劉婷婷

摘要：最近幾年，我國(guó)的城市化進(jìn)程顯著加快，這導(dǎo)致我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地的需求量大幅度增加。國(guó)家征用大量的農(nóng)業(yè)用地，這直接導(dǎo)致很大一部分農(nóng)民在征地的過(guò)程中喪失了部分甚至全部的農(nóng)地權(quán)益，從而使農(nóng)民變成了“三無(wú)人員”即種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份。筆者認(rèn)為應(yīng)從立法改革土地產(chǎn)權(quán)制度制度、完善征用土地制度、社會(huì)保障制度和創(chuàng)建新型安置方式這四方面對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益加以保護(hù)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益保護(hù)；保護(hù)措施

一、改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)立法界定產(chǎn)權(quán)歸屬和所有權(quán)主體，根本上賦予農(nóng)民土地權(quán)利，從而使其權(quán)利有法可依。實(shí)踐證明，要有效地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)鍵在于明晰土地產(chǎn)權(quán)，立法應(yīng)著重從以下兩方面著手：

（一）通過(guò)立法改革土地產(chǎn)權(quán)制度?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地享有部分所有權(quán)，但是土地所有權(quán)依然屬于農(nóng)村集體所有。這樣規(guī)定依然沒(méi)有明確農(nóng)用地的所有權(quán)屬于誰(shuí)，誰(shuí)應(yīng)該怎么行使，法律對(duì)其界定模糊，所以，我國(guó)今后立法需要明確權(quán)利主體，改革土地制度，讓農(nóng)民切身享有完整的土地產(chǎn)權(quán)，只有這樣失地農(nóng)民才能在自己權(quán)利受到損害后及時(shí)行使權(quán)利，維護(hù)己身利益。例如，明確所有權(quán)歸集體所有的同時(shí)，讓農(nóng)民以持有股票的方式分享土地收益。

（二）通過(guò)立法明確土地權(quán)益。在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，法律上承認(rèn)土地屬于個(gè)人所有，也就是說(shuō)土地可以進(jìn)入流通市場(chǎng)進(jìn)行交易。這點(diǎn)對(duì)于我們有一定借鑒意義，我們國(guó)家也需要完善立法，例如對(duì)土地進(jìn)入流通領(lǐng)域但限制其用途，只能耕種。對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益進(jìn)行詳盡規(guī)定同時(shí)應(yīng)完善失地農(nóng)民的基本生存權(quán)及就業(yè)權(quán)等，并且寫(xiě)明相應(yīng)權(quán)益受損時(shí)的救濟(jì)方法。

二、完善土地征用制度

（一）明晰土地征用目的。保障失地農(nóng)民基本權(quán)益，應(yīng)該首先要明確土地征用制度設(shè)立目的。為了公共利益而征用農(nóng)民土地，這是無(wú)可厚非的。公共利益的范圍需要由法律進(jìn)一步做出明確的規(guī)定，而不是由當(dāng)?shù)卣屯恋亻_(kāi)發(fā)商為了私利來(lái)“界定”。因此，為了防止個(gè)別政府部門(mén)濫用職權(quán)，私自界定公共利益侵害農(nóng)民合法權(quán)益，有必要對(duì)政府強(qiáng)制性征地作出嚴(yán)格的限制和要求。在土地征收前，必須對(duì)土地征收的目的以及范圍都有嚴(yán)格的界定，設(shè)立嚴(yán)格的審批程序和完善的公示公告程序。

（二）完善土地征用補(bǔ)償制度。界定公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，政府征用公益性用地時(shí)，需依市場(chǎng)形成的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格支付補(bǔ)償征購(gòu)金。[1]而我國(guó)現(xiàn)行的政府征用農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)中征用土地的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是按土地的農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值來(lái)計(jì)算，沒(méi)有考慮到土地存在的其他價(jià)值，結(jié)果造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，這使農(nóng)民受損嚴(yán)重，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民對(duì)土地所享有的權(quán)益。

我們國(guó)家可以借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家相對(duì)比較完善的土地征用補(bǔ)償制度。發(fā)達(dá)國(guó)家土地征用所需的補(bǔ)償費(fèi)十分的高，一般都是市場(chǎng)土地價(jià)值的幾倍，所以他們一般不會(huì)輕易使用土地征用權(quán)。西方土地征用補(bǔ)償費(fèi)用由兩部分組成，一是土地征用費(fèi)，二是土地補(bǔ)償費(fèi)。土地征用費(fèi)就是土地本身的價(jià)值，制約因素有地區(qū)區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其他因素，所以國(guó)家綜合考慮各種因素后來(lái)確定適當(dāng)?shù)耐恋卣饔脴?biāo)準(zhǔn)。他們主要考慮的是涉及失地農(nóng)民的社會(huì)保障部分，其中有失地農(nóng)民最為關(guān)注的最低生活保障、失業(yè)救濟(jì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等等。土地補(bǔ)償費(fèi)是土地征用補(bǔ)償?shù)牧硪徊糠郑腿缜八f(shuō)，可能會(huì)是市場(chǎng)價(jià)值的幾倍。付出高價(jià)值征用了農(nóng)民的土地后，就會(huì)遵循最有效利用的原則，否則，他們就毫無(wú)利益可言。有效利用土地才可以為失地農(nóng)民提供生活保障，同時(shí)做到土地資源的最合理配置從而獲得收益。

（三）加強(qiáng)土地征用過(guò)程的監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)的土地征用執(zhí)行過(guò)程中存在著比較多的不合法的現(xiàn)象，光有了立法規(guī)定沒(méi)有對(duì)于執(zhí)行的監(jiān)督，那么立法仍然如同虛設(shè)。首先，為了更好地實(shí)現(xiàn)土地征用，防止濫征濫用的違法行為的出現(xiàn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不被侵害，應(yīng)當(dāng)完善土地征用的聽(tīng)證和審批程序。其次，建立土地矛盾糾紛的裁決機(jī)構(gòu)，做好土地征用的行政復(fù)議和法院的行政訴訟，保證土地征用的公平、公正。再次，土地征用過(guò)程中必須提高規(guī)范度和透明度，讓土地所有農(nóng)民能夠參與整個(gè)過(guò)程，賦予農(nóng)民參與權(quán)、談判權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體上要求村委會(huì)按時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，將征地流程細(xì)節(jié)公開(kāi)，盡可能聽(tīng)取廣大失地農(nóng)民的意見(jiàn)，以保障他們的土地使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分保護(hù)。這樣既可以有效保障失地農(nóng)民權(quán)益，又可以降低地方政府暗箱操作的概率，減少失地農(nóng)民與政府之間的矛盾。法國(guó)的土地征用補(bǔ)償過(guò)程中有我國(guó)學(xué)習(xí)的地方，它幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都要向社會(huì)公眾公開(kāi)，接受大眾監(jiān)督。最后，為了避免個(gè)別地方政府巧立名目亂用補(bǔ)償安置費(fèi)，征地的專(zhuān)款專(zhuān)用制度，設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用和分配。

三、建立完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和失地農(nóng)民生活狀況來(lái)制定社會(huì)保障制度，建立以下三方面的保障：

（一）建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民不像單位職工，沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，然而在其失去土地后沒(méi)有生產(chǎn)資料又沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，這使失地農(nóng)民的生存難以為繼。我認(rèn)為對(duì)其設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，借鑒城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制采取統(tǒng)賬結(jié)合的模式，對(duì)他們分年齡、多層次、廣覆蓋的設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（二）建立和完善失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)民去不起醫(yī)院，看病難、看病貴的現(xiàn)象比比皆是。失地農(nóng)民他們更是迫切地希望建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)此，我認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該為失地農(nóng)民這一群體專(zhuān)門(mén)建立一種新型合作醫(yī)療保障制度，即在政府引導(dǎo)下建立非營(yíng)利的農(nóng)村合作醫(yī)療組織，對(duì)其大病去指定的醫(yī)院所花費(fèi)的費(fèi)用按比現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例要高20%報(bào)銷(xiāo)。除此之外，我建議為失地農(nóng)民專(zhuān)門(mén)建立醫(yī)療救助性質(zhì)的基金，為他們提供醫(yī)療救助等等。

（三）建立和完善失地農(nóng)民的最低生活保障制度。為了保障失地農(nóng)民生存權(quán)的基本要求，需要保障失地農(nóng)民的最低生活水平。公民有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，尤其是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的失地農(nóng)民而言，失去土地后他們的生活風(fēng)險(xiǎn)和生活成本都大幅增加。單一的安置費(fèi)并不能解決住房需求、養(yǎng)老問(wèn)題、和子女教育問(wèn)題等等。因此應(yīng)結(jié)合各地具體情況，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，保障失地農(nóng)民的基本生活需求。[2]其中需要特別注意對(duì)于一些十分困難的失地農(nóng)民的救濟(jì)，例如對(duì)那些高齡或是失去勞動(dòng)能力無(wú)法再就業(yè)以及基本生活都存在困難的失地農(nóng)民，我們可以直接將他們納入城鎮(zhèn)最低生活保障覆蓋范圍以保障其基本生活。

四、創(chuàng)建新型安置方式實(shí)現(xiàn)多元安置

為了改變失地農(nóng)民權(quán)益不受保護(hù)的現(xiàn)狀，我們還可以從改變傳統(tǒng)的單一安置方式，創(chuàng)建新型安置方式入手。目前，我國(guó)主要以一次性貨幣補(bǔ)償為主，社會(huì)保障為輔的安置方式，而且前文已述目前社會(huì)保障的不足，這顯然不能完全保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。所以創(chuàng)建新型安置方式實(shí)現(xiàn)多元安置才能切實(shí)的保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。

政府征收土地后無(wú)法保障本區(qū)域農(nóng)民的基本生活安置，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，實(shí)行異地移民安置。這種安置方式保證了被征地農(nóng)民能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生活不受太大影響，多數(shù)安置的農(nóng)民生產(chǎn)生活條件也能得到改善。[3]

一方面積極推進(jìn)土地股份制經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民土地入股。如果農(nóng)民轉(zhuǎn)為股東，不僅可以減輕在征用土地時(shí)的難度，同時(shí)也能使農(nóng)民獲得更豐厚的收益，一定程度減輕失地農(nóng)民失地后的生活重?fù)?dān)。另一方面，把土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)該允許農(nóng)民以其擁有的土地使用權(quán)用入股或是以出租的方式參與到土地的開(kāi)發(fā)中，并且分享土地增值收益。工商業(yè)用地還可實(shí)行租賃，由轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村集體組織向企業(yè)收取租賃費(fèi)，優(yōu)化配置和節(jié)約使用土地資源，改變傳統(tǒng)的一次性貨幣安置方式。[4]（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]胡盾.城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)[J].晉中學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，06：45-47.

[2]論集體土地征收中失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014，08：87-88.

[3]黃樹(shù)標(biāo)，鄧環(huán).中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建[J].創(chuàng)新，2014，02：91-95.

[4]趙劍.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題初探[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2014，09：40.