熊雅

摘 要：過半數(shù)省市出臺了省級主體功能區(qū)規(guī)劃，但其規(guī)劃之間仍有沖突。如何對沖突進行融合，我國應從法律的角度對規(guī)劃進行統(tǒng)一，建立協(xié)調和監(jiān)督管理機制和組織，融入地方公共政策，使國土空間資源得以有效開發(fā)。

關鍵詞：國土空間開發(fā)；主體功能區(qū)；沖突；融合

一、主體功能區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)形成以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為指導，省級規(guī)劃為具體方針的基本結構。2011年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已經完成。隨后，黑龍江省率先印發(fā)的《黑龍江省主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺，作為該省的首個國土空間開發(fā)規(guī)劃，至今，過半省份已經完成了地方主體功能區(qū)規(guī)劃。全國主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)揮宏觀指導作用，在國家建設部網站公布的《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)[2007]21號，以下簡稱《意見》）中，將全國主體功能區(qū)規(guī)劃定義為規(guī)范國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的總規(guī)劃。但因過于追求全面，無法把主體功能規(guī)劃與國民經濟發(fā)展水平和社會發(fā)展現(xiàn)狀有效的結合。雖然定位其為上位法，但與具體的功能區(qū)規(guī)劃之間融合不足，最終不能有效發(fā)揮其作用。

二、融合各主體功能區(qū)的矛盾

主體功能區(qū)規(guī)劃按照區(qū)域分工和協(xié)調發(fā)展原則，以資源環(huán)境要素、社會經濟發(fā)展水平、人口布局以及生態(tài)系統(tǒng)特征等綜合因素為依據(jù)，對國土空間進行劃分并確立其在國民經濟和社會發(fā)展中的特定主要功能的控件單元。[1]在經濟轉型的重大時期，我國的主體功能區(qū)規(guī)劃承載著經濟發(fā)展戰(zhàn)略總布局的作用，應對其產生的各種沖突進行積極應對，找出解決的方案。

（一）在法律角度明確規(guī)定主體功能區(qū)規(guī)劃，進行法治化建立。建立全國統(tǒng)一的空間規(guī)劃，以協(xié)調《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》與其他全國性的規(guī)劃。我國目前尚未頒布統(tǒng)一的規(guī)劃法。各個部門按照不同的編制方法制定本部門區(qū)域范圍內的規(guī)劃法，從而導致部門規(guī)劃法之間的相互割裂沖突。我國亟待建立全局性的空間規(guī)劃法，確立主體功能區(qū)規(guī)劃的優(yōu)先于國民經濟和社會發(fā)展的五年規(guī)劃，建立更具有長遠性、基礎性的戰(zhàn)略布局，優(yōu)化國土空間的利用效率，使各部門之間的規(guī)劃法有確定的分工與協(xié)作。以統(tǒng)一的規(guī)劃法制度為保證，我國主體功能區(qū)規(guī)劃在制度層面進行有法律約束性的政策引導，并積極指導國土空間的規(guī)劃，達到國土利用的最優(yōu)效果。健全落實主體功能區(qū)規(guī)劃的實施機制，行政機關應積極引導國土空間開發(fā)者遵從主體功能區(qū)規(guī)劃的原則，使原則性的指南落到實處。例如，荷蘭的國家級景觀“綠心”從未因任何發(fā)展目標而改變過，下一級的規(guī)劃也必須無條件的接受。[2]

（二）正確對主體功能區(qū)規(guī)劃與行政機關之間的關系進行定位。從應然的狀態(tài)出發(fā)，行政機關是維護社會公共利益，促進經濟政治協(xié)調發(fā)展，但在實踐中，行政主體實施的每一個行政行為是否能真正代表公共利益是受到拷問的。作為行政主體一方的行政機關，其本身就是一個利益團體，在實施具體的行政行為時，總是自覺或不自覺的考慮到自身的利益關系，從而不能真正維護好公共利益。建立統(tǒng)一的規(guī)劃法，就要對行政機關的具體行政行為進行授權，而行政相對人的另一方即公民，與行政機關相比，明顯處于弱勢。此時，應對行政機關嚴格規(guī)定，該如何作為以及行政行為的具體程序，以免公權力被濫用。行政機關在主體功能區(qū)規(guī)劃的進程中，應對自己的角色進行定位，按照法律規(guī)定的程序，嚴格依法行政，做到有法律法規(guī)授權才行事，法有規(guī)定才可為，來真正實現(xiàn)公共利益。

（三）積極融入傳統(tǒng)公共政策。我國的主體功能區(qū)的區(qū)域劃分仍受傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分的影響，積極的融入地方地理文化，以便政策更能適應地方經濟現(xiàn)狀。一個民族的傳承與發(fā)展，潛移默化的受傳統(tǒng)地緣的影響，只有正確的加以提取，才能更好的實現(xiàn)差別化的區(qū)域管理。主體功能區(qū)的實施需要傳統(tǒng)區(qū)域公共政策為保障，同時，主體功能區(qū)為分類指導的區(qū)域政策制定提供了重要的依據(jù)。[3]以國土空間有效開發(fā)為目的的主體功能區(qū)規(guī)劃也離不開地方傳統(tǒng)公共政策的支持，保障各省級主體功能區(qū)規(guī)劃內部互相融合，把能積極適應于我國現(xiàn)行經濟發(fā)展狀態(tài)的傳統(tǒng)公共政策融入其中，提高國土空間開發(fā)的效率，更好的利用跟我國現(xiàn)有的國土空間。地方的傳統(tǒng)公共政策、習俗，不但能夠引導主體功能區(qū)規(guī)劃的制定，使之符合當?shù)鼐唧w情況，同時在主體功能區(qū)規(guī)劃缺位的地方，對其加以補充。

（四）建立第三方協(xié)調監(jiān)督部門，鼓勵公眾參與。我國應建立協(xié)調和監(jiān)督管理的區(qū)域利益協(xié)調機制，對相沖突的主體功能區(qū)規(guī)劃之間，或實施的措施有爭議等情況進行協(xié)調。加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查，方能確保主體功能區(qū)規(guī)劃落到實處。各部門通過第三方的協(xié)調組織，進行磋商，政府才能制定出代表大多數(shù)人利益的政策措施。如荷蘭的協(xié)調主要手段和措施具體包括設立專門協(xié)調機構，實行廣泛的群眾參與，建立監(jiān)察機構，加強中央控制。[4]我國建立第三方動態(tài)監(jiān)測機制，定期調整機制要對地域單元的主體功能區(qū)劃指標體系作動態(tài)監(jiān)測，隨著指標體系的變動超過一定幅度，及時對地域單元進行主體功能區(qū)定位的調整。[5]

鼓勵公眾參與，增加民間組織參與平臺。公眾參與是監(jiān)督主體功能區(qū)規(guī)劃的政策得以實施的重要手段，政府應及時向公眾公開主體功能區(qū)規(guī)劃的重大決策，特別是關乎廣大人民的利益的政策。公眾參與主要方式包括：①政府在新聞媒體、官方網站上主動公布政府決策信息，特別是涉及到有關主體功能區(qū)規(guī)劃政策的財政資助、重大項目開發(fā)等；②廣大公民主動要求政府對有關主體功能區(qū)規(guī)劃政策的信息進行公開，如其信息沒有涉及國家秘密的，政府理應公開；③政府在進行重大決策關系到一部分公民的利益，應當召開聽證會，而關乎其利益的公眾有權參加，并發(fā)表自己的意見。（作者單位：上海政法學院研究生處）

參考文獻：

[1] 呂中國.中國主體功能區(qū)規(guī)劃之法律問題研究—軟硬法混合治理視野[D]，安徽：安徽大學，2014：21.

[2] 劉慧等.世界主要國家國土空間開發(fā)模式及啟示[J]，世界地理研究，2008（17）：2：45.

[3] 樊杰.我國主體功能區(qū)化的科學基礎[J]，地理學報，2007（62）：4：348.

[4] 陳利.荷蘭國土空間規(guī)劃及對中國主體功能區(qū)規(guī)劃的啟示[J]，云南地理環(huán)境研究，2012（24）：93.

[5] 孫久文 彭薇.主體功能區(qū)建設研究述評[J]，中共中央黨校學報，2007（6）：68.