葉勇　楊雪津

[摘 要] 近十幾年來，中國行政成本（不含港澳臺(tái)地區(qū)）呈現(xiàn)一個(gè)不斷上升的趨勢。影響中國行政成本變化的因素主要有財(cái)政支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市化水平、行政人員工資以及行政固定資產(chǎn)支出等。實(shí)現(xiàn)對(duì)行政成本的有效管理，可以從以下四個(gè)方面入手：一是健全行政人員的績效考核制度，有效地管理行政人員的工資；二是推行市場化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能；三是深化部門預(yù)算改革，強(qiáng)化財(cái)政支出預(yù)算的剛性管理；四是嚴(yán)格規(guī)范和控制行政固定資產(chǎn)支出，打造廉潔高效的服務(wù)型政府。

[關(guān)鍵詞] 行政成本；演變趨勢；影響因素；對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2015）03-0028-05

一、引言

所謂行政成本是指政府為了進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)所消耗資源的總和。行政成本并不是越少越好，而要能夠有效地保障政府公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量。但是，也不能夠放任行政成本無節(jié)制無限度地增長。黨的十八屆三中全會(huì)提出的行政審批制度改革和控制財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量就是降低中國行政成本的一個(gè)有效的指導(dǎo)意見。要將行政成本控制在一個(gè)比較合理的水平，還需要比較清楚地認(rèn)識(shí)到其演變趨勢及相關(guān)的影響因素。

目前，一些學(xué)者已經(jīng)對(duì)行政成本做了一些實(shí)證研究，主要代表有：董建新等通過將行政成本與19個(gè)內(nèi)外部驅(qū)動(dòng)因素做灰色關(guān)聯(lián)度分析，提出控制行政成本規(guī)模和優(yōu)化行政成本結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議[1]；韓銳等從公務(wù)員行為的角度研究行政成本的影響因素，指出個(gè)人品質(zhì)、組織文化、組織制度和社會(huì)期待等會(huì)影響公務(wù)員的行為，進(jìn)而影響行政成本[2]；羅文劍等建立了線性回歸模型，得出了財(cái)政支出和城市化水平是影響政府行政成本增長最重要的影響因素[3]。總的來說，學(xué)者們普遍認(rèn)為中國行政成本存在著總量過高、增長過快的問題，想要達(dá)到降低行政成本、提高行政效率的特定目標(biāo)，需要多方的努力和研究。從目前的情況來看，中國對(duì)政府行政成本的實(shí)證研究還比較薄弱，在研究過程中，對(duì)行政成本數(shù)據(jù)的確定也比較模糊，缺乏定論?；谶@種情況，對(duì)行政成本進(jìn)行確定及系統(tǒng)的實(shí)證分析，全面闡述行政成本總量及其相對(duì)變化趨勢，研究影響其增長的主要因素，并有針對(duì)性地提出相關(guān)的對(duì)策建議，便顯得非常必要了。

二、數(shù)據(jù)來源及指標(biāo)界定

本文在探討中國行政成本演變趨勢和影響因素的實(shí)證分析過程中，有針對(duì)性地選擇了一些指標(biāo)，數(shù)據(jù)主要來源于2002—2014年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。以下為各指標(biāo)具體的選擇和界定。

（一）行政成本

行政成本包括預(yù)算內(nèi)行政成本和預(yù)算外行政成本兩類，預(yù)算內(nèi)行政成本采用年鑒中財(cái)政按功能性質(zhì)分類支出中的“行政管理費(fèi)”項(xiàng)目，預(yù)算外行政成本采用年鑒中預(yù)算外資金分項(xiàng)目支出中的“行政事業(yè)費(fèi)支出”項(xiàng)目。2007年以后，統(tǒng)計(jì)年鑒的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，不再統(tǒng)計(jì)“行政管理費(fèi)”，因此，本文2007年以后行政成本預(yù)算內(nèi)的部分用年鑒中的“一般公共服務(wù)”、“外交”和“公共安全”三個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)加總代替，預(yù)算外行政成本采用預(yù)算外資金分項(xiàng)目支出中的“一般公共服務(wù)”項(xiàng)目。2011年以后不再統(tǒng)計(jì)預(yù)算外資金支出，予以忽略。

（二）其他各指標(biāo)的選擇與解讀

在查閱相關(guān)資料之后，發(fā)現(xiàn)影響行政成本變化的指標(biāo)主要有城市化水平、行政人員工資和行政固定資產(chǎn)支出等，因此，便選擇了城市化水平、行政人員平均工資和行政人員工資總額以及行政固定資產(chǎn)支出作為行政成本增長的影響指標(biāo)進(jìn)行分析。另外，為更好地說明行政成本的相對(duì)演變趨勢，還選擇了財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值進(jìn)行比較分析。以下為各指標(biāo)具體的界定。

財(cái)政支出：財(cái)政支出包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出和預(yù)算外財(cái)政支出（2011年以后不再統(tǒng)計(jì)預(yù)算外資金支出，予以忽略）。

國內(nèi)生產(chǎn)總值：即《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中對(duì)中國GDP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

城市化水平：城市化水平為城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

行政人員工資：行政人員工資有兩個(gè)指標(biāo)，分別為行政人員平均工資和行政人員工資總額。行政人員工資總額采用年鑒中“公共管理和社會(huì)組織的職工人員工資總額”項(xiàng)目的數(shù)據(jù)；行政人員平均工資為“公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人員平均工資”的數(shù)據(jù)。

行政固定資產(chǎn)支出：采用年鑒中“公共管理和社會(huì)組織固定資產(chǎn)投資額”項(xiàng)目的數(shù)據(jù)。

各指標(biāo)的具體數(shù)值如表1所示。

三、中國行政成本的演變趨勢

（一）行政成本總量的演變趨勢

從表1來看，2001—2013年間，中國行政成本總體上呈上升趨勢，從2001年的601249億元增加到2013年的2189767億元，增加了364倍，年均增長率約為1137%，具體增長情況如表2所示。

同期，財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值分別增長了約693倍和519倍，均高于行政成本的增長速度。2001年，行政成本占財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為2971%和550%，而2013年所占的比重分別為1562%和385%，比重各自下降了1409和165個(gè)百分點(diǎn)。由此看來，中國行政成本在這十多年間的增長速率有所趨緩。具體演變態(tài)勢如圖1所示。

具體來看，行政成本增長的波動(dòng)比較大，除去2007年，行政成本增長率最低為2010年的550%，最高為2005年的1990%，相差了1140個(gè)百分點(diǎn)。這體現(xiàn)出了中國行政成本變化缺乏穩(wěn)定性，年際間變化波動(dòng)比較大。

另外值得一提的是，2007年的行政成本較之2006年有所下降，究其原因，可能是前后統(tǒng)計(jì)口徑不一致所造成的，但是《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中并沒有給出具體的解釋。

（二）行政成本相對(duì)于財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)的演變態(tài)勢

為了更好地了解行政成本的相對(duì)變化特點(diǎn)，探索行政成本的彈性大小就顯得很有必要。以下本文通過研究行政成本相對(duì)于財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)來研究行政成本的彈性大小。

如表3所示，中國行政成本相對(duì)于財(cái)政支出的彈性系數(shù)基本上都小于1，除去2007年，最低為2010年的035，最高為2012年的101。這表示中國行政成本的彈性系數(shù)較小，增長率小于財(cái)政支出。行政成本相對(duì)于國內(nèi)生產(chǎn)總值來說，彈性系數(shù)有所增加，但仍以小于1為主，只有2002年、2005年和2009年以及2012年大于1，分別為127、127、118和160，這表示國內(nèi)生產(chǎn)總值每增長1個(gè)百分點(diǎn)，行政成本分別增長127、127、118和160個(gè)百分點(diǎn)。

（三）行政成本的波動(dòng)性特征

行政成本增長的波動(dòng)系數(shù)為其增長率的標(biāo)準(zhǔn)差與均值之比的百分?jǐn)?shù)，它能夠反映出行政成本的增長率偏離其平均值的相對(duì)幅度。2001—2013年間，中國行政成本的增長率平均為1149%，標(biāo)準(zhǔn)差為524個(gè)百分點(diǎn)，波動(dòng)系數(shù)達(dá)到4560%，波動(dòng)性較大，并且呈現(xiàn)出一定的周期性。這在一定程度上體現(xiàn)了中國行政成本的伸縮空間大，對(duì)行政支出的管理不夠科學(xué)，不夠嚴(yán)格，缺乏剛性的約束，控制乏力。2003年、2008年分別進(jìn)行了大規(guī)模的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，擬降低行政成本，行政成本增長率確實(shí)有所下降，但隨后增長率又有所反彈，這顯示出中國政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)于控制行政支出并未取得實(shí)質(zhì)性的效果，所取得的有限的改革成果也難以進(jìn)一步夯實(shí)鞏固。

四、中國行政成本變化的影響因素分析

上文我們分析了中國2001—2013年行政成本的演變態(tài)勢，下一步有必要研究一下是什么因素促使行政成本不斷變化，從而通過控制這些因素達(dá)到更科學(xué)地管理行政成本的目的，提高行政支出的有效性，即花同樣多的錢，辦更多對(duì)社會(huì)起正面效應(yīng)的事。本文通過利用SPSS190軟件①，分析行政成本與財(cái)政支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市化水平、行政人員工資總額、行政人員平均工資以及行政固定資產(chǎn)支出的皮爾遜相關(guān)系數(shù)②，來確定行政成本與各因素的關(guān)系密切程度，從而找出對(duì)行政成本產(chǎn)生最大影響的因素。

皮爾遜相關(guān)系數(shù)r越接近于1，就說明兩個(gè)變量之間的相關(guān)性就越大，r<0說明兩個(gè)變量之間變化的方向相反。表4即為各指標(biāo)與行政成本之間的皮爾遜相關(guān)系數(shù)。

由上表可得，行政成本變化與財(cái)政支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市化水平、行政人員工資以及行政固定資產(chǎn)支出等因素都具有高度的相關(guān)性，相關(guān)系數(shù)都在095以上。其中又與行政人員工資總額關(guān)系最為密切，達(dá)到0991，這說明行政人員工資增長是影響行政成本增長的一大因素。行政成本與財(cái)政支出的相關(guān)系數(shù)達(dá)到了0988，這說明財(cái)政支出的增長促進(jìn)了行政成本的增長。行政成本與城市化水平的相關(guān)性次之，但仍處于較高的水平。國內(nèi)生產(chǎn)總值與行政成本的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0989，這再次說明了中國行政成本的增長有其合理性與必然性，國民經(jīng)濟(jì)的增長是其重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與建議

綜上所述，中國行政成本在2001—2013十余年間有所增長，但較之學(xué)者對(duì)以往的研究，中國行政成本的增長速率已有所減緩，平均增長速度有所降低，相對(duì)于財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)也基本上小于1。從這點(diǎn)來看，中國控制行政成本的措施還是有一定成效的。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，中國行政成本波動(dòng)較大，反映出政府措施一收就緊、一放就亂的情況，說明中國政府在保持行政成本平穩(wěn)發(fā)展方面還有待進(jìn)一步提高。

從行政成本的影響因素來看，行政人員工資總額是影響行政成本變化的一個(gè)最重要的原因。另外，本文所選其他指標(biāo)，諸如財(cái)政支出、城市化水平和固定資產(chǎn)支出對(duì)行政成本也具有很大的影響作用。

為此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政成本的有效控制，讓其朝著預(yù)期的方向平穩(wěn)地發(fā)展，可以采取以下幾點(diǎn)措施。

（一）健全行政人員的績效考核制度，有效地管理行政人員的工資

可以引入私人部門的核算機(jī)制，注重投入產(chǎn)出率，提高行政人員的辦事效率。效率增加了，在一定程度上來看，也可以說是行政成本降低了。另外，還要特別注意行政人員工作時(shí)的浪費(fèi)現(xiàn)象。政府人員在辦事時(shí)，往往只追求結(jié)果，而不注重投入和成本，這很容易造成大量的浪費(fèi)。因此，可以將投入產(chǎn)出率作為行政人員的考核指標(biāo)，建立既注重結(jié)果又注重成本的現(xiàn)代行政績效考核體系，根據(jù)績效考核的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，把降低行政成本、節(jié)約開支與行政人員的切身利益掛鉤，充分發(fā)揮制度的誘導(dǎo)功能，使節(jié)儉成為每個(gè)行政人員的自覺行為[4]。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政人員工資的法制化管理，保持行政人員平均工資增長與社會(huì)職工平均工資增長的相對(duì)同步性。控制行政人員的增長，嚴(yán)格按照行政編制來管理也是控制行政人員工資過快增長的有效措施之一。

（二）推行市場化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能

政府并不是無所不包、無所不能的。黨的十八大明確提出，要全面正確履行政府職能，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。特別是在城市化的過程中，政府要定位好自身的角色，從根本上消除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，清理那些“管了很多不該管、管不好、管不了的事”[5]，防止過多地干預(yù)與介入。因?yàn)檫@不僅會(huì)阻礙中國城市化的進(jìn)程，而且還會(huì)大大提升政府的行政成本。隨著城市化水平的提高，公共服務(wù)的需求也會(huì)隨之增加，政府要履行好自身的職責(zé)，提供公共服務(wù)，盡力滿足公共需求，為城市化水平創(chuàng)造良好的環(huán)境。但是，這并不是說政府要親力親為提供每一種公共物品，這樣會(huì)極大地加重政府的負(fù)擔(dān)，而且還效率低下，不一定能夠取得好的效果。一種可行的方法就是進(jìn)行市場化改革，吸引私人資本參與到公共物品的提供上來，引入競爭機(jī)制，提高公共物品的提供效率。

（三）深化部門預(yù)算改革，強(qiáng)化財(cái)政支出預(yù)算的剛性管理

行政支出是財(cái)政支出的一部分。近年來，中國預(yù)算外財(cái)政支出增長迅速，預(yù)算管理缺乏嚴(yán)肅性。今后要強(qiáng)化預(yù)算約束力，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。首先，要提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)班子中應(yīng)確定一名成員分管部門預(yù)算管理工作，負(fù)責(zé)做好本部門的預(yù)算編制和執(zhí)行。其次，要提高預(yù)算編制質(zhì)量，切實(shí)解決預(yù)算編制不夠精細(xì)的問題。根據(jù)本部門的年度工作規(guī)劃，如實(shí)編制年度部門預(yù)算。嚴(yán)把基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)，行政人員工資按照國家工資制度據(jù)實(shí)測算；公用經(jīng)費(fèi)按定額標(biāo)準(zhǔn)測算，對(duì)于超編人員、超編車輛財(cái)政不能安排經(jīng)費(fèi)；項(xiàng)目支出要按照項(xiàng)目庫管理的要求細(xì)化到下屬單位和具體項(xiàng)目，不漏項(xiàng)、缺項(xiàng)。最后，要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，努力實(shí)現(xiàn)剛性預(yù)算管理的要求。杜絕預(yù)算執(zhí)行隨意更改的現(xiàn)象，防止對(duì)公共財(cái)政資金的濫用，全面規(guī)范政府的支出行為，從而有效地控制政府的各項(xiàng)財(cái)政支出。

（四）嚴(yán)格規(guī)范和控制行政固定資產(chǎn)支出，打造廉潔高效的服務(wù)型政府

首先要加強(qiáng)購建控制。行政固定資產(chǎn)購建涉及大額資金開支，通常是舞弊多發(fā)點(diǎn)。因此，對(duì)于大中型購建項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，小型項(xiàng)目或零星采購可實(shí)行雙人采購制。一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在貪污腐敗的情況應(yīng)及時(shí)嚴(yán)肅處理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或執(zhí)行人要擔(dān)責(zé)。其次要加強(qiáng)驗(yàn)收控制。嚴(yán)格將實(shí)物與購貨合同、供應(yīng)商的發(fā)貨單及其他相關(guān)單據(jù)、資料進(jìn)行核對(duì)，核對(duì)無誤后方可辦理驗(yàn)收手續(xù)，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。對(duì)于權(quán)屬不清的行政固定資產(chǎn)須及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)或?qū)ｉT提供依據(jù)，經(jīng)明確后方可驗(yàn)收入賬。最后要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，實(shí)施電算化管理。由于近年來行政固定資產(chǎn)增長較快，種類繁多，傳統(tǒng)的手工統(tǒng)計(jì)管理已不能適應(yīng)新時(shí)代的工作要求，因此必須創(chuàng)新工作方式，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的電算化管理，將固定資產(chǎn)的購建、預(yù)算、決算、處置、報(bào)廢等業(yè)務(wù)在電子系統(tǒng)上及時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)對(duì)固定資產(chǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控[6]。這樣才能真正規(guī)范和控制行政固定資產(chǎn)支出，真正建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府。

注釋：

① SPSS（Statistical Product and Service Solutions）即“統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與服務(wù)解決方案”軟件，是世界上最早的統(tǒng)計(jì)分析軟件，能通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)揭示不同事物之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，被廣泛應(yīng)用于人文社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域。

② 皮爾遜相關(guān)系數(shù)，又稱“皮爾遜積矩相關(guān)系數(shù)”，是對(duì)兩個(gè)定距變量關(guān)系強(qiáng)度的測量，用于描述兩個(gè)定距變量間聯(lián)系的緊密程度。利用樣本相關(guān)系數(shù)可以推斷總體中兩個(gè)變量是否相關(guān)。

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[責(zé)任編輯：陳可闊]

Abstract： Over the last decade， Chinese Governments administrative cost （excluding Hong Kong， Macao and Taiwan） has presented a growth trend. Affecting factors that made the administrative cost change are financial expenditure， GDP， the level of urbanization， wage of administrative staff and investment in fixed assets of public management and social organizations. Therefore， to make the management of administrative costs effectively， we can start from the following four aspects： Firstly， to improve the performance appraisal system of administrative staff to manage the administrative staff salaries effectively. Secondly， to accelerate the transformation of the government function and the implementation of market-oriented reform. Thirdly， to deepen the reform of departmental budget and strengthen the management of financial expenditure budget. Fourthly， to regulate and control the expenses of administrative fixed assets strictly， create a clean and efficient service-oriented government.

Key words： administrative costs； evolution tendency； influencing factors； countermeasures