曹偉

自威爾遜總統(tǒng)開辟了向智庫咨詢的傳統(tǒng)以來，此后幾乎歷屆美國總統(tǒng)都要借助智庫的創(chuàng)新思想來打造美國未來藍(lán)圖。經(jīng)過100多年的發(fā)展、演變，美國智庫對于政府政策的制定和國家方方面面發(fā)揮了巨大輿論影響力

十幾年前，隨著美劇《白宮前街（K Street）》在中國國內(nèi)一部分學(xué)者精英群體中的流行，那條位于美國首都華盛頓國會山與白宮之間，由西向東、橫貫城市北部名叫“K街（K Street）”的街道被賦予了全新意義，那里成為包括智庫、律所、咨詢公司等在內(nèi)，圍繞政策進(jìn)行研究、分析、宣傳、游說等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)的代稱。

而隨著美國政治大劇《紙牌屋》連續(xù)幾年的熱播，人們對劇中游說集團(tuán)對于政治事務(wù)、政治人物的施加影響不僅印象深刻，同樣也對“說客”們在政府與機(jī)構(gòu)之間游刃有余表示驚嘆。

與“K街”作為“游說街”齊名，斜貫華盛頓西北和東南的馬薩諸塞大街（Massachusettes Ave）是名符其實(shí)的“智庫街”。眾多著名的智庫坐落在這條街上，如布魯金斯、戰(zhàn)略和國際問題研究中心、卡內(nèi)基國際和平基金會、皮特森經(jīng)濟(jì)中心、伍德羅·威爾遜中心、美國進(jìn)步中心、遺產(chǎn)基金會，等等。

以上兩條街道的存在，不僅是美國政治生態(tài)的一大特色，而且還持續(xù)影響著全球格局的變化。

不可否認(rèn)，智庫作為美國的一種社會力量，在美國的政策形成過程中發(fā)揮著探求和產(chǎn)生新的政策思想，并將其上升為國家政策或法規(guī)、為政府提供政策方案、提供和儲備高端人才、教育社會和公眾等重要社會功能。

與時俱進(jìn)的美國智庫

自伍德羅·威爾遜于1913年成為美國總統(tǒng)并開辟了向智庫咨詢的傳統(tǒng)以來，之后幾乎歷屆總統(tǒng)都要借助智庫的創(chuàng)新思想來打造美國未來的藍(lán)圖。

經(jīng)過100多年的發(fā)展、演變，美國智庫對于政府政策的制定和國家方方面面發(fā)揮了巨大輿論影響力，而這種影響力正是通過美國智庫所承擔(dān)的具體角色和功能體現(xiàn)出來的。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長王莉麗在其新書《智力資本》中就對美國智庫與政府的關(guān)系進(jìn)行了梳理。

上世紀(jì)初至四十年代，也就是在美國智庫誕生階段，它們大多是由富豪或慈善家等私人力量創(chuàng)立，擁有穩(wěn)定的資金支持。作為目前世界頂級智庫的布魯金斯學(xué)會就于那個時代創(chuàng)立。這一時期建立的智庫，其目標(biāo)并不是直接影響政治決策，而是幫助公眾理解政策，并為政府決策提供政策建議。

據(jù)了解，為了確保作為一個獨(dú)立政策研究機(jī)構(gòu)的地位，例如1921年成立的對外關(guān)系委員會就堅(jiān)持不與任何政府簽訂研究合同。此外，為了確保政策專家的知識自主性，布魯金斯學(xué)會創(chuàng)始人羅伯特·布魯金斯禁止董事會任何成員干預(yù)學(xué)會的研究項(xiàng)目，并把提供公正的政策專家意見作為學(xué)會的最高優(yōu)先權(quán)。

這種智庫誕生時期的理想主義為美國智庫之后的發(fā)展、演變確定了一定的規(guī)則與底線。所以無論是布魯金斯學(xué)會、對外關(guān)系委員會還是卡內(nèi)基國際和平基金會，至今仍是美國在全球最具影響力的智庫。

進(jìn)入第二次世界大戰(zhàn)后，美國政治、經(jīng)濟(jì)、文化得到空前發(fā)展，面對日益變化的國內(nèi)國際形勢，美國繼續(xù)迫切需要政府制定出高質(zhì)量且具有一定戰(zhàn)略前瞻性的政策，這顯然是依靠少數(shù)政治領(lǐng)導(dǎo)人難以實(shí)現(xiàn)的。在這樣的時代背景之下，通過與政府簽訂合同開展研究的智庫迅速得到發(fā)展。這其中最具代表性的就是1948年成立的蘭德公司。

接下來，面對越戰(zhàn)、“水門事件”、日本與歐盟的崛起等更為復(fù)雜的國內(nèi)外問題，美國政府需要借助智庫的力量制定政策，同時美國政治決策過程中的各種政治參與者也尋求能夠反映其思想和利益的平臺和渠道。這一系列因素促成了美國智庫的極大繁榮和多元化發(fā)展，并促使美國智庫數(shù)量激增以及智庫市場形成，出現(xiàn)了競爭的局面。

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，新興市場國家的崛起，整個世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會格局發(fā)生了變化，全球各國之間的依存度日益加深，美國國家利益的外延也在不斷延伸。在這種全球化的背景之下，美國智庫開始拓展全球市場，并且極為注重互聯(lián)網(wǎng)媒體的影響力。

“這些智庫研究各種國際、國內(nèi)問題和美國的公共政策，通過各種形式不斷給政府決策層提供各種信息和政策咨詢方案，隨著其功能和作用逐漸完善，其影響力也不斷上升?！蓖趵螓悓τ浾弑硎?。

同時美國智庫的全球化發(fā)展得到了國際捐助機(jī)構(gòu)和個人的鼓勵與資助。很多智庫大多加強(qiáng)了國際交流，設(shè)有訪問學(xué)者項(xiàng)目，以便在全球范圍內(nèi)建立研究和影響網(wǎng)絡(luò)。例如布魯金斯、卡內(nèi)基國際和平基金會不但在位于華盛頓的總部設(shè)有中國問題研究中心，在北京也設(shè)有研究機(jī)構(gòu)。2006年，布魯金斯學(xué)會和清華大學(xué)合作建立清華-布魯金斯公共政策研究中心，這是該學(xué)會100年歷史中建立的第一個海外中心。

如今，美國智庫的經(jīng)費(fèi)來源廣泛，享有免交所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策，大部分支出是研究項(xiàng)目中的研究人員、助手的工薪。據(jù)相關(guān)人士介紹，智庫每年都會編制財(cái)務(wù)預(yù)算，公布其收入狀況，使財(cái)務(wù)透明，財(cái)務(wù)管理的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)收支平衡。公司和個人對思想庫的捐贈除了可以扣除應(yīng)納稅額外，也享有智庫相應(yīng)的服務(wù)。

智庫對政策影響到底有多大？

在美國公共政策制定過程中，雖然政府是直接的政策制定者，但事實(shí)上，在政府采取任何執(zhí)行措施之前，關(guān)于政策的議事日程和政策的具體方案構(gòu)建就已經(jīng)從智庫開始了。

不僅如此，智庫的政策建議功能還體現(xiàn)在對一些具體問題的前瞻性思考和具體實(shí)施方案上。1948年，布魯金斯學(xué)會構(gòu)建了具有跨時代影響力的、著名的“馬歇爾計(jì)劃”（也稱為歐洲復(fù)興計(jì)劃）的政策方案，成功地挽救了西歐瀕于崩潰的經(jīng)濟(jì)，是美國對外政策中最成功的案例之一。

2007年，美國國際戰(zhàn)略研究中心提出了“巧實(shí)力”外交思想，最終成為了奧巴馬政府執(zhí)政后的外交戰(zhàn)略。同年，美國進(jìn)步中心提出了重建美國軍事力量的報(bào)告，而奧巴馬政府對報(bào)告內(nèi)的建議，幾乎是照單全收。

美國智庫憑借與官方?jīng)Q策的特殊關(guān)系以及自身非官方的身份，在國際政治中發(fā)揮著獨(dú)特而又重要的“第二軌道”外交通道作用。“第二軌道”是介于官方外交（“第一軌道”）與純民間交流（“第三軌道”）之間的一種特殊渠道，其突出特征是非官方性和有意識地影響官方?jīng)Q策。

目前，由于國際交往和相互依賴的加深，全球緊迫性議題以及若干國際事務(wù)必須借助跨國組織才能解決。智庫作為“第二軌道”外交的重要部分，是國內(nèi)與國際交流的一個平臺，在雙邊和多邊外交事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。

在設(shè)計(jì)安全防務(wù)層面，美國政府對于智庫的建議需求更為突出。有研究數(shù)據(jù)表明，目前，在全球排名前50位的安全與防務(wù)智庫中，90%以上都被美國和歐洲國家所占據(jù)。尤其是在美國，專門或主要從事防務(wù)與安全問題研究的智庫數(shù)量眾多，而且涵蓋了政府內(nèi)部、民間、大學(xué)等多個層面，對美國的全球防務(wù)戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響。

隸屬于美國政府的和平研究室、國防科技委員會、防務(wù)分析研究所、亞太安全中心都是老牌的軍事智囊。除了蘭德公司外，以戰(zhàn)略與國際研究中心、華盛頓預(yù)算研究評估中心為代表的民間防務(wù)智庫機(jī)構(gòu)更是在全球享有盛譽(yù)。在美軍體系內(nèi)還有海軍分析中心、國防信息研究中心等專門為軍隊(duì)建設(shè)提供咨詢服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)。

西方的防務(wù)智庫對國家安全戰(zhàn)略和軍事決策到底能起到多大作用？

據(jù)媒體公開報(bào)道顯示，被稱為“大腦集中營”和“超級軍事學(xué)院”的美國蘭德公司最早是在美國陸軍航空隊(duì)司令亨利·阿諾德上將的倡導(dǎo)下建立的。眾所周知的是在朝鮮戰(zhàn)爭前期，蘭德公司曾向美國政府做出了“中國將出兵朝鮮”的戰(zhàn)略預(yù)判，并期望以200萬美金的價(jià)錢將研究報(bào)告轉(zhuǎn)給軍方，而麥克阿瑟將軍卻不置可否。當(dāng)1953年麥克阿瑟從朝鮮半島歸來時，他懊惱地說：“我們最大的失策是舍得幾百億美元和數(shù)十萬美國軍人的生命，卻吝嗇一架戰(zhàn)斗機(jī)的價(jià)格。”

戰(zhàn)略與國際研究中心是美國老牌的民間智庫。“9·11”事件后，戰(zhàn)略與國際研究中心第一時間向布什政府提出了“以阿富汗為中心，發(fā)動反恐戰(zhàn)爭”的建議，并具體提出了7點(diǎn)意見，事實(shí)證明，布什政府任內(nèi)的一系列反恐戰(zhàn)略與國際研究中心的戰(zhàn)略規(guī)劃高度吻合。

在阿富汗戰(zhàn)爭告一段落后，美國智庫“企業(yè)家學(xué)會”向布什政府提出了“對伊拉克開戰(zhàn)”的建議，這項(xiàng)建議被美國政府采納，轉(zhuǎn)為了戰(zhàn)略實(shí)施。盡管伊拉克戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束，但直到現(xiàn)在，這項(xiàng)“建議”還對美國及全球的經(jīng)濟(jì)、政治和軍事戰(zhàn)略格局產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

許多智庫都非常重視打造“拳頭產(chǎn)品”和樹立“智庫品牌”，以此將智庫研究成果對外輸出，這其中既包括一些特色研究項(xiàng)目，也包括一些有重大影響的學(xué)術(shù)刊物。

國際智庫大多定期出版自己的刊物，有些智庫甚至將學(xué)術(shù)期刊提升到與所在機(jī)構(gòu)同等重要的地位，努力打造學(xué)術(shù)精品和“思想載體”，不斷強(qiáng)化智庫的品牌形象。例如戰(zhàn)略與國際問題研究中心的《華盛頓季刊》、布魯金斯學(xué)會的《布魯金斯評論》、卡內(nèi)基國際和平基金會的《外交政策》、尼克松中心的《國家利益》季刊，而外交關(guān)系委員會的《外交》雙月刊則影響最大、地位最高。

此外，許多高級智庫會通過組織峰會、論壇、研討會等形式，就國際政治、經(jīng)濟(jì)方面的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題組織政府官員、商業(yè)界人士、媒體進(jìn)行交流，從而增加公共傳播效果，提高自身話語權(quán)和影響力。而身為高級智庫學(xué)術(shù)委員會的成員，幾乎每天都會接受幾個采訪，不斷向外界進(jìn)行輿論輸出。

“最強(qiáng)大腦”們何去何從？

2014年2月3日，在卸任美聯(lián)儲主席僅僅兩天后，伯南克旋即加盟美國著名智庫布魯金斯學(xué)會，參與經(jīng)濟(jì)研究項(xiàng)目，成為又一個走過“旋轉(zhuǎn)門”的美國政府高官。

“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)在已經(jīng)成為具有美國特色的“政治名詞”，一般是指個人在公共部門和私人部門之間的雙向流動機(jī)制——政府官員、在智庫和大學(xué)的學(xué)者以及商界名流們，變換身份、穿梭交叉為集團(tuán)服務(wù)現(xiàn)象的形象概括。

許多美國名人都經(jīng)由“旋轉(zhuǎn)門”而在智庫領(lǐng)袖和政壇領(lǐng)導(dǎo)角色中來回變動。這種機(jī)制帶來的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使得智庫的輿論滲透到政策制定的方方面面。

當(dāng)然大量實(shí)力雄厚的智庫，也正是高端人才儲備的平臺。2014年，美國賓夕法尼亞大學(xué)在華盛頓發(fā)布的《2013年全球智庫報(bào)告》顯示，截至2012年底，全球共有6603個智庫型研究機(jī)構(gòu)。美國以1823個智庫之多傲視全球其他國家。

美國智庫機(jī)構(gòu)與政府部門的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，保證了全國對國際事務(wù)最資深的學(xué)術(shù)專家和行政官員，加入到智庫人才隊(duì)伍中。四年一度的總統(tǒng)大選，很多卸任的官員選擇到智庫從事政策研究——基辛格就是典型之一，他在對哈佛大學(xué)國際關(guān)系研究班和外交關(guān)系協(xié)會效力多年后出任尼克松的國家安全事務(wù)助理。

還有著名的國際政治學(xué)者《大棋局》及《大抉擇》的作者布熱津斯基，就是從國際戰(zhàn)略研究所進(jìn)入卡特政府內(nèi)閣的。布魯金斯學(xué)會主席斯特普·塔爾博特被克林頓任命為常務(wù)副國務(wù)卿、總統(tǒng)特別助理，企業(yè)研究所的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞倫斯·林賽出任小布什政府的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問。

智庫的研究者很多到政府擔(dān)任要職，從研究者變?yōu)楣賳T。他們在任期已滿后，多數(shù)會選擇回到智庫組織，繼續(xù)進(jìn)行研究并實(shí)施政策影響力。他們的實(shí)踐經(jīng)歷，將會對智庫的國際化研究起到很大幫助。

“美國智庫之所以樂于聘用前政府官員，一則因?yàn)樗麄兡軌驇碓谡畠?nèi)任職的經(jīng)驗(yàn)和見識；二則也有利于智庫在政策領(lǐng)域的公信力；三則是大家經(jīng)常忽略的一點(diǎn)，就是為他們提供一個再次‘旋轉(zhuǎn)的環(huán)境和平臺。”王莉麗在接受記者采訪時表示。

前中情局局長凱西在政府工作的前后都就職于自己組建的曼哈頓研究所；提出了國力方程的著名學(xué)者克萊因曾是中情局副局長。切尼原是哈里伯頓公司的首席執(zhí)行官、賴斯原是斯坦福大學(xué)教務(wù)長、沃爾福威茨來自霍普金斯大學(xué)、博爾頓來自企業(yè)研究所。

美國歷屆政府都大量依賴智庫學(xué)者來填補(bǔ)高層職位，例如卡特總統(tǒng)曾吸納了對外關(guān)系委員會、布魯金斯學(xué)會等智庫的數(shù)十位成員在他的政府任職。里根總統(tǒng)大量使用了較為保守的智庫如胡佛研究所、美國企業(yè)研究所、國際戰(zhàn)略研究中心和傳統(tǒng)基金會的學(xué)者人才庫來實(shí)施其政策議程。

現(xiàn)任美國總統(tǒng)奧巴馬組建政府內(nèi)閣之后，布魯金斯學(xué)會進(jìn)入政府從政的有三十多人，國際戰(zhàn)略研究中心、對外關(guān)系委員會、美國進(jìn)步中心等也都有大量學(xué)者進(jìn)入奧巴馬政府。

就像伯南克一樣，每當(dāng)新一屆總統(tǒng)上任之際，除了一大批智庫的學(xué)者進(jìn)入政府之外，同時也會有很多前任政府官員進(jìn)入智庫從事研究工作。例如在布什政府擔(dān)任財(cái)長的鮑爾森離開政府之后，進(jìn)入霍普金斯大學(xué)做訪問研究員；原勞工部部長趙小蘭進(jìn)入傳統(tǒng)基金會擔(dān)任榮譽(yù)研究員；原布什政府的國家安全事務(wù)委員會東亞主任丹尼斯·懷德現(xiàn)在是布魯金斯學(xué)會的訪問學(xué)者。

鏈接

由美國賓夕法尼亞大學(xué)“智庫與公民社會項(xiàng)目”（TTCSP）發(fā)布的《全球智庫報(bào)告2014》評出的“全球前十名智庫”、中國入圍“全球150強(qiáng)”智庫的機(jī)構(gòu)及排名。