仲偉方

摘 要：當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作所處的形勢(shì)不盡人意。由于我國(guó)全面實(shí)施土地利用規(guī)劃工作的時(shí)間短并且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠，土地利用規(guī)劃工作還存在諸多的問(wèn)題，這也就意味著我國(guó)還將面臨著各方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。文章立足于當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作情況，分析了其中存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)這些不足之處，提出了具有針對(duì)性的解決措施，力求通過(guò)研究者努力，找到促進(jìn)土地利用規(guī)劃工作效果不斷提升的可靠途徑，以此為相關(guān)人士提供部分可借鑒的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀 規(guī)劃 對(duì)策 創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）02（a）-0111-03

自從2004年8月重新修正的《土地管理法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)土地利用與規(guī)劃工作已經(jīng)有了非常大的進(jìn)步，社會(huì)地位和法律地位等方面都有了很大的提高。然而，面對(duì)當(dāng)前的土地利用與規(guī)劃工作，絕對(duì)不能抱著盲目樂(lè)觀的心態(tài)。雖然國(guó)土資源部在2009年2月又發(fā)布了新的“土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法”，地方國(guó)土部門也相應(yīng)的及時(shí)調(diào)整了當(dāng)?shù)氐目傮w利用與規(guī)劃，并使之更加的豐富，但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在許多方面，宏觀的經(jīng)濟(jì)政策和規(guī)劃調(diào)整，似乎仍存在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及其他客觀條件不兼容的地方。因此，土地利用總體規(guī)劃必須伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而及時(shí)調(diào)整充實(shí)其目標(biāo)和功能，不斷的完善規(guī)劃體系，以使其更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1 當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作所面臨的形勢(shì)

1.1 土地供求矛盾較為突出

一直以來(lái)，中共中央都比較關(guān)注土地問(wèn)題。近幾年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，然而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)我國(guó)的資源供需矛盾越來(lái)越突出，因此我國(guó)開(kāi)始注重保護(hù)資源。當(dāng)前，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了保護(hù)資源的法律法規(guī)，要求人們要按照法律法規(guī)來(lái)節(jié)約用地，這樣做不僅可以保護(hù)土地資源，還可以推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自從1978年以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遇到了幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其一，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致土地資源越來(lái)越緊張，但是由于受到市場(chǎng)需求、資源這兩個(gè)方面的影響，這種模式具有明顯的弊端；其二，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度非常迅速，但是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了一些社會(huì)管理問(wèn)題，還加大了我國(guó)社會(huì)的矛盾。而土地資源的緊張，會(huì)誘發(fā)以上這些問(wèn)題。其三，在管理土地資源的時(shí)候，由于受到多種多樣等因素的影響，因而增加了土地管理者的管理難度。近幾年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地的功能逐漸被顯現(xiàn)出來(lái)，因此不管是社會(huì)公眾，還是地方政府都存在著較強(qiáng)的利益追求。但是由于當(dāng)前我國(guó)缺乏完整的市場(chǎng)制度，所以圈地、占地現(xiàn)象很嚴(yán)重。

當(dāng)前，土地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾逐漸凸顯出來(lái)，在這種背景下，要尋找有效的方法，緩解土地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。因此，土地以及監(jiān)管部門要研究以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，針對(duì)土地問(wèn)題，怎樣化解這些矛盾，努力實(shí)現(xiàn)公平。第二，要想維護(hù)管理秩序，就要?jiǎng)?chuàng)新管理環(huán)境，但應(yīng)該考慮如何創(chuàng)新管理環(huán)境。第三，思考問(wèn)題：怎樣滿足各方的利益需求，才能促使我國(guó)的監(jiān)督制衡機(jī)制得以完善起來(lái)。

土地問(wèn)題關(guān)系直接影響著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)是否能夠得到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始從粗放型經(jīng)濟(jì)向著集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以要按照相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)合理利用土地，走科學(xué)化的發(fā)展道路。國(guó)土資源管理部門要合理利用規(guī)劃土地，地方各級(jí)政府也要合理利用規(guī)劃土地，優(yōu)化配置土地資源。

同時(shí)，為了能夠?qū)χ醒肱c地方土地管理之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這就要構(gòu)建有效的土地監(jiān)察機(jī)制。通過(guò)土地監(jiān)察機(jī)制既可以營(yíng)造土地利用環(huán)境以及土地管理環(huán)境，又可以強(qiáng)化監(jiān)察手段，最終建立起科學(xué)的、合理的地方土地管理長(zhǎng)效機(jī)制。

現(xiàn)階段，要審核土地審批流程的合法性，如果在審核中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，那么就要及時(shí)采取措施加以解決。因?yàn)檫`法行為的存在，會(huì)增加查處整改的成本，并且也很難有效地執(zhí)行相關(guān)的政策。

在土地監(jiān)察過(guò)程中，一是要按照相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)引導(dǎo)相關(guān)行為；二是要全面認(rèn)識(shí)發(fā)展方式，根據(jù)實(shí)際情況來(lái)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；三是要總結(jié)地方土地利用管理過(guò)程中遇到的障礙，還要總結(jié)土地利用管理過(guò)程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且要依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況采取有效的措施，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。以上這三種方式所花費(fèi)的成本相對(duì)較少，但卻取得了較為理想的土地督察效果。

從法律這方面來(lái)講，所修訂的《土地管理法》維護(hù)土地監(jiān)察部門的職權(quán)。同時(shí)《土地管理法》給監(jiān)察工作提供了法律依據(jù)，從而保護(hù)了我國(guó)的土地資源，還發(fā)揮了土地監(jiān)察的作用。

自進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)土地資源管理成為最為薄弱的環(huán)節(jié)，并且眾多因素也增加了我國(guó)土地資源的壓力。第一，當(dāng)前我國(guó)開(kāi)始保護(hù)耕地，但是在保護(hù)耕地的時(shí)候，這就增加了土地資源的壓力。現(xiàn)階段，我國(guó)的人口較多，因此我國(guó)對(duì)食物的需求量非常大。在世界總?cè)藬?shù)中，我國(guó)人口數(shù)量所占的比例為20%，并且我國(guó)的人口數(shù)量還在逐年上升。我國(guó)目前的糧食生產(chǎn)盡管有階段性與區(qū)域性的收益，但從長(zhǎng)期來(lái)看，由于耕地供需之間存在著矛盾，而最主要的矛盾仍然是人口與糧食之間的矛盾。第二，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致土地資源變得越來(lái)越少。我國(guó)在發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，占用了較多的土地資源，這就導(dǎo)致當(dāng)前的土地資源無(wú)法滿足人們對(duì)糧食的需求，如此一來(lái)這就增加了其與土地資源之間的矛盾。第三，我國(guó)開(kāi)始保護(hù)環(huán)境，但是在保護(hù)環(huán)境時(shí)會(huì)導(dǎo)致我國(guó)耕地面積越來(lái)越少。當(dāng)前我國(guó)在保護(hù)環(huán)境時(shí)，往往會(huì)推動(dòng)退耕還林、防沙治沙等項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)濕地和其他主要國(guó)家生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及改善生態(tài)環(huán)境成了各級(jí)政府和全社會(huì)的共同目標(biāo)。給保護(hù)耕地和其他土地生產(chǎn)將帶來(lái)新壓力。各行各業(yè)對(duì)土地的需求量在不斷增多，面對(duì)這種情況我國(guó)要合理規(guī)劃土地，還要合理利用土地。同時(shí)合理規(guī)劃土地、合理利用土地，可以將緩解土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，并且也推動(dòng)城市、農(nóng)村的建設(shè)。自從進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、資源與經(jīng)濟(jì)的矛盾逐漸凸顯出來(lái)，各行各業(yè)的用地需求量在不斷增多，這就導(dǎo)致我國(guó)土地資源越來(lái)越緊張，特別是濕地、林地、耕地等土地資源變得越來(lái)越稀缺，這就阻礙了利用土地、規(guī)劃土地工作的順利開(kāi)展，并且使任務(wù)更為繁重。

1.2 不確定性因素明顯增加

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過(guò)程中存在著較為明顯的矛盾，該矛盾出現(xiàn)在固有思維和規(guī)劃的方法和我國(guó)客觀實(shí)際情況之間。不同投資主體出現(xiàn)以及所有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，加快了政府的變化使得土地預(yù)測(cè)長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展變得更加困難。另外一些具有項(xiàng)目本身具有特殊性，所以往往會(huì)鄰近原料地，但是由于該項(xiàng)目存在著污染性或者危險(xiǎn)性，這就會(huì)危機(jī)到原料地，從而破壞了土地資源。還有一些項(xiàng)目，比如用地量小但其覆蓋面廣的油井以及輸電塔基等用地，不可能也沒(méi)必要提前很多年預(yù)測(cè)到位。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步的加強(qiáng)，也促使土地利用越來(lái)越不確定。尤其是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)日益開(kāi)放，因此我國(guó)要合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)用地的用途?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度非?？?，從客觀上來(lái)講，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)機(jī)制都會(huì)增加項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的不確定性。

1.3 指導(dǎo)思想上存在偏差

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人均占有土地量是非常少的，因此我國(guó)仍然要合理規(guī)劃土地，保護(hù)土地資源，尤其是耕地、林地等重要的土地資源。但是目前，城市在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中、農(nóng)村在建設(shè)過(guò)程中存在著嚴(yán)重的違法用地現(xiàn)象。其一，沒(méi)有全面了解城市化發(fā)展戰(zhàn)略，造成濫用土地不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大用地規(guī)模。還有部分地方打著“城市化”旗號(hào)，一味地占用土地資源。其二，沒(méi)有考慮到當(dāng)?shù)卣馁Y金是否充足，也未考慮到當(dāng)?shù)氐馁Y源以及環(huán)境狀況。其三，盲目建造“大學(xué)城”等，占用了大量土地。從這些問(wèn)題中，可以發(fā)現(xiàn)：有些地方領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有全面了解到經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也未正確認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)情，只為盲目追求所謂政績(jī)，而忽略了土地利用規(guī)劃的重要性，長(zhǎng)期以往所造成的影響不可低估。

2 土地利用規(guī)劃工作中應(yīng)實(shí)施的對(duì)策

我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于快速發(fā)展之中，為確保實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地管理制度，努力提高土地的有效利用率，針對(duì)目前存在的問(wèn)題與現(xiàn)象，在土地利用規(guī)劃工作中及時(shí)制定相應(yīng)對(duì)策。

2.1 合理調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，不斷完善相關(guān)功能

在確定該地區(qū)的土地利用方案時(shí)，往往要考慮到耕地、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間存在的關(guān)系。糧食安全始終是在建設(shè)國(guó)家安全體系中要需考慮的首要因素。我國(guó)糧食安全的關(guān)鍵在于要保持一定的耕地面積并提高耕地的持續(xù)生產(chǎn)能力。同時(shí)規(guī)劃的主線和重點(diǎn)依然是保護(hù)耕地。而在調(diào)整耕地保護(hù)的內(nèi)涵、措施、目標(biāo)時(shí)，要從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求出發(fā)。

從宏觀方面來(lái)講，保護(hù)耕地具有豐富的內(nèi)涵，比如：當(dāng)前耕地的實(shí)際生產(chǎn)能力等。當(dāng)?shù)卣谥贫ūＷo(hù)耕地政策時(shí)要具有一定的目標(biāo)，促使耕地的糧食產(chǎn)量得到增加。此外，當(dāng)?shù)卣獙⒆陨淼膶?shí)際情況作為依據(jù)，采取有效的措施來(lái)保護(hù)耕地。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求當(dāng)?shù)卣侠碚{(diào)整土地功能?？傮w思路是：要進(jìn)一步加強(qiáng)保護(hù)與糧食具有聯(lián)系的土地資源；對(duì)用途難逆轉(zhuǎn)土地，我們要將城市的用地規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi)，與此同時(shí)，要根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展變化來(lái)調(diào)整土地的用途。幾乎所有的重大項(xiàng)目用地投資主體都是政府，因此要做好用地配置和組織。

通過(guò)全面了解土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)，從而可以合理地調(diào)整土地功能。由于經(jīng)常會(huì)將土地利用總體規(guī)劃錯(cuò)誤的理解為資源規(guī)劃，因此在實(shí)踐過(guò)程中，會(huì)過(guò)于重視耕地保護(hù)面積。這種固有的思維不能有效地發(fā)揮土地規(guī)劃的作用。如果將土地利用規(guī)劃簡(jiǎn)單的理解為自然資源的規(guī)劃，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，其實(shí)土地利用規(guī)劃還是一種環(huán)境規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。在利用、規(guī)劃土地過(guò)程中要嚴(yán)格遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，還要調(diào)節(jié)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的能動(dòng)性。

2.2 不斷完善規(guī)劃體系

當(dāng)前土地分級(jí)限額審批是我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的制度，因此大部分的土地都是被市、縣地方政府負(fù)責(zé)管理，而政府卻沒(méi)有管理土地的權(quán)利。各個(gè)市、各個(gè)縣都是主體，并且這些主體不相互干涉。各個(gè)市、各個(gè)縣為了推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，它們往往沒(méi)有合理利用土地，也沒(méi)有合理規(guī)劃土地，因此有部分市、有部分縣的土地資源變得越來(lái)越少。針對(duì)這種情況，各個(gè)市、各個(gè)縣要集中統(tǒng)一管理土地，從當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情、社會(huì)制度出發(fā)來(lái)保護(hù)土地資源。加強(qiáng)全國(guó)和各地方規(guī)劃可以按照法律來(lái)管理各個(gè)地方的土地，從總體規(guī)劃角度而言，土地改革往往是從上至下、逐級(jí)控制的，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府掌控了規(guī)劃的審批權(quán)，而且用地審批權(quán)則與規(guī)劃審批權(quán)相對(duì)一致。在新的發(fā)展形勢(shì)下，要保證我國(guó)政策、各個(gè)地方的土地規(guī)劃與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。

當(dāng)前中央、各個(gè)省已經(jīng)總體規(guī)劃了土地利用情況，并且這些總體規(guī)劃方案已經(jīng)成為市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃土地的依據(jù)。然而在審批土地的利用情況是否合理，這就要將市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃土地作為基礎(chǔ)。在加強(qiáng)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃工作、市級(jí)土地利用總體規(guī)劃工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃工作的時(shí)候，要將我國(guó)規(guī)劃體制的改革作為依據(jù)，重視規(guī)劃的空間性和可操作性，弱化針對(duì)性較差以及反復(fù)出現(xiàn)的內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)用性。同時(shí)在建設(shè)城鄉(xiāng)、開(kāi)發(fā)土地的時(shí)候，要將規(guī)劃的控制作用發(fā)揮出來(lái)。

2.3 理論、制度和科技三創(chuàng)新

理論方面上的創(chuàng)新。具體的創(chuàng)新表現(xiàn)為：一方面，土地規(guī)劃。例如：準(zhǔn)確把握土地規(guī)劃的意義；把握土地規(guī)劃的原理等。另一方面，土地利用。例如：了解土地利用的結(jié)構(gòu)等。土地利用規(guī)劃理論必須隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而不斷充實(shí)內(nèi)涵。

制度方面上的創(chuàng)新。然而具體的創(chuàng)新如下：一方面，創(chuàng)新組織制度。比如民主決策制度等；另一方面，創(chuàng)新規(guī)劃?rùn)C(jī)制。在構(gòu)建有效的土地規(guī)劃方案時(shí)，要充分考慮我國(guó)國(guó)情。此外，在創(chuàng)新規(guī)劃?rùn)C(jī)制時(shí)，除了優(yōu)惠的土地政策、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、評(píng)價(jià)措施，還可以制定優(yōu)惠政策，從人口，流動(dòng)就業(yè)的方面保障措施，社會(huì)保障等方面，從而可以更好的實(shí)施該計(jì)劃。

科技方面上的創(chuàng)新。具體創(chuàng)新如下：一方面，創(chuàng)新規(guī)劃方法。該創(chuàng)新應(yīng)該能夠加強(qiáng)和改進(jìn)政府的宏觀調(diào)控，也可以將市場(chǎng)機(jī)制、各個(gè)地方的積極性充分發(fā)揮出來(lái)，從而促使規(guī)劃的可行性得以增強(qiáng)。堅(jiān)持結(jié)合自上至下，利用目標(biāo)控制并結(jié)合分區(qū)控制方法，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提高。一般在劃分指標(biāo)時(shí)，要按照相關(guān)的方案來(lái)進(jìn)行，將其分為以下兩種指標(biāo)。第一種指標(biāo)，強(qiáng)制性指標(biāo)；第二種指標(biāo)，指導(dǎo)性指標(biāo)。城市建設(shè)用地等重要土地資源往往會(huì)采取強(qiáng)制性指標(biāo)，其余的土地會(huì)采取指導(dǎo)性指標(biāo)。在建設(shè)用地中往往采用強(qiáng)制性指標(biāo)，該指標(biāo)以符合上級(jí)規(guī)劃的要求作為基礎(chǔ)，并且要適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)指標(biāo)，同時(shí)在采用強(qiáng)制性指標(biāo)要與土地利用激勵(lì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這樣做的目的是為了合理利用土地。此外要分區(qū)管理縣級(jí)土地、鄉(xiāng)級(jí)土地，這樣做可以優(yōu)化配置縣級(jí)土地、鄉(xiāng)級(jí)土地的資源，還要確定允許范圍、禁止范圍，這樣就可以給管理者留下一定調(diào)節(jié)的空間。

2.4 開(kāi)展規(guī)劃修編工作

如果經(jīng)常調(diào)整或者修改規(guī)劃，這就阻礙了用地報(bào)批管理工作的開(kāi)展，并且還會(huì)降低工作效率。同時(shí)重視規(guī)劃的重要性，而規(guī)劃的生命力就在于要與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的客觀需要，適時(shí)組織修編規(guī)劃，并在修編過(guò)程中注意下面的問(wèn)題。

（1）合理、科學(xué)的規(guī)劃基數(shù)。在對(duì)規(guī)劃進(jìn)行編制時(shí)，要將合理、科學(xué)的規(guī)劃基數(shù)作為依據(jù)。對(duì)一些地方反映的規(guī)劃基數(shù)問(wèn)題，要客觀的進(jìn)行分析。規(guī)劃基數(shù)應(yīng)當(dāng)利用經(jīng)過(guò)相關(guān)部門核實(shí)后的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，并要與上一輪規(guī)劃進(jìn)行有效的科學(xué)的銜接。由于特殊原因需更新調(diào)查數(shù)據(jù)的省級(jí)以下的個(gè)別地方，需制定科學(xué)合理的調(diào)整方案，審批程序，調(diào)查的結(jié)果必須接受嚴(yán)格的審核批準(zhǔn)。對(duì)于違反規(guī)劃和法律的用地，要依法辦理。

（2）耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。要充分考慮未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與已經(jīng)確定的如退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大政策及已經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃，按照保障糧食生產(chǎn)能力的要求，實(shí)事求是，耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)區(qū)的目標(biāo)量要與前一輪相銜接。

（3）城市建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格控制，以體現(xiàn)集約利用原則。城市化的發(fā)展水平和人口規(guī)模的科學(xué)測(cè)量，要與該國(guó)的人均用地指標(biāo)確定一致，從實(shí)際出發(fā)，合理確定城市建設(shè)用地規(guī)模。

（4）補(bǔ)充耕地規(guī)模。既要考慮到耕地補(bǔ)充的潛力，還要考慮到耕地補(bǔ)充的實(shí)際需要，同時(shí)要將保護(hù)環(huán)境放在首要位置，將耕地后備資源的調(diào)查結(jié)果的作用發(fā)揮出來(lái)。為了能夠?qū)⒏卣佳a(bǔ)平衡的法定責(zé)任落實(shí)下來(lái)，這就要借助本地資源，對(duì)確需易地補(bǔ)充的應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理，盡可能由下至上在縣、市、省域范圍內(nèi)解決。

歷史上開(kāi)辟了一個(gè)新的時(shí)代，偉大的中華民族迎來(lái)了一個(gè)新的挑戰(zhàn)。在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，自然資源將扮演一個(gè)舉足輕重的角色。如果僅僅將土地看作為自然資源，這是一種錯(cuò)誤的想法，因此要全面的看待土地、認(rèn)識(shí)土地。所以在利用、規(guī)劃土地的時(shí)候，要將側(cè)重點(diǎn)放在保護(hù)環(huán)境上，從而推動(dòng)我國(guó)土地資源向著可持續(xù)化的方向。同時(shí)還要明確人口、資源、環(huán)境、發(fā)展這四者之間的關(guān)系，確保土地利用總體規(guī)劃體系不斷完善，制度不斷創(chuàng)新。

3 結(jié)語(yǔ)

土地利用規(guī)劃是我國(guó)改革傳統(tǒng)的土地管理制度，增強(qiáng)土地宏觀治理，并實(shí)行土地用途統(tǒng)一管制的重要措施。頒布實(shí)施新的《土地管理法》以來(lái)，各地均按照國(guó)家統(tǒng)一的部署依法組織并開(kāi)展了各級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制，修訂和審批工作，并采取行政，法律，技術(shù)，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，相結(jié)合的措施，為利用、規(guī)劃土地制定合理的措施，確保在利用、規(guī)劃土地的時(shí)候，可以充分發(fā)揮土地管理的作用。

如何具體的履行“保護(hù)耕地、合理利用土地”該項(xiàng)基本國(guó)策，必須要建立健全科學(xué)、宏觀、詳盡的土地利用規(guī)劃。自《土地管理法》頒布實(shí)施以來(lái)，土地利用規(guī)劃有了非常大的進(jìn)步，社會(huì)地位和法律地位都有了很大的提高。然而面對(duì)當(dāng)前的土地規(guī)劃工作，決不能盲目樂(lè)觀。目前我國(guó)土地供求矛盾較為突出、不確定性因素明顯增加、土地利用規(guī)劃指導(dǎo)思想上存在偏差，并且市場(chǎng)機(jī)制還不是非常的完善，尤其是機(jī)制和體系以及各項(xiàng)規(guī)章制度還存在諸多問(wèn)題，這些都會(huì)制約土地利用規(guī)劃工作的開(kāi)展。而要想進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)土地的利用效率，相關(guān)人員就需要從多方面著手，借助合理調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，不斷完善相關(guān)功能、不斷完善規(guī)劃體系、理論、制度和科技三創(chuàng)新、開(kāi)展規(guī)劃修編工作等措施，解決土地利用與規(guī)劃工作中存在的主要問(wèn)題。

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