霍道偉

摘 要：本文結(jié)合河南省建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的社會現(xiàn)實(shí)，就地方政府省級投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行了深入探討。盡管省級投融資平臺取得了長足發(fā)展，然而其面臨注冊資本不到位，還款來源過分依賴財(cái)政且沒有保障等一系列問題。有序推進(jìn)河南省級地方政府投融資平臺發(fā)展，需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作，建立風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制，整合國有資產(chǎn)，提升融資平臺經(jīng)濟(jì)實(shí)力和核心競爭力。

關(guān)鍵詞：投融資平臺公司；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；市場化

一、引言

地方政府融資平臺是由地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)以財(cái)政注資或土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)這一國家戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，河南省地方政府需要大量資金予以支持，融資問題日益嚴(yán)峻。

過去十年間，河南省級融資平臺有序發(fā)展保證了重大建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，然而其發(fā)展中也存在著諸多亟待解決的問題。本文在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)背景下，對河南省級地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題等進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提出了若干發(fā)展建議。

二、河南省級地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.河南省級融資平臺的職能規(guī)劃：省級平臺要堅(jiān)持公益性、指導(dǎo)性和發(fā)展性，投資范圍有五個(gè)方面，其一是跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，涉及交通、能源、水利、環(huán)保等諸多領(lǐng)域；其二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和公司改制重組；其三是科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新；其四是運(yùn)用市場化的方法推進(jìn)公益性事業(yè)的發(fā)展，涉及文化、教育、衛(wèi)生設(shè)施及經(jīng)濟(jì)適用房等諸多領(lǐng)域；其五是對市、縣的政策性中小企業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行增信和再擔(dān)保。

2.河南省級融資平臺的規(guī)模：河南現(xiàn)有省級平臺十余家，規(guī)模較大的有省投資集團(tuán)、省交投公司、省國控公司、省農(nóng)開公司、省鐵投公司、省文投公司、省水投公司、省直屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中心、省國土資源開發(fā)投資管理中心、省民航發(fā)展投資有限公司。其中，投資集團(tuán)屬于綜合性投資公司，投資涉及電力、金融、水泥、造紙、交通、房地產(chǎn)等行業(yè)。其他公司是省級專業(yè)投資公司。這些融資平臺公司主要從事相關(guān)領(lǐng)域的投融資活動。省級平臺是融資河南省融資大戶，2013年河南省金融工作專項(xiàng)方案中要求新增融資達(dá)到5200億元，其中省級平臺融資要達(dá)到1000億元，占到全省目標(biāo)的19.2%。

3.河南省級融資平臺的融資渠道：近幾年，河南省級地方政府融資平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率較高。2011年規(guī)模排名前十的省級平臺中，資產(chǎn)負(fù)債率平均達(dá)67.13%，而省投資集團(tuán)、省交投公司、省國控公司的這一比率超過了70%。在這些債務(wù)中，銀行貸款占了大部分。雖然這些平臺在資金融通的渠道拓寬上進(jìn)行了不斷的摸索，出現(xiàn)了股票、債券、信托、金融租賃以及BT、BOT等諸多融資方式，但是這些渠道所獲得的資金量少，銀行貸款仍然是獲得資金的主要渠道。

從河南省發(fā)布的2012年度省級投融資公司投融資目標(biāo)統(tǒng)計(jì)表中我們可以知道，除了河南鐵路投資有限責(zé)任公司和河南省民航發(fā)展投資有限公司沒有銀行貸款外，其他八家公司貸款額達(dá)到395.96億元，占總?cè)谫Y額620.392億元的63.8%。而債券融資、信托融資、金融租賃融資、BT和BOT等其他方式融資分別占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融資額為零。

（二）存在問題

1.注冊資本不到位。河南省級平臺注冊資金主要由財(cái)政資金和相關(guān)國有資產(chǎn)股權(quán)構(gòu)成，注冊資本不到位的情況較普遍。2010 年河南省審計(jì)廳對省文投公司、鐵投公司等五家融資平臺公司進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。結(jié)果表明，到2010 年4 月末，這幾家公司注冊資金缺口87.25 億元，占總注冊資本的70.1%。

此外，一些平臺公司在貸款或者借款到位后抽出部分注冊資本金。還有一些平臺將公益性資產(chǎn)注入，比如公園、學(xué)校、城市道路等。這些公益性資產(chǎn)并不會產(chǎn)生現(xiàn)金流，注入的目的是為了擴(kuò)充資本，從而更好的融資。注冊資本不到位給投融資平臺的發(fā)展帶來了負(fù)面影響，不利于平臺信用建設(shè)，使融資成本增加，效率下降。

2.還款來源過分依賴財(cái)政且沒有保障。當(dāng)前，財(cái)政補(bǔ)貼、土地出讓收入以及項(xiàng)目收益是河南省級投融資平臺的三種還款來源。土地出讓收入和項(xiàng)目收益容易受國家相關(guān)政策的影響而發(fā)生變化，例如房地產(chǎn)市場調(diào)控，一些項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)取締等。關(guān)于房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，最近的就是2015年3月1日開始實(shí)施的不動產(chǎn)登記制度。各個(gè)地方在房地產(chǎn)市場調(diào)控上也有相應(yīng)的政策。這些政策勢必會影響土地出讓收入，使相應(yīng)的還款來源不穩(wěn)定。而省級投融資平臺所投資的項(xiàng)目一般期限比較長，短期內(nèi)難以收回成本，不能歸還到期債務(wù)；所投資項(xiàng)目的收益一般不高，通過項(xiàng)目收益來償還債務(wù)具有一定的難度。

地方政府一般會為平臺的貸款提供隱性擔(dān)保，即當(dāng)平臺不能夠按期歸還貸款時(shí)，政府會出面干涉，成為債務(wù)的償還人，提供財(cái)政支持。最終，還款來源會過分依賴財(cái)政。由于《擔(dān)保法》規(guī)定國家機(jī)關(guān)不能夠作為保證人，這就意味著地方政府為融資平臺提供的擔(dān)保并沒有法律效力，地方政府可以不履行擔(dān)保責(zé)任，也就是說融資平臺依靠政府財(cái)政來歸還債務(wù)并沒有保障。不僅在法律層面上是這樣的，現(xiàn)實(shí)情況也是如此，地方政府的財(cái)政收入有限，以2013年河南省財(cái)政收支為例，財(cái)政收入3686.81億元，支出5582.31億元，其中的缺口很大，依靠財(cái)政完全兜底并不現(xiàn)實(shí)。

3.平臺行政化傾向明顯。地方政府融資多以政府資金管理部門為主，政府一般是平臺的幕后擔(dān)保人。河南省級融資平臺公司股份中，國有股份獨(dú)大，使董事會難以實(shí)現(xiàn)制衡和監(jiān)督功能。平臺公司高層通常由當(dāng)局來委派，他們并不是職業(yè)經(jīng)理人，缺乏市場經(jīng)營管理的經(jīng)驗(yàn)。公司很多決策更多的是政府行為而不是一般意義上的市場行為。此外，很多平臺公司沒有設(shè)立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，比如缺少董事會。省投資集團(tuán)、省航投公司、省國控公司、省農(nóng)開公司和省文投公司設(shè)立了董事會，其他的省級平臺公司缺少董事會，沒有形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。

三、本文結(jié)論和政策建議

（一）結(jié)論

河南省級地方政府投融資平臺在取得長足的發(fā)展的同時(shí)也面臨諸多的問題。在現(xiàn)階段，一些政策文件相繼頒布施行，例如43號文，以及2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》，都賦予了地方政府有限的發(fā)債權(quán)，提出經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省一級政府能夠適度舉借債務(wù)，在限額內(nèi)發(fā)行政府債券，用來籌集預(yù)算中必需的建設(shè)用資金。同時(shí)要求政府與公司分清責(zé)任，公司債務(wù)由公司承擔(dān)，政府不得為其提供擔(dān)保和償還債務(wù)，政府也不能夠通過公司來舉借債務(wù)。政府與社會資本合作的，按商定的規(guī)則依法承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。

隨著這些政策文件頒布施行，河南省有望不久通過發(fā)行政府債券來進(jìn)行融資。這能夠有效緩解融資壓力。但是現(xiàn)在仍然處于過渡期，以后即使政府可以發(fā)行債券來融資，額度仍有所限制，省級地方政府融資平臺在項(xiàng)目融資方面地位依然重要。平臺為政府項(xiàng)目融資的職能會逐步剝離，為此，平臺需要進(jìn)行市場化的改革，在現(xiàn)有的過渡期內(nèi)，這些融資平臺應(yīng)該借助這個(gè)機(jī)遇發(fā)展自己，力圖建立系統(tǒng)高效的投融資機(jī)制。

（二）政策建議

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)所需資金龐大，而河南省級地方政府投融資平臺又面臨諸多問題，在上述背景下，如何創(chuàng)新發(fā)展投融資平臺，關(guān)系重大。文章認(rèn)為，應(yīng)該從如下幾個(gè)方面來努力：

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。一般地，對于一個(gè)項(xiàng)目來說，政府看重的是項(xiàng)目的社會效益，而市場看重的是項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。但是，政府和市場并不是彼此分離的，應(yīng)該秉著利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，一起建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。市場是一只無形的手，應(yīng)該充分發(fā)揮市場的資源配置作用。為此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，不能夠包攬一切，讓融資平臺能夠市場化運(yùn)作。這樣的話，政府和市場可以相互制衡，既可以提高市場主體參與的積極性，又能夠減輕政府的財(cái)政壓力。

根據(jù)河南省社會發(fā)展的需要，制定合理的項(xiàng)目投資計(jì)劃，既能夠滿足政府的政策意愿，又要按市場規(guī)律辦事，以求降低融資成本，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)得到控制的情況下期望獲得更大收益，讓平臺得到持續(xù)發(fā)展。

二是投資主體多元化，經(jīng)營管理市場化。對于省級投融資平臺所投資的項(xiàng)目進(jìn)行簡單的分類，有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益兩種。其中，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目有商業(yè)性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目兩種。前者包括節(jié)能減排、高速公路、電力、電網(wǎng)、通訊、鐵路、港口、機(jī)場等，這些項(xiàng)目有一定的盈利能力。后者盈利能力較弱，包括教育、科學(xué)文化、醫(yī)療，城市供水、供熱、供氣，垃圾處理、公交、保障房等。不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目一般是公益性項(xiàng)目，包括城市道路、橋梁、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)林水利等。對于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目可以引進(jìn)社會資本來進(jìn)行投資，并且制定相應(yīng)的政策來保障社會資本的合法權(quán)益。不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目由于對社會資本不具有吸引力，政府仍然是投資主體。

地方政府可以是這些平臺資產(chǎn)的所有者，然而平臺的經(jīng)營管理權(quán)應(yīng)該獨(dú)立出來。即平臺所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)應(yīng)該相互分離，政府與平臺公司可以是委托代理的關(guān)系。政府不能夠過多干預(yù)平臺公司的運(yùn)營以及內(nèi)部機(jī)制，包括決策制定、管理人員的確定。平臺公司應(yīng)該依照市場化的要求獨(dú)立自主經(jīng)營，不斷提升競爭力。

三是建立風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制。首先，嚴(yán)格監(jiān)管平臺的銀行貸款行為。加強(qiáng)各銀行的貸款審批制度，加強(qiáng)總行對“仍按平臺管理類”貸款的集中審批和管理。在流程上做到貸款的前、中、后期的全面監(jiān)管。

其次，對于平臺債務(wù)規(guī)模進(jìn)行管理，規(guī)范平臺公司的舉債行為，不斷清理其債務(wù)。切實(shí)做好平臺債務(wù)清算核實(shí)工作，摸清債務(wù)底數(shù)，把握整體規(guī)模。

此外，地方政府投融資平臺應(yīng)該構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。對于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來說，可以設(shè)立一系列風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，如負(fù)債率、長短期償債率等，來反映平臺的債務(wù)情況，并進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，判斷和分析，及時(shí)擬定風(fēng)險(xiǎn)解決辦法，最大限度的控制平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是整合國有資產(chǎn)，提升融資平臺經(jīng)濟(jì)實(shí)力、核心競爭力。河南省部分省級融資平臺規(guī)模小，實(shí)力弱，缺少競爭力。為此，第一，要整合地方國有資產(chǎn)，將流動性強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)注入地方政府融資平臺。例如，可以將一些優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源配置到省國土資源開發(fā)投資管理中心。第二，盡快充實(shí)注冊資本，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，吸收社會資本。投資項(xiàng)目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社會資本參與的資金融通模式。為穩(wěn)定有序地發(fā)展混合所有制，省級地方政府融資平臺可以作為社會資本參與進(jìn)來的混合所有制改革的試點(diǎn)。第三，加快省級平臺公司的股份制改革，允許社會資本參股，鼓勵(lì)有條件的平臺公司整體上市或者參股企業(yè)上市，從而在股票市場上融入所需資金。第四，完善平臺公司的治理機(jī)制，采用市場化運(yùn)作，提高現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效率。對現(xiàn)有的平臺公司進(jìn)行整合，使其具備一定的規(guī)?；＃ㄗ髡邌挝唬汉幽瞎I(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）

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