高玥 晉慧 劉素坤

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)的食品安全問(wèn)題予以高度重視。2011年10月，為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，國(guó)家在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》文件中提出，取消工商與質(zhì)檢部門(mén)省級(jí)以下垂直管理，改為地方政府分級(jí)管理體制。隨后，各省逐步進(jìn)行調(diào)整，多數(shù)城市已實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)調(diào)整和體制改革。

這一縱向管理向?qū)俚毓芾眢w制改革的目的是基于如下思路。食品安全監(jiān)管問(wèn)題出現(xiàn)的根源可歸結(jié)為多部門(mén)分段監(jiān)管模式所產(chǎn)生的監(jiān)管重疊及空白，向品種監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變是解決該問(wèn)題的核心。多監(jiān)管部門(mén)的合并與整合有利于由分段監(jiān)管向品種監(jiān)管的過(guò)渡。前述文件所提出的工商和質(zhì)檢省以下垂直管理向地方管理的轉(zhuǎn)變，更有利于地方食品安全監(jiān)管部門(mén)的整合，也有助于更好地實(shí)現(xiàn)地方對(duì)本地食品安全監(jiān)管的問(wèn)責(zé)制。盡管機(jī)制改革的初衷是為了提升食品安全監(jiān)管，然而，食品安全回歸地方政府監(jiān)管也會(huì)產(chǎn)生如下幾個(gè)重要問(wèn)題，這些問(wèn)題可能會(huì)削弱食品安全監(jiān)管的監(jiān)督激勵(lì)，因此，這里對(duì)這些潛在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為未來(lái)機(jī)制設(shè)計(jì)的改進(jìn)提供理論上的依據(jù)。

一、食品安全監(jiān)管屬地管理可能產(chǎn)生的問(wèn)題

首先，地方政府GDP激勵(lì)與屬地管理?xiàng)l件下的地方食品安全監(jiān)管激勵(lì)存在沖突。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理可能會(huì)導(dǎo)致的食品安全監(jiān)管所需的資金短缺。食品安全監(jiān)管意味著公共支出，嚴(yán)格的監(jiān)管需要數(shù)量充足的監(jiān)管執(zhí)法者以及先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)和設(shè)備，而這些支出會(huì)部分地抵消經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的收益，如果地方政府是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，那么，食品安全變地方政府監(jiān)管則使其安全監(jiān)管的激勵(lì)減弱。西方國(guó)家在近年的規(guī)制改革過(guò)程中，雖然政府逐漸放松對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的管制和干預(yù)，但與此同時(shí)，政府也更加重視與加強(qiáng)對(duì)健康、安全和環(huán)保等民生領(lǐng)域的社會(huì)性規(guī)制。更重要的是，從美國(guó)和歐盟食品藥品監(jiān)管改革中可以發(fā)現(xiàn)，成功經(jīng)驗(yàn)在于權(quán)力的集中、上收和強(qiáng)化。然而，為了便于多監(jiān)管部門(mén)的合并而回歸地方食品安全監(jiān)管則意味著權(quán)力在下放，這與相關(guān)方面的國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)所相悖。并且，經(jīng)費(fèi)不足很有可能一方面造成執(zhí)法不嚴(yán)，而另一方面，也可能導(dǎo)致亂收費(fèi)、亂罰款等違規(guī)處罰現(xiàn)象的再現(xiàn)，這與地方政府對(duì)食品安全負(fù)總責(zé)的初衷是相悖的。

其次，地方保護(hù)主義對(duì)食品安全監(jiān)管會(huì)產(chǎn)生消極影響。一方面，地方GDP激勵(lì)下，地方政府往往以“本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)”為重，這致使地方政府與本地企業(yè)的利益是一致的。而作為規(guī)制者與監(jiān)管者的地方政府，其履行監(jiān)管職責(zé)的獨(dú)立性受到了妥協(xié)，在這種情況下，會(huì)導(dǎo)致地方政府更可能對(duì)于本地企業(yè)發(fā)生的食品安全事件進(jìn)行掩蓋。另一方面，由于外地企業(yè)跟本地GDP總量無(wú)關(guān)，并且，地方政府處罰外地企業(yè)所得的罰沒(méi)收入能夠增加財(cái)政收入，促進(jìn)本地GDP的增長(zhǎng)，因此，這種情況下，可能出現(xiàn)保護(hù)本地企業(yè)而嚴(yán)管外地企業(yè)的監(jiān)管不公平現(xiàn)象發(fā)生。

此外，工商系統(tǒng)回歸地方管理的條件下，市場(chǎng)及監(jiān)管者違法行為將增多。基于個(gè)人私利方面的動(dòng)機(jī)，地方政府中的一些領(lǐng)導(dǎo)干部可能在體制改革過(guò)程中，出現(xiàn)違規(guī)配備領(lǐng)導(dǎo)干部或是突擊選拔干部的行為。由于市場(chǎng)違法行為的增多，監(jiān)管難度加大，跨區(qū)域食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)及合作變難。不僅對(duì)重大食品違法案件的查處工作會(huì)遇到阻礙，對(duì)食品違法犯罪行為的追根溯源也會(huì)遇到困難，特別是對(duì)重大食品違法、違規(guī)事件的處理可能會(huì)不夠及時(shí)。

二、提升地方政府食品安全監(jiān)管激勵(lì)的對(duì)策

針對(duì)前面所分析的問(wèn)題，這里提出如下建議。

第一，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變僅以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為主的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，增加健康、安全社會(huì)民生發(fā)展方面的權(quán)重。總的來(lái)看，這與中央近來(lái)的指導(dǎo)思想一致。具體而言，在對(duì)地方政府官員的考核評(píng)價(jià)中，只有降低GDP所占比重，提高食品安全監(jiān)管的權(quán)重，才能減弱地方以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先的激勵(lì)對(duì)食品安全監(jiān)管激勵(lì)的擠出效應(yīng)。以山東省的評(píng)價(jià)機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)為例，該省在《山東省委、省政府關(guān)于改進(jìn)完善17市科學(xué)發(fā)展綜合考核工作的意見(jiàn)》中提出了一套全新的符合科學(xué)發(fā)展觀的綜合考核體系。在新的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系中，總分為1000分，共29項(xiàng)考核指標(biāo)，其中，與舊體系相比，GDP考核指標(biāo)發(fā)生了顯著的變化，從之前體系中的60分下降為25分，成為權(quán)重最低的項(xiàng)目之一，此外，另一個(gè)重要變化是與食品安全相關(guān)的公共衛(wèi)生服務(wù)改善率指標(biāo)首次被列入所考核的項(xiàng)目之一。因此，其他地方政府在機(jī)制改革中可以考慮借鑒這一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第二，通過(guò)合理機(jī)制保障各級(jí)政府對(duì)食品安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的投入。首先，應(yīng)該通過(guò)監(jiān)查機(jī)制確保本地各級(jí)政府落實(shí)將相關(guān)監(jiān)管部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算的要求，其中包括食品監(jiān)管、工商行政管理和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管所。其次，省、市政府對(duì)保障食品監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入的要求不能僅僅停留在是否投入的初級(jí)要求層面，應(yīng)該對(duì)經(jīng)費(fèi)投入的質(zhì)量作出確切的要求，并制定相應(yīng)考核評(píng)價(jià)體系，地方應(yīng)該根據(jù)監(jiān)管區(qū)域面積、人口密度及監(jiān)管對(duì)象數(shù)量與規(guī)模等綜合因素確立科學(xué)合理的預(yù)算，同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所設(shè)立的食品監(jiān)督管理所的數(shù)量、執(zhí)法力量與資源，也應(yīng)根據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，同時(shí)可以借鑒國(guó)際與國(guó)內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)。最后，加強(qiáng)預(yù)算審核機(jī)制以保證預(yù)算的科學(xué)性和合理性。

第三，防范地方保護(hù)主義對(duì)食品安全監(jiān)管的消極影響。首先，可以通過(guò)中央稽查制度及其他機(jī)制保證政治和商業(yè)利益無(wú)法影響和干預(yù)地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督?jīng)Q策。地方食品安全規(guī)制者由于隸屬于地方政府，因此，很難保持其監(jiān)管的獨(dú)立性。目前，省級(jí)工商和質(zhì)檢部門(mén)對(duì)地方食品監(jiān)管單位只具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能，可以通過(guò)增加兩部門(mén)輔助中央稽查員進(jìn)行監(jiān)督的職能，并配以合理的制衡機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)地方問(wèn)責(zé)制的效力，來(lái)降低地方保護(hù)主義對(duì)食品安全監(jiān)管的不利影響。在落實(shí)各市的各級(jí)政府要對(duì)本地區(qū)食品藥品安全負(fù)總責(zé)的條件下，也需要督促市區(qū)縣盡快通過(guò)建設(shè)（或加強(qiáng)）強(qiáng)制性的食品可追溯體系，建立覆蓋生產(chǎn)、流通和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的最嚴(yán)格的監(jiān)管制度，為問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)施提供基礎(chǔ)與保障。其次，需要充分發(fā)揮地方各級(jí)政府所設(shè)立食品安全委員會(huì)的綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)作用，并根據(jù)本地實(shí)踐情況建立科學(xué)的考核與評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與消費(fèi)者協(xié)同監(jiān)管，以減弱地方保護(hù)主義對(duì)安全監(jiān)管所產(chǎn)生的負(fù)向激勵(lì)。

第四、對(duì)地方食品安全監(jiān)管部門(mén)的工作紀(jì)律進(jìn)行合理督察。一方面，要加強(qiáng)預(yù)算與編制審批管理制度，另一方面，地方相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制制度，科學(xué)合理地確立機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和編制。基于權(quán)力制衡的角度，機(jī)構(gòu)編制調(diào)整工作應(yīng)由省編辦會(huì)及省工商局、省質(zhì)監(jiān)局共同負(fù)責(zé)。對(duì)于在體制改革過(guò)程中違規(guī)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等情況，要依法追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，通過(guò)明確和細(xì)化的法規(guī)和處罰條例對(duì)違規(guī)行為產(chǎn)生威懾作用。

最后，明確責(zé)任以解決農(nóng)產(chǎn)品的分段監(jiān)管所產(chǎn)生的問(wèn)題。首先，地方農(nóng)業(yè)部門(mén)需強(qiáng)化源頭監(jiān)管，要明確農(nóng)產(chǎn)品在流通前的安全監(jiān)管責(zé)任，提高生鮮乳制品收購(gòu)環(huán)節(jié)和畜禽屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理水平。其次，農(nóng)業(yè)部門(mén)和食品監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管邊界需明確，通過(guò)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與批發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的良好銜接加強(qiáng)監(jiān)管?？傃灾?，農(nóng)產(chǎn)品安全的全過(guò)程監(jiān)管應(yīng)貫穿整個(gè)供應(yīng)鏈，從而使問(wèn)題產(chǎn)生的源頭和細(xì)節(jié)能夠被精確地定位及追溯。（作者單位：1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心；2.大連海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡穎廉.國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系視角下的食品藥品監(jiān)管[J].行政管理改革，2014（03）.