會(huì)組織實(shí)行由民政部門直接登記。在2012年中共廣東省委廣東省人民政府粵發(fā)（2012）7號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》提出完整的“社會(huì)組織登記管理創(chuàng)新”包括：放寬社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記程序、實(shí)行直接登記，將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位；根據(jù)社會(huì)組織的類別，實(shí)行分類登記改革，降低登記實(shí)體要件；實(shí)施社會(huì)組織的培育孵化計(jì)劃；培育樞紐（聯(lián)合型）社會(huì)組織、創(chuàng)新社會(huì)組織管理模式型。

而《廣州市社會(huì)組織管理辦法》體現(xiàn)了廣州市政府“敢為天下先”的改革精神和創(chuàng)新思維。其中第六條規(guī)定了廣州市政府對(duì)于社會(huì)組織堅(jiān)持“培育發(fā)展與規(guī)范管理并重的原則”。第七條規(guī)定民辦非營(yíng)利教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)、民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、民辦博物館等法律、行政法規(guī)規(guī)定需經(jīng)前置審批的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意，取得相應(yīng)許可證書或者批復(fù)文件后向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立登記。前款規(guī)定之外的其他社會(huì)組織可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立登記。也就是說，如果公民欲成立社會(huì)組織，可以直接去民政部門進(jìn)行登記而不再需要必須找到“歸口單位”。由此可見對(duì)于社會(huì)組織的成立登記，廣州市已經(jīng)突破“雙重審查”變?yōu)椤皢螌訉彶椤薄６撧k法第八條規(guī)定“同一行政區(qū)域內(nèi)，可以成立兩個(gè)以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)組織，但社會(huì)組織的名稱及標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)有明顯區(qū)別”。這說明某些社會(huì)組織依靠政府強(qiáng)制形成的壟斷性地位已經(jīng)不復(fù)存在，社會(huì)組織之間能夠自由地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人安排也有具體的規(guī)定，該決定第二十二條規(guī)定“社會(huì)組織堅(jiān)持政社分開的原則。現(xiàn)職國家公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)中兼職。離退休后確需兼任的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定審批?！边@就賦予了社會(huì)組織很大的自由，能夠依照社會(huì)組織成員的意愿選擇領(lǐng)導(dǎo)人，按其設(shè)立目的和宗旨展開活動(dòng)。同樣針對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部管理制度，該決定第二十一條的表述如下“社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度，建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、誠信自律和廉潔從業(yè)機(jī)制。”而第二十三條也規(guī)定“社會(huì)組織可以根據(jù)實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)明確、互相制約、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！庇蛇@些規(guī)定可以看出，政府已經(jīng)不再干預(yù)社會(huì)組織內(nèi)部的管理制度和框架。當(dāng)然，為了維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，該辦法第五章規(guī)定了必要的監(jiān)督制度和法律責(zé)任，針對(duì)一些弄虛作假、從事法律禁止活動(dòng)的社會(huì)組織規(guī)定了一系列的懲處措施。通過以上分析，廣州市政府的社會(huì)組織管理已經(jīng)呈現(xiàn)從“國家法團(tuán)主義”向“社會(huì)法團(tuán)主義”的基本態(tài)勢(shì)。

四、對(duì)廣州市非法組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)

我們回到本文開頭所提到人們對(duì)于《廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則》（征求意見稿）非法組織標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，尤其是其中第一款規(guī)定“擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的”。非常明顯該款非法組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)參考的是2000年4月民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》，但卻更加嚴(yán)格。在《取締非法民間組織暫行辦法》的第二條第一款規(guī)定“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)的”。這里存在一個(gè)“籌備”內(nèi)涵和外延的認(rèn)定問題，盡管從法理上我們認(rèn)為這種“籌備”應(yīng)該做狹義的解釋，即應(yīng)該理解為召集發(fā)起人外的其他成員并在實(shí)體上展開了一定程度的有組織的活動(dòng)。但這種語焉不詳?shù)囊?guī)定已經(jīng)引起社會(huì)公眾的普遍擔(dān)心：社會(huì)組織的發(fā)起人為了商議組織的成立事項(xiàng)而聯(lián)系可能的骨干和成員是否屬于“籌備”？發(fā)起人向民政機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記遞交資料是否屬于“籌備”？同樣的道理，發(fā)起人為了提交登記所需要的“登記住所使用權(quán)證明”而去租房或者購房是否屬于“籌備”？那準(zhǔn)備“章程草案”這些資料的行為又該如何認(rèn)定呢？因?yàn)橐坏┍徽J(rèn)定為非法組織，相關(guān)的責(zé)任人可能面臨民事或者行政處罰，社會(huì)組織的財(cái)物將會(huì)被沒收、拍賣或者做其他處理。因此“擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的”就被認(rèn)為是非法組織確實(shí)值得商榷。

相比較于后兩款“（二）未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的；（三）被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的”而言，“（一）擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的”確實(shí)顯得有些苛刻。因?yàn)榍罢呖赡艽嬖陂L(zhǎng)期以社會(huì)組織的名義進(jìn)行活動(dòng)的情形，而后者僅僅可能是短期性的、臨時(shí)性的準(zhǔn)備活動(dòng)，對(duì)社會(huì)秩序不會(huì)造成較大的負(fù)面影響。出臺(tái)這樣的“征求意見稿”顯現(xiàn)出廣州市政府的謹(jǐn)慎，也有一定的可取之處，尤其是新《行政訴訟法》頒布之后尤需謹(jǐn)慎。但正是這樣的過分謹(jǐn)慎使得廣州市的改革和中央的改革精神存在一定的差距。

有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體具有四種合法性即社會(huì)合法性、行政合法性、政治合法性以及作為核心的法律合法性。在考察了大量民間社會(huì)組織的基礎(chǔ)上，該學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織滿足了前三種合法性就會(huì)存在［17］。即便是廣州市政府將那些不符合法律的社會(huì)組織認(rèn)定為“非法組織”，仍然不能根本上消除其存在。因此“宜疏不宜堵”是不是更好的選擇呢？在黨的十八屆四中全會(huì)的決定中要求“依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律，實(shí)行自我管理，自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”、“要支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理、發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”、“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用”。因此在當(dāng)前的改革形勢(shì)下，國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)“互治”、“善治”，要求多元化多主體參與國家的治理。正如上文所分析的那樣，社會(huì)組織能夠有效提升國家治理能力，實(shí)現(xiàn)公民參與政府的途徑合法化，從而激發(fā)社會(huì)的活力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的水平。我們廣州市政府的改革可以更加銳進(jìn)，應(yīng)該用更為開放和包容的心態(tài)來看待社會(huì)組織，將社會(huì)組織視為實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化治理的重要主體和參與力量之一，實(shí)現(xiàn)多元化多主體多途徑共同建設(shè)廣州。對(duì)于那些需要幫助和扶持的社會(huì)組織，廣州市政府應(yīng)該從登記程序到財(cái)政政策上都予以必要的傾斜。廣州市政府應(yīng)該大力鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，積極倡導(dǎo)公民組建各種類型的社會(huì)組織?！吧米蚤_展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的”就會(huì)被認(rèn)定為非法組織的規(guī)定，與中央精神不相符應(yīng)該刪除。

［1］民政部.取締非法民間組織暫行辦法［Z］.民政部令［2000］21號(hào).

［2］余贏波.廣州“非法社會(huì)組織”定義引發(fā)爭(zhēng)議［EB/OL］（2014?11?15）［2015?01?20］.http：//legal.people.com.cn/n/2014/1105/c188502－25981531.html.

［3］劉培峰.社團(tuán)管理的許可與放任［J］.法學(xué)研究，2004（4）：149?151.

［4］顧 昕，王 旭.從國家主義到法團(tuán)主義—中國市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變［J］.社會(huì)學(xué)研究，2005（2）.

［5］楊光斌.“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的世界政治意義［J］.政治學(xué)研究，2014（2）：6.

［6］張風(fēng)陽.科學(xué)認(rèn)識(shí)國家治理現(xiàn)代化問題的幾點(diǎn)方法論思考［J］.政治學(xué)研究，2014（2）：13.

［7］張雅勤.論國家治理體系現(xiàn)代化的公共性價(jià)值訴求［J］.南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（4）：33.

［8］吳家清.法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2014（8）：20.

［9］唐皇風(fēng).中國國家治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇［J］.福建論壇，2014（2）：22?24.

［10］魏治勛.“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化［J］.法學(xué)論壇，2014（2）：33.

［11］馬克思·韋伯.韋伯政治著作選［M］.閻克文，譯.北京：東方出版社，2009：106.

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［14］何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（1）：14?15.

［15］鄧小平.堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則［M］//鄧小平文選：第2卷，北京：人民出版社，1994：168.

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［17］高丙中.社會(huì)團(tuán)體的合法性問題［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2000（2）：100?108.

Positive Effect of Social Organization in M odernization of National Governance——Appraisal of Illegal Organization in Guangzhou

HU Yan?tao，XIAO Lu
（Law School of South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）

Social organizations occupy an important part in the national governance system，which is the importantway to achieve autonomy governance，mutual governance till the ultimate realization of sound governance.Socialorganizations could stimulate social vitality and respond to the crisis，and legalize citizen participation in theway of nationalgovernance，and finally improve the national governance capacity.Social organizations could also coordinate the conflict interests of different groups and realizemutual coopera?tion ofmulti?subjects on the basis of certain rules to solve governmentmanagement failure which is a world political difficulty.The“Guangzhou Social Organization and Management Approach”promulgated by Guangzhoumunicipalgovernment is based on the spirit of reform and represents the reform direction of the social organization law system in China.However，it is unfortunate thatstandards of the current“Guangzhou Banned Illegal Social Organization and the Working Rules of the Illegal Organization（Draft）”are still conservative and need further reform.

Illegal organization；social organization；social collectivism；governancemodernization

D035

A

2095?8153（2015）03?0055?06

2015?03?20

胡彥濤（1986－），男，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生；肖 璐（1983－），女，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生。