馬蔡琛

(南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071)

就國(guó)家治理而言，自秦漢以來(lái)的兩千年中，我們始終在探索著一個(gè)極具國(guó)情色彩的命題，那就是“單一制大國(guó)”的國(guó)家治理模式。這應(yīng)該是一個(gè)只有中國(guó)才會(huì)面對(duì)的嚴(yán)肅話題，西方文明中并無(wú)類似之困擾。作為現(xiàn)代西方文明策源地的歐洲諸國(guó)，不僅沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒;依據(jù)存在決定意識(shí)的邏輯，甚至在其思維范式中，很可能就從未考慮過(guò)“大國(guó)治理”之類的問(wèn)題。這也是現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，緣何建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系，需要從歷史演進(jìn)和文化傳統(tǒng)中尋找啟迪的原因所在。

蓋因在中國(guó)這樣的單一制大國(guó)，其國(guó)家治理之道更需要從長(zhǎng)期歷史演進(jìn)中去尋找啟迪。當(dāng)我們較之古人多了這兩千多年歷史經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，從“大歷史” (macro －h(huán)istory)的視角反觀之，可以發(fā)現(xiàn)這種社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序的重構(gòu)，每隔200 年左右重組一次，形成了中國(guó)王朝興衰的治亂循環(huán)。從這個(gè)意義上講，單一制大國(guó)的國(guó)家治理模式問(wèn)題是一個(gè)困擾了兩千年的常話常新的命題。

一、從“中國(guó)式烹飪”說(shuō)開去:強(qiáng)資源約束下的制度安排

隨著霧霾問(wèn)題的日益嚴(yán)重，“中國(guó)式烹飪”是否為“元兇”之一，成為一個(gè)頗為有趣的話題。2013 年10 月，有關(guān)部門對(duì)廣大市民提出殷切期望， “城市大了之后，中國(guó)人習(xí)慣的烹飪，對(duì)PM2.5 的貢獻(xiàn)也不小，希望市民配合做好清潔空氣的工作”［1］。當(dāng)下的各種所謂“中國(guó)式”的話題中，中國(guó)式烹飪方式的緣起，也確實(shí)具有某些國(guó)情特征的色彩。

據(jù)許倬云先生考證，漢語(yǔ)詞匯中，蒸煮烤炙等諸種烹飪方法，均系古已有之。其中有一個(gè)“煼”字，可能就是今天的“炒”字，當(dāng)系包括大火急炒的烹飪方式。如果這一假設(shè)成立，則最具中國(guó)特色的烹飪方式，很可能已見于漢代［2］。就考古佐證而言，漢代的鍋具，盡管仍顯厚重，但已有越來(lái)越薄小的趨勢(shì)，估計(jì)就是為了配合“炒”菜的方法，以迅速提高鍋的溫度。究其原因，這種先行將食物切割細(xì)小，然后用急火烹調(diào)的“中國(guó)式烹飪”方式，很可能是出于節(jié)省燃料的考慮。

這種可能性至少可以從兩個(gè)維度得到支撐。第一，與歐洲文明除了耕地還有林地、牧地的情形不同，中國(guó)古代因“人稠地窄”之故，幾乎除了住宅用地，其余均作為耕地(中國(guó)鄉(xiāng)村房舍緊密相連的緊促式布局，不像歐美諸國(guó)呈分散式布局，應(yīng)與節(jié)約耕地有關(guān))。以“柴火”為主要燃料的時(shí)代，中國(guó)之燃料緊張程度應(yīng)該更為顯著。第二，中國(guó)古代之城市化較為發(fā)達(dá)，距離生產(chǎn)樹木的燃料來(lái)源地頗遠(yuǎn)。古代文學(xué)作品中，經(jīng)常出現(xiàn)以“柴”作為商品、以“樵夫”作為職業(yè)的情形。直至近代開埠以來(lái)，“地當(dāng)九河要津”的天津，其市民仍有到水鋪買開水的習(xí)慣。原因在于，人們?nèi)兆舆^(guò)得節(jié)省，常習(xí)慣在做飯前才點(diǎn)爐子，較少單純燒開水費(fèi)爐火。早晨洗漱去買溫水，家里待客沏茶或午餐、晚飯前后，才去打壺開水［3］。可見，燃料約束在中國(guó)古代乃至近代，是確實(shí)存在的。

從“中國(guó)式烹飪”的故事可以發(fā)現(xiàn)，不僅是燃料約束， “強(qiáng)資源約束”大體構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變遷的一個(gè)重要變量。生產(chǎn)力發(fā)展緩慢的條件下，因“人稠地窄”之局限，在諸種正式制度安排及風(fēng)俗習(xí)慣的形成中，需要充分考慮人均資源占有量相對(duì)較低的資源約束條件。這也是近代歐美諸國(guó)，在人均資源極度豐富情形下，所形成的三權(quán)分立、聯(lián)邦制、兩黨輪替等社會(huì)制度，從根本上就與中國(guó)國(guó)情“水土不服”的主要原因之一(美國(guó)的誤區(qū)在于，將這種僅適用于美國(guó)本土的制度安排，誤以為是全球普適價(jià)值，且不遺余力地加以輸出;就其效果而言，大凡引入美國(guó)所謂的“民主自由”制度之國(guó)家，后來(lái)基本上都陷于困境之中)。資源約束條件上的差異，是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，需要給予充分重視的命題。

歐美制度的優(yōu)劣所在，或許還存有爭(zhēng)議，但其總體構(gòu)架之不適于中國(guó)，則是自戊戌變法以來(lái)，中國(guó)近代社會(huì)改革者逐漸認(rèn)識(shí)到的一個(gè)道理?；蛟S正是因?yàn)檫@個(gè)緣故，最終促使他們?cè)谏鐣?huì)變革路徑的選擇上，更多取法于東洋。就社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序設(shè)計(jì)的可參考性而言，日本在資源匱乏條件下的諸種制度設(shè)計(jì)與移植改良，或許更多可供借鑒之處。

二、社會(huì)變革的“三十年假說(shuō)”

萬(wàn)物恒流，無(wú)物常駐。凡事窮則變，變則通，通則久。就長(zhǎng)期趨勢(shì)而言，社會(huì)運(yùn)行的轉(zhuǎn)型期不應(yīng)是一個(gè)常態(tài)的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，變革的目的是為了“通”、為了“久”、為了“長(zhǎng)治久安”。從這個(gè)意義上講，任何一場(chǎng)社會(huì)變革、任何一種經(jīng)濟(jì)體制改革、任何一段社會(huì)轉(zhuǎn)型期，終歸有基本上大功告成之日。為了考察歷代經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的時(shí)間跨度，筆者歸納了一些古今中外重要改革的起止時(shí)間，如表1 所示。

表1 歷代主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的時(shí)間跨度表

由此可見，三十年很可能是社會(huì)變革成敗的一個(gè)重要分水嶺。其緣何呈現(xiàn)此種規(guī)律性之分布，大致有這樣幾個(gè)原因:

1、穩(wěn)定預(yù)期的形成

大凡一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各群體既有之利益格局，勢(shì)必會(huì)有所變化，而對(duì)于未來(lái)穩(wěn)定預(yù)期的盡快形成，將有助于改革的成功。商鞅變法中轅門立木的故事，就是為了穩(wěn)定預(yù)期。如果社會(huì)轉(zhuǎn)型期過(guò)長(zhǎng)，甚至達(dá)到50 －60 年的時(shí)間跨度，則涉及大約兩代至三代人的世界觀形成，均處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的非穩(wěn)態(tài)階段，這自然不利于穩(wěn)定預(yù)期的形成。

2、支撐人才的生命周期

任何改革都需要得力的人才支撐，才可能取得成功。中國(guó)自恢復(fù)高考制度以來(lái)，至今已三十余年，當(dāng)年恢復(fù)高考制度后最初的“七七”、“七八”等幾屆大學(xué)生，也就是所謂“五零后”，自改革啟動(dòng)之初，就是中堅(jiān)力量。目前這批人大多已年過(guò)五十(有些已然年過(guò)六十)。這些人可以為改革做出重要貢獻(xiàn)的時(shí)間段，大體以十年為期望值，還是較為現(xiàn)實(shí)的。這一代人的主要作用在于掌舵。而所謂的“六零后”、“七零后”一代，目前大多方當(dāng)壯年，這是“最后一代使用過(guò)糧票的人”，也就是尚知還有世事艱難之日。這一代人的主要作用在于劃槳。再往后的“八零后”、“九零后”則進(jìn)入獨(dú)生子女一代，恰如古人所云“生于憂患，死于安樂(lè)”，已然甚難作為改革推進(jìn)的主力軍，但可以待改革大廈主體竣工后，負(fù)責(zé)其內(nèi)部裝修的具體工作。這一代人的生活精致，做這種細(xì)致的裝修工作，較前兩代人更為擅長(zhǎng)。因而，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出， “到二0 二0 年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！保?］這也暗含了基于人力資源周期變化的考慮。

3、外部環(huán)境的戰(zhàn)略機(jī)遇期

任何改革都需要較為有利之國(guó)際環(huán)境，而外部環(huán)境是不斷變化的，其不可掌控因素較多。在相對(duì)較短時(shí)間內(nèi)完成改革的主體工程，有利于在國(guó)際環(huán)境由“常量”轉(zhuǎn)化為“變量”之前(而不是之后)，把握住改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

對(duì)于日本的明治維新和中國(guó)的戊戌變法，導(dǎo)致二者成敗得失的因素當(dāng)然是多方面的，但國(guó)際環(huán)境的變化同樣值得注意。明治維新之際的19 世紀(jì)60 年代，英國(guó)是世界頭等強(qiáng)國(guó)，但美國(guó)尚有南北矛盾有待解決，德國(guó)、意大利尚未完成國(guó)家統(tǒng)一。這一時(shí)期的資本主義各國(guó)忙于國(guó)內(nèi)矛盾，以及與英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，客觀上削弱了對(duì)日本的控制力。而當(dāng)時(shí)的中國(guó)，盡管維新思潮初現(xiàn)端倪，但未能充分利用這一有利的改革時(shí)間窗口。待到30 年后的戊戌變法時(shí)代，資本主義已然發(fā)展至帝國(guó)主義階段，他們相互之間“利益均沾”而瓜分中國(guó)的政策取得了一致，中國(guó)變法自強(qiáng)的外部環(huán)境更為不利［5］。故而有效利用改革的“國(guó)際環(huán)境窗口期”是十分重要的。

按照通常的算法，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從1978 年算起的，但需要注意的是，我們采用了漸進(jìn)式的改革路徑，故而前半程的改革更多預(yù)熱的性質(zhì)，改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)更多地體現(xiàn)在后半程。1992 年提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是一個(gè)偉大的轉(zhuǎn)折。1992 年的重大理論突破，有力推動(dòng)了我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家面貌發(fā)生了歷史性變化。從這個(gè)意義上講，中國(guó)市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，從1992 年算起是不無(wú)道理的。1992 年至2020 年的大體三十年時(shí)間跨度內(nèi)，完成這一偉大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，是一件非常值得期待的事情。

三、治理中心與經(jīng)濟(jì)重心相背離的千年格局

1、治理中心的東移

中國(guó)兩千多年來(lái)的政府治理中心，大體呈現(xiàn)從西向東不斷移動(dòng)的過(guò)程，而經(jīng)濟(jì)中心則呈現(xiàn)逐步南遷之勢(shì)。自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)定都咸陽(yáng)以來(lái)，秦漢以至隋唐的大約1000 年間，除東漢以及偏安南方的政權(quán)之外，均定都長(zhǎng)安(今陜西西安一帶)。然而，自北宋定都汴梁(今河南開封)以后，治理中心轉(zhuǎn)至中原地區(qū)，關(guān)中地區(qū)此后再也沒(méi)有成為國(guó)家的治理中心。后面的1000 年中，大多數(shù)朝代的治理中心進(jìn)一步東移，自元朝以來(lái)均定都北京。

治理中心東移(后來(lái)略呈北上之勢(shì))的原因，在于秦漢時(shí)代，政府治理中心在“關(guān)西”(也就是函谷關(guān)以西的關(guān)中地區(qū))，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心在“關(guān)東”。關(guān)中地區(qū)因四面均有險(xiǎn)峻關(guān)口可以有效防守，故建立統(tǒng)一國(guó)家后，出于國(guó)家安全考慮，西安均成為政府治理中心的首選方案。然而，關(guān)中地區(qū)面積有限，險(xiǎn)峻關(guān)口又容易因封鎖而自閉，故需要“山東地區(qū)”的糧食供應(yīng)①，才能維持。而山東地區(qū)一旦出現(xiàn)動(dòng)亂，就將直接影響王朝的穩(wěn)定。隋朝的時(shí)候，還曾出現(xiàn)因關(guān)中缺糧，皇帝帶領(lǐng)百官跑到今天河南一帶來(lái)找糧食吃的事情。因此，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口的密集，關(guān)中地區(qū)的狹促局面，已然不能承擔(dān)治理中心的使命，故而將治理中心東移，就成為必然之舉。當(dāng)然，東移也不能一下子移動(dòng)很遠(yuǎn)，于是就從關(guān)中地區(qū)轉(zhuǎn)至了中原地區(qū)。

然而，一旦離開關(guān)中天險(xiǎn)的屏蔽，在中原地區(qū)建立治理中心，則面臨著無(wú)險(xiǎn)可守的局面。尤其是燕云十六州割讓給契丹以后，導(dǎo)致中國(guó)北方的門戶洞開，國(guó)防線從長(zhǎng)城一線后退至黃河一線。這種情況下，一旦北方游牧帝國(guó)南侵，中原王朝的統(tǒng)治者連逃跑的機(jī)會(huì)都沒(méi)有，就直接演變?yōu)椤熬缚抵異u”了。出于國(guó)防安全的角度，元、明、清三代又不得不將治理中心北進(jìn)前出到長(zhǎng)城一線，開創(chuàng)了近800 多年定都北京的格局。

2、經(jīng)濟(jì)重心的南遷

政府治理中心不斷東移的同時(shí)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)重心則呈現(xiàn)南遷的態(tài)勢(shì)。自東漢末年以來(lái)，北方戰(zhàn)亂頻繁，大量人口南遷，帶來(lái)了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和充足的勞動(dòng)人口，三國(guó)、東晉等歷朝不斷加大江南開發(fā)的力度。到了隋唐時(shí)，歷經(jīng)三國(guó)、東晉、南朝等長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年的江南開發(fā)，南方地區(qū)在農(nóng)業(yè)和家庭手工業(yè)上，已然居于支柱地位。根據(jù)安格斯·麥迪遜的研究，在8 世紀(jì)時(shí)，3/4 的人口居住在中國(guó)北部，其主要農(nóng)作物是小麥和谷子;到13 世紀(jì)末，3/4 的人口居住在長(zhǎng)江以南，以種植水稻為主［6］。

歷史上，中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一路線，基本上是“從北向南”統(tǒng)一的，這是人口和地理環(huán)境使然。如果我們將秦漢以來(lái)的兩千年，以宋代初期為界，劃分為兩個(gè)千年的話，大致呈現(xiàn)出如下的變化規(guī)律:前1000 年中，大凡歷史上的北伐之舉(如諸葛亮、桓溫的北伐)，受到氣候的影響，頓兵于堅(jiān)城之下，往往拖延數(shù)月，待天氣轉(zhuǎn)冷，糧食衣物供給不暢，自然不得不退回南方。這在生產(chǎn)力較為落后的古代，是非常重要的約束條件。此外，北方平原地區(qū)相對(duì)容易統(tǒng)一，導(dǎo)致人口數(shù)量多，統(tǒng)一政權(quán)力量大，容易消滅南方政權(quán)。后1000 年中，這種格局已然開始變化。例如，元末農(nóng)民起義，朱元璋等人竟然能夠打通自南向北的國(guó)家統(tǒng)一路線;清末的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)占據(jù)了東南繁華之地，清朝統(tǒng)治者圍困南京多年，竟無(wú)可奈何;辛亥革命首先在南方爆發(fā)以及北伐的成功，也是這個(gè)道理。因?yàn)槟戏揭殉蔀槿丝谧畛砻艿牡貐^(qū)，成為了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心和國(guó)家錢糧基地，足以克服地理氣候的約束，而能夠成功實(shí)現(xiàn)北伐。

經(jīng)歷了這一番變動(dòng)，后1000 年中的大多數(shù)時(shí)候，中國(guó)都呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重心在南方，而國(guó)家治理中心居于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的北方，這樣一種看似“古怪”的格局分布。當(dāng)然，南北互補(bǔ)的相互依存是有其實(shí)際意義的，北方作為抵御外患的前沿，南方作為兵馬錢糧的基地。但是，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，這種治理中心與經(jīng)濟(jì)重心相背離的格局，其交易成本是非常之大的。后來(lái)的元、明、清三代之所以能夠定都北京，主要是靠了京杭大運(yùn)河的漕糧支持。這不僅包括糧食等物產(chǎn)的直接運(yùn)輸成本，相關(guān)間接成本更為可觀。如中國(guó)北方多干旱，靠人工運(yùn)河完成大量物產(chǎn)的運(yùn)輸，是相當(dāng)困難的，以至于在極端的情況下，甚至規(guī)定，在漕糧尚未經(jīng)運(yùn)河北上之前，華北地區(qū)不得使用運(yùn)河水灌溉。

3、治理中心與經(jīng)濟(jì)重心分離的“人為設(shè)計(jì)假說(shuō)”

筆者認(rèn)為，這種“以弱馭強(qiáng)”的治理中心與經(jīng)濟(jì)重心分離的治理模式，恰恰是歷朝統(tǒng)治者殫精竭慮才設(shè)計(jì)出的、維系國(guó)家整體化的“不二法門”。當(dāng)時(shí)的格局下，歷經(jīng)多個(gè)朝代偏安江南的積累，南方地區(qū)已然具備了可以脫離北方長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年之久，且能夠完全自給自足的實(shí)力。而北方一旦沒(méi)有了南方的經(jīng)濟(jì)支持，則北有草原游牧民族的威脅，南有江南獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體的阻斷，北方的漢族政權(quán)是難以長(zhǎng)期維系的。

但是，中國(guó)的政府治理中心卻不可長(zhǎng)期置于南方(如南宋的杭州、明初的南京等)，這將面臨國(guó)家分裂乃至覆亡的威脅。一旦政府治理中心南移至江南地區(qū)，則北方地區(qū)就很容易被邊緣化。因?yàn)楸狈降慕?jīng)濟(jì)發(fā)展不如南方，在相當(dāng)程度上需要南方的供給(其實(shí)這也和北方地區(qū)戰(zhàn)亂較多有關(guān))，而抵御草原游牧帝國(guó)的國(guó)防支出壓力又很大。北方整體上之于南方而言，很有些“包袱”的味道。當(dāng)來(lái)自蒙古草原的游牧帝國(guó)入侵黃河流域的時(shí)候，很可能在是否抵抗問(wèn)題上，南方偏安政權(quán)都難以達(dá)成一致。歷來(lái)偏安江南的朝廷大多不愿意北伐，也不完全是統(tǒng)治者的茍且心理，很重要的一個(gè)原因可能就在于，江南地區(qū)的微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體，對(duì)于恢復(fù)黃河流域治理權(quán)的各種努力，往往持反對(duì)意見。因?yàn)樗麄儾辉赋袚?dān)因北伐而導(dǎo)致的賦稅增加和人員傷亡。直到近現(xiàn)代以來(lái)，來(lái)自東南富庶地區(qū)的歷史研究者，在其論著中也時(shí)而認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)脫離中央政權(quán)獨(dú)立的情況下，原來(lái)被迫上交的巨額賦稅就可能留在本地，人民負(fù)擔(dān)有所減輕;閉塞、保守的農(nóng)民對(duì)統(tǒng)一并無(wú)熱情，為減輕徭役負(fù)擔(dān)，更加歡迎地方割據(jù)［7］。

然而，一個(gè)國(guó)家的治理終歸需要從長(zhǎng)治久安的視角來(lái)加以謀劃。從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上看，大凡失去北方地區(qū)而偏安江南的治理體，欲實(shí)現(xiàn)與北方游牧帝國(guó)的抗衡，必須同時(shí)控制淮河地區(qū)，以兩個(gè)地區(qū)的合力，才有可能維持均勢(shì)。所謂“守江必守淮”，這是直到解放戰(zhàn)爭(zhēng)年代，仍為兵家重視的軍事地理原則。冷兵器時(shí)代，騎兵就相當(dāng)于現(xiàn)在的坦克裝甲部隊(duì)，屬于國(guó)防致勝的重要軍事力量。但中國(guó)南方自古不產(chǎn)良馬，北方的戰(zhàn)馬大多是從蒙古或西域進(jìn)口的，且據(jù)說(shuō)因水草的緣故，大宛良馬在中原繁殖幾代就退化了，這就需要不斷進(jìn)口。因此，一旦失去了北方的“裝甲部隊(duì)”生產(chǎn)基地，南方也就很難以江淮之力而抗衡中原勁旅。從這個(gè)意義上講，中國(guó)歷來(lái)大多是由北方統(tǒng)一南方，也是有其內(nèi)在必然性的。一個(gè)國(guó)家的治理中心，是不能偏安江南半壁的。

其歷史邏輯大約是這樣的一個(gè)線索:如果以南方作為政府治理中心，盡管實(shí)現(xiàn)了治理中心與經(jīng)濟(jì)重心的合二為一，可以節(jié)約交易成本;但是，在南方經(jīng)濟(jì)重心的眼中，因北方地區(qū)變成了需要不斷輸血的“包袱”，在游牧帝國(guó)的南侵中，南方偏安政權(quán)出于經(jīng)濟(jì)人的理性選擇，很容易出于“甩包袱”的動(dòng)機(jī)而放棄北方，而轉(zhuǎn)化為南北對(duì)峙的南北朝格局;進(jìn)一步推論，因偏安政權(quán)缺乏軍事抵抗力(主要是缺乏騎兵等裝甲部隊(duì)以及地形氣候原因)，最終難免會(huì)被游牧帝國(guó)消滅;又因南方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，總體上優(yōu)于北方，故在北方游牧帝國(guó)南侵的過(guò)程中，在江南地區(qū)往往會(huì)形成較為強(qiáng)烈的抵抗，最終演化為對(duì)江南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的毀滅性打擊。

綜上所述，治理中心從北方轉(zhuǎn)移到南方，是不可行的，而居于關(guān)中地區(qū)則過(guò)于局促，難以滿足治理中心人口聚集的資源需求。因此，治理中心的自西向東移動(dòng)，人為地導(dǎo)致政府治理中心與經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心相互分離，是“兩害相權(quán)取其輕”的無(wú)奈選擇。

4、治理中心與經(jīng)濟(jì)重心長(zhǎng)期背離的反思

(1)人為降低南方發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，縮小南北差距

大抵“以弱馭強(qiáng)”的格局，為了有效實(shí)現(xiàn)弱者對(duì)強(qiáng)者的控制，大多會(huì)采用降低效率的方式。就具體方式而言，或者采用種族歧視的方式，例如元朝將漢族分為漢人和南人;或者采用武力鎮(zhèn)壓的方式，如清初的揚(yáng)州十日、嘉定三屠等悲慘事件;或者采用加大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的方式，例如有明一代對(duì)江南部分地區(qū)的賦稅尤重(一個(gè)詭異的說(shuō)法是，因江南部分州府，當(dāng)年支持張士誠(chéng)而反對(duì)朱元璋);或者大興文字獄而鉗制人們的思想(清代長(zhǎng)達(dá)100年的殘酷文字獄等白色恐怖，也更多集中于江南)。

這種格局遷延數(shù)百年之久，存在一定的歷史慣性，面對(duì)各種發(fā)展效率不同之局部，在各種基于均等化目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)中，往往容易陷入“降效減速”而實(shí)現(xiàn)均等化的路徑，這是需要警惕的。

(2)東部和西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的長(zhǎng)期主要矛盾

以弱馭強(qiáng)的格局下，由于統(tǒng)治者會(huì)盡力設(shè)法溝通南北(甚至?xí)捎媒档托实目桃獍才?，故而南北差距盡管顯著，但總體上仍處于尚可接受的區(qū)間。這種格局演化到當(dāng)代，盡管南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有差距，但已然逐步形成各具擅長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，北方成為現(xiàn)代工業(yè)的資源中心，南方則更具服務(wù)和貿(mào)易中心的特點(diǎn)。

然而，政府治理中心東移后，統(tǒng)治者也就無(wú)暇西顧，西部地區(qū)既遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)重心區(qū)域，也不再是政府治理中心，其邊緣化色彩在近千年來(lái)日趨突出。黃仁宇在其《中國(guó)大歷史》中所提出的“15 英寸等降雨線”和近代的胡煥庸線，作為自東北而西南走向的分界線，在第二個(gè)千年之內(nèi)更加明顯。胡煥庸線東南側(cè)是人口主要的聚集地，經(jīng)過(guò)大半個(gè)世紀(jì)，人口分布依然符合胡煥庸線的規(guī)律。1935 年，36%的國(guó)土承載了96%的人口，2000 年43.18%的國(guó)土承載了93.77%的人口。

因此，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期主要矛盾，突顯為東西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距問(wèn)題。建國(guó)初期的“三線建設(shè)”，盡管有國(guó)防安全的考慮，客觀上發(fā)揮了促進(jìn)西北、西南地區(qū)發(fā)展的效果。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，提出的西部開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略，當(dāng)前全面深化改革的“一帶一路”戰(zhàn)略，均有效提升了中西部發(fā)展在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總體布局中的地位，這將有助于破解中西部與東部之間均衡發(fā)展的千年難題。

(3)在地方分權(quán)與藩鎮(zhèn)稱雄之間的取舍上，需要持審慎客觀的態(tài)度

早在近百年前的20 世紀(jì)20 年代，中國(guó)的歷史研究者就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，兩千年來(lái)的國(guó)家治理中，存在著這樣一種規(guī)律:自漢至唐，和從宋到清，其間的歷史，有一個(gè)很大的不同之處。那就是，“從漢到唐，中國(guó)是征服異族的，從宋到清，中國(guó)是給異族征服的”;“中國(guó)前此，不曾以一個(gè)國(guó)家的形式，和別一個(gè)國(guó)家相接觸而失敗?！保?］

近代中國(guó)文化史的研究認(rèn)為，中國(guó)的古代社會(huì)，發(fā)展到公元8 世紀(jì)中葉“安史之亂”前夜，也就是所謂盛唐時(shí)代，已經(jīng)到達(dá)了自身上行階段的最高點(diǎn)，往后便是下行階段了［9］。唐朝的中央與地方分權(quán)過(guò)度，是導(dǎo)致安史之亂的重要原因。這兩千年間，關(guān)于地方分權(quán)適度性問(wèn)題的考察，直至今日也仍然值得深思。

近世以來(lái)，隨著地方分權(quán)理論的興起，有一種頗難加以判別的理論，又開始抬頭，“唐朝有藩鎮(zhèn)，所以兵強(qiáng);宋朝削除藩鎮(zhèn)，國(guó)內(nèi)雖然治安，然而兵就弱了，就有遼金元之禍?！闭鐓嗡济阆壬?，這句話全是謬誤了的［8］。其實(shí)，第二個(gè)千年中，外族入侵之所以成功，主要是因?yàn)橹卫碇行臑榭拷?jīng)濟(jì)重心而東移，導(dǎo)致在軍事地理上無(wú)險(xiǎn)可守(如宋代)，或者過(guò)于緊鄰國(guó)防前線的緣故(如明代)。

同樣需要注意的是，第二個(gè)千年中，化解藩鎮(zhèn)割據(jù)危局的措施，也未必主要依靠財(cái)政上的中央集權(quán)。因?yàn)樵谏a(chǎn)力水平較為低下的古代社會(huì)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的散沙性、均質(zhì)性，決定了其能夠承擔(dān)的稅賦水平上限，是相對(duì)較低的。這些稅收收入在滿足地方行政管理支出需求之后，能夠供中央集權(quán)的財(cái)政收入上限，其實(shí)也是不高的。只有在近代工業(yè)革命以后，建立了基于工業(yè)化的財(cái)政收入汲取機(jī)制，才具備了財(cái)政上實(shí)行中央集權(quán)的可能。

其實(shí)，歷代治理者為了化解藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面，主要采用了重文抑武、逐步廢除與君權(quán)制衡的相權(quán)等權(quán)力制衡機(jī)制設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，其中最為有效的方式，還是將要分析的“統(tǒng)縣政區(qū)”這一典型的低效率治理架構(gòu)的創(chuàng)設(shè)［10］。也就是說(shuō)，自宋代以來(lái)，在省與縣之間，增加一個(gè)“統(tǒng)縣政區(qū)”的層級(jí)(大體相當(dāng)于我們理解的地級(jí)市)，這樣盡管降低了治理效率，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則從根本上杜絕了歷史上反復(fù)出現(xiàn)的頑疾:在中央與省之間，產(chǎn)生一個(gè)“統(tǒng)省政區(qū)”，進(jìn)而導(dǎo)致藩鎮(zhèn)稱雄。

因此，在是否實(shí)施地方分權(quán)取向的改革，尤其是擴(kuò)大地方政府的財(cái)力自主權(quán)問(wèn)題上，一定要非常慎重。要充分注意到，中國(guó)兩千多年來(lái)藩鎮(zhèn)稱雄所導(dǎo)致的弊端?？鬃釉?000 多年前所說(shuō)的，“天下有道，則禮樂(lè)征伐自天子出;天下無(wú)道，則禮樂(lè)征伐自諸侯出”，這是值得深思的。

四、地方政府治理的普遍規(guī)律與千年轉(zhuǎn)折:從實(shí)體“兩級(jí)制”走向?qū)嶓w“三級(jí)制”

1、地方政府治理變遷的規(guī)律性

中國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的變遷，仍舊需要從長(zhǎng)時(shí)間尺度上來(lái)考察。這恰如呂思勉先生所言:秦漢的制度，確有優(yōu)于后世之處;況且后世的制度，又都是沿襲秦漢而漸變的，不明秦漢的制度，就連后世制度的真相也不能明白，所以研究秦漢時(shí)代的制度頗為緊要［8］。自古有云，“郡縣治，天下安”，但郡縣制其實(shí)是有其不可克服的內(nèi)在缺陷的，這也導(dǎo)致了中國(guó)的央地治理結(jié)構(gòu)，在秦漢以來(lái)的兩千年間，呈現(xiàn)為前后迥異的發(fā)展路徑。

其中，前一千年的演化規(guī)律是，一個(gè)朝代初期，往往采行省縣兩級(jí)制(實(shí)體)，并輔之以一些垂直管理的巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)(虛體)，后來(lái)隨著政府職能擴(kuò)張或維穩(wěn)壓力加大，這些巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐漸“由虛入實(shí)”，凌駕于“郡”之上。于是就從“兩級(jí)制”演化為“三級(jí)制”②。

秦漢時(shí)代的郡縣兩級(jí)制，西漢時(shí)期全國(guó)設(shè)置103 個(gè)郡、國(guó)(一級(jí)行政區(qū))和1500 多個(gè)縣、道、邑、侯國(guó)(二級(jí)行政區(qū))，直接管轄人口約6000 萬(wàn)人。大約是一級(jí)行政區(qū)的“郡”的數(shù)量偏多之故(達(dá)到100 多個(gè))，漢武帝元封五年(公元前106 年)，將全國(guó)除首都附近的七個(gè)郡級(jí)單位以外的政區(qū)，分屬于十三個(gè)部，即豫州、兗州、青州、徐州、冀州、幽州、并州、涼州、益州、荊州、揚(yáng)州、交趾(后世改為交州，治所在今日之越南)、朔方，每部設(shè)刺史一人(稱十三刺史部)。那時(shí)的州還是一種監(jiān)察區(qū)，直到東漢靈帝中平五年(公元188 年)，因各處紛紛盜起，各郡無(wú)力鎮(zhèn)壓，于是改刺史為州牧。此后州就成為最高一級(jí)的行政區(qū)，其權(quán)日重，諸州牧各自據(jù)土，最終就變成三級(jí)制的地方治理結(jié)構(gòu)。

隋朝統(tǒng)一后，歷經(jīng)南北朝數(shù)百年變遷，當(dāng)時(shí)的所謂州之轄區(qū)，已和此前的郡相差無(wú)幾，于是將州郡并作一級(jí)，使流行了很長(zhǎng)時(shí)間的州郡縣三級(jí)制，改為州縣兩級(jí)制。隋煬帝時(shí)，又廢州改郡，以郡統(tǒng)縣，恢復(fù)秦制(大業(yè)年間，全國(guó)設(shè)190 郡，1255 個(gè)縣)。因?yàn)樗宄容^短，只有不到四十年的時(shí)間，故未及由兩級(jí)制向三級(jí)制展開。

唐承隋制，然而將近200 個(gè)郡級(jí)單位，實(shí)際上是根本無(wú)法管理的，故在州郡之上又增設(shè)了一個(gè)“道”的區(qū)域。唐代的“道”和漢代的“州”都屬于一個(gè)性質(zhì)的，也呈現(xiàn)為“由虛入實(shí)”的無(wú)奈變遷路徑。唐代先后設(shè)置巡察使、按察使、采訪處置使、觀察使等，顧名思義這都是類似于漢朝刺史的監(jiān)督官員，到后來(lái)“由虛入實(shí)”，侵奪州郡的實(shí)權(quán)，加之邊鎮(zhèn)節(jié)度使制度興起，終成尾大不掉的局面。

由此看來(lái)，在不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)的情況下，中國(guó)地方政府的治理結(jié)構(gòu)，從王朝初期的實(shí)體“兩級(jí)制”→經(jīng)過(guò)實(shí)體“兩級(jí)制” +虛體的監(jiān)察機(jī)構(gòu)(州、道)→進(jìn)而演化為實(shí)體“三級(jí)制”→最終的結(jié)果往往是諸侯割據(jù)而危及國(guó)家安全。這是中國(guó)這樣的單一制大國(guó)的一個(gè)治理變遷規(guī)律，盡管這或許并非歷朝之本意，但恰恰是這種無(wú)奈之舉，才更加深刻地反映出問(wèn)題的內(nèi)生性。在中國(guó)這樣的單一制大國(guó)，在不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層級(jí)的情況下，地方政府治理結(jié)構(gòu)采用“實(shí)體三級(jí)制”的構(gòu)架，這或許是不以治理者的意志為轉(zhuǎn)移的，具有更多的客觀規(guī)律色彩。

2、地方政府治理的千年轉(zhuǎn)折

地方政府的治理結(jié)構(gòu)與王朝興衰之間的關(guān)聯(lián)，是一個(gè)探索了兩千年的難題。需要特別注意的是，盡管這兩千年間的各個(gè)朝代，均是從兩級(jí)制向三級(jí)制演化，但前后兩個(gè)千年間“由虛入實(shí)”的“入口”(也就是演化方式)，是截然不同的。

自秦漢而至隋唐的一千年間(前一個(gè)千年)，是在省級(jí)政府之上(因各代稱呼不一，還是采用現(xiàn)代說(shuō)法稱為省級(jí))，又衍生出一級(jí)權(quán)限更大的治理層級(jí)，如漢代的州(州牧)，唐代的道、藩鎮(zhèn)(節(jié)度使)。因其所轄范圍廣達(dá)數(shù)省(不妨稱之為“統(tǒng)省政區(qū)”)，故極易演化為諸侯割據(jù)的狀態(tài)。

自宋而至民國(guó)時(shí)期的一千年間(后一個(gè)千年)，是在省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間，衍生出一級(jí)“統(tǒng)縣政區(qū)”③。如宋代，就采行了路——府、州、軍、監(jiān)——縣這樣的三級(jí)政區(qū)結(jié)構(gòu)(其中的“路”，就頗似唐代的“道”，但有宋一代疆域日蹙，其路之管轄范圍，更加接近省級(jí)區(qū)劃的概念)。元設(shè)行省的600 年以來(lái)，中國(guó)省制確立后的政府層級(jí)演變，省縣之間一直存在著一個(gè)中間層級(jí):明清的“州府” (清朝的地方治理層級(jí)可能多達(dá)五級(jí))，民國(guó)北京政府時(shí)期的“道”。這種變化方式的弊端，主要是耗費(fèi)財(cái)政資源、形成人浮于事的冗官、導(dǎo)致政令傳導(dǎo)不暢等，總之是一個(gè)降低治理效率的刻意安排，但通常不至于導(dǎo)致王朝傾覆。

新中國(guó)建國(guó)之初，曾有東北局、西南局等大區(qū)建制，所轄范圍亦達(dá)數(shù)省之廣。1954 年“高饒事件”后，旋即撤銷了大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)。這就是吸取了“前一個(gè)千年”的教訓(xùn)。近三十年來(lái)， “撤區(qū)建市”，將行署等派出機(jī)構(gòu)，大量轉(zhuǎn)化為地級(jí)市，則又是“后一個(gè)千年”的演化路數(shù)。

從這個(gè)意義上看，第二個(gè)千年中，采用這種“統(tǒng)縣政區(qū)”的“降效型”治理結(jié)構(gòu)，或許具有某種“兩害相權(quán)取其輕”的意味。如果用經(jīng)濟(jì)學(xué)的話語(yǔ)表述，這或許是一個(gè)“只有次優(yōu)、沒(méi)有最優(yōu)”的命題。更通俗地說(shuō)就是，如果一定要消除“省”(郡)與“縣”之間的“統(tǒng)縣政區(qū)” (地級(jí)市)這一夾層;那么從兩千年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往會(huì)在中央與省之間，生長(zhǎng)出一個(gè)“統(tǒng)省政區(qū)”(漢代的州、唐代的道或藩鎮(zhèn)、清代的總督、建國(guó)初期的大行政區(qū)建制等)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種“大區(qū)建制”若逢因緣際會(huì)，在數(shù)十年(乃至十?dāng)?shù)年)的時(shí)間內(nèi)，就有可能終成尾大不掉之局。這種態(tài)勢(shì)一旦形成，往往會(huì)產(chǎn)生難以控制的高山滾石效應(yīng)，其較之“統(tǒng)縣政區(qū)”的危害性，無(wú)疑要大很多倍。

當(dāng)然，就“省管縣”模式本身而言，或許不無(wú)可取之處。尤其是當(dāng)代通訊和交通工具的日新月異，各級(jí)政府之最優(yōu)管轄半徑，可以憑籍技術(shù)之進(jìn)步，而產(chǎn)生重大之變化。不過(guò)，省縣兩級(jí)制走向三級(jí)制，在兩千年間的不斷重演，使得我們不得不有所顧慮:一旦將地級(jí)市裁撤后，因省級(jí)政府將直接面對(duì)近百個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，管轄半徑過(guò)大，于是難免出現(xiàn)增加省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的動(dòng)議(即傳言中所謂的“分省”)④。這也就是漢代賈誼《治安策》中“眾建諸侯而少其力”的路數(shù)，但這種辦法到底能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的目的，至少?gòu)臐h代以來(lái)第一個(gè)千年的歷史事實(shí)來(lái)看，往往使人產(chǎn)生緣木求魚之感。其原因在于，在決策之初，往往誤以為分省就可以達(dá)到削藩的目的，殊不知最終的結(jié)局卻反而會(huì)導(dǎo)致“統(tǒng)省政區(qū)”的出現(xiàn)。

一旦分省成為事實(shí)，中央政府將面對(duì)50 個(gè)以上的省級(jí)區(qū)劃，又難以兼顧，如果再遇其他因素之刺激，就極容易走上“前一個(gè)千年”的套路。也就是，在省級(jí)區(qū)劃之上，又增加一個(gè)“統(tǒng)省政區(qū)”的建制。如果確實(shí)存在如此演變之可能，我們又如何防止最終演化為藩鎮(zhèn)割據(jù)而影響國(guó)家統(tǒng)一之大局?因此，在這些問(wèn)題未能妥為謀劃之前，暫時(shí)放緩省管縣的推進(jìn)步伐，未嘗不是老成謀國(guó)之舉。

【注 釋】

①山東作為一個(gè)地理區(qū)域的名稱，始于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，當(dāng)時(shí)秦人稱崤山、函谷關(guān)以東的地區(qū)為“山東”，是一個(gè)地域性的泛稱。戰(zhàn)國(guó)七雄之中，除秦國(guó)以外的韓、趙、魏、齊、楚、燕六國(guó)都在崤函以東，故有“山東六國(guó)”之稱。戰(zhàn)國(guó)之后的秦、漢等所稱的“山東”一般也是指的崤山或華山以東的地區(qū)。到唐宋年間，“山東”則主要指太行山以東的廣大黃河流域，包括今天的河北省、山東省以及河南省的部分。但唐代末年，已經(jīng)有人用“山東”專指齊魯之地。金代，設(shè)立“山東東路”、“山東西路”兩行政區(qū)，“山東”開始作為明確的行政區(qū)劃概念出現(xiàn)。之后，明代設(shè)“山東行省”，后改“山東承宣布政司”，清朝設(shè)“山東省”沿用至今。從山東概念之變化，可以看出治理中心東移的過(guò)程。

②因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)上實(shí)行鄉(xiāng)村自治，所謂“皇權(quán)止于縣”、“皇權(quán)不下縣”，故此處的兩級(jí)制或三級(jí)制，均不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)問(wèn)題。

③鑒于中國(guó)歷史上，省級(jí)(地方最高層級(jí))與縣級(jí)之間的管理層次，其稱謂幾經(jīng)變化。加之，各朝多有將前代之較高政府層級(jí)，在本朝降為較低層級(jí)之習(xí)慣。未免引致理解上的偏差，筆者援引周振鶴先生的說(shuō)法，將其統(tǒng)稱為“統(tǒng)縣政區(qū)”。

④其實(shí)，所謂傳言并非空穴來(lái)風(fēng)，早在20 世紀(jì)80 年代末，就有研究者向民政部提出分省方案，這些年來(lái)始終未曾絕跡。其核心觀點(diǎn)大致如下:現(xiàn)在的一級(jí)政府省、自治區(qū)轄境太大，一般都有一二十萬(wàn)平方公里，大的有一百多萬(wàn)平方公里;人口多的上億，一般也有幾千萬(wàn)。理想的途徑還是在劃小省區(qū)的前提下堅(jiān)持省縣二級(jí)制，將全國(guó)重新劃分為五十個(gè)左右的省(含自治區(qū)，但名稱可以改為自治省)，每省平均管轄四五十個(gè)縣，同時(shí)撤銷地級(jí)市和計(jì)劃單列市(葛劍雄. 統(tǒng)一與分裂:中國(guó)歷史的啟示［M］. 北京:中華書局，2008. 248 －249)。

［1］ 馬 麗. 中國(guó)人習(xí)慣烹飪催高PM2.5 網(wǎng)友調(diào)侃:做飯搖號(hào)［ EB/OL ］ . http://media. people. com. cn/n/2013/1009/c14677 －23137074. html，2013 －10 －09/2015 －01 －16.

［2］ 許倬云. 萬(wàn)古江河:中國(guó)歷史文化的轉(zhuǎn)折與開展［M］. 上海:上海文藝出版社，2006.106 －107.

［3］ 由國(guó)慶. 津沽舊市相［M］ . 天津:天津古籍出版社，2004.92.

［4］ 中共中央. 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］. 人民日?qǐng)?bào)，2013 －11 －16 (2).

［5］ 毛 磊，石光榮，郝俠君. 中西500 年比較［M］. 北京:中國(guó)工人出版社，1989.336 －337.

［6］［英］ 安格斯·麥迪森. 中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期表現(xiàn):公元960 －2030 年［M］. 上海:上海人民出版社，2011.3.

［7］ 葛劍雄. 統(tǒng)一與分裂:中國(guó)歷史的啟示［M］. 北京:中華書局，2008. 177.197 －198.

［8］ 呂思勉. 中國(guó)史(上)［M］. 北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.309. 325. 200.

［9］ 朱維錚. 走出中世紀(jì)［M］ . 上海:上海人民出版社，1987.21.

［10］ 馬蔡琛，李思沛. “營(yíng)改增”背景下的分稅制財(cái)政體制變革［J］. 稅務(wù)研究，2013，(7):16 －21.