陳正杰

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，深化礦產(chǎn)資源審計(jì)是新形勢下審計(jì)監(jiān)督服務(wù)國家治理的必然要求和重要舉措。當(dāng)前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平不高，相關(guān)重大政策措施落實(shí)還不到位，在資源安全和環(huán)境保護(hù)上還存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的重大違法違紀(jì)問題還比較突出。對此，黨中央、國務(wù)院高度重視，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；國務(wù)院對深化資源領(lǐng)域改革做出了總體部署，提出了健全完善自然資源管理體系的具體措施?？梢姡?dāng)前深入開展礦產(chǎn)資源審計(jì)，既是貫徹黨中央國務(wù)院相關(guān)部署、推動(dòng)國家政策落地生根的必然要求，也是維護(hù)國家資源安全、促進(jìn)礦產(chǎn)領(lǐng)域反腐敗斗爭、推動(dòng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用科學(xué)化、持續(xù)化和健康化發(fā)展的重要舉措，意義十分重大。

一、我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理體制及其主要問題

經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國逐漸形成了一套具有中國特色的礦產(chǎn)資源管理體制。初步建立起以《憲法》為基礎(chǔ)，《礦產(chǎn)資源法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)為基本內(nèi)容的礦產(chǎn)資源法律體系。《憲法》確定了礦產(chǎn)資源歸國家所有的法律屬性，《礦產(chǎn)資源法》明確了我國礦產(chǎn)資源保護(hù)開發(fā)利用的一系列重要管理制度，是我國礦產(chǎn)資源管理法律體系的核心。截至目前，我國基本形成了覆蓋礦業(yè)權(quán)交易、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款、地質(zhì)勘查和勘察基金、安全生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅管理為主要內(nèi)容的礦產(chǎn)資源管理體系。

在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理體制下，各級政府和礦產(chǎn)資源主管部門加強(qiáng)了礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局進(jìn)一步優(yōu)化，國家將礦產(chǎn)資源開發(fā)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，不同區(qū)域?qū)嵤┎煌牡V產(chǎn)資源管理戰(zhàn)略，在全國范圍內(nèi)推行礦產(chǎn)資源整合和煤炭企業(yè)兼并重組工作；全國礦山規(guī)?；⒓s化水平顯著提高，礦業(yè)開發(fā)秩序和礦山地質(zhì)環(huán)境得以改善；礦產(chǎn)資源相關(guān)資金征收管理工作進(jìn)一步加強(qiáng)；礦產(chǎn)資源交易市場逐步規(guī)范成型，礦業(yè)權(quán)有償使用制度得到較好落實(shí)；礦產(chǎn)資源管理取得了明顯成效。

但也必須認(rèn)識到，我國當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理仍存在一些突出問題，須引起重視。一是形勢變化，政策滯后。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)管理制度定型于上世紀(jì)90年代，政策制定帶有明顯的時(shí)代特性，當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)行業(yè)整體低迷，國家政策以鼓勵(lì)開發(fā)為導(dǎo)向。隨著礦產(chǎn)品價(jià)格回升，礦產(chǎn)行業(yè)也進(jìn)入了黃金發(fā)展期，原先的管理制度難以跟上市場形勢的發(fā)展，亟須對管理體制進(jìn)行規(guī)范與更新。二是多頭管理，權(quán)責(zé)不清。從上世紀(jì)80年代末開始，中國礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)分分合合、不斷調(diào)整。在很長一段時(shí)間內(nèi)，與礦產(chǎn)資源相關(guān)的管理、開發(fā)和研究職能，分散在國家發(fā)改委、國土資源部、地質(zhì)部、煤管局等部門，權(quán)限不明、職責(zé)不清，缺乏有效主體責(zé)任部門。三是權(quán)力尋租，滋生腐敗。政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)、勘探開采、項(xiàng)目審批、市場經(jīng)營等方面的管控嚴(yán)格，審批環(huán)節(jié)多，行政權(quán)力介入較深。相關(guān)主管部門及官員擁有相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)和支配權(quán)，一些官員將此作為權(quán)力尋租的空間，頂風(fēng)作案，滋生腐敗。四是戰(zhàn)略規(guī)劃意識淡薄。礦產(chǎn)資源是涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重要戰(zhàn)略資源，部分礦種是軍事國防事業(yè)發(fā)展的必備材料，事關(guān)國家安全，但我國當(dāng)前仍缺乏有效的礦產(chǎn)資源安全管理體制，部分礦種無序開發(fā)，行為短視，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。

二、近年來礦產(chǎn)資源審計(jì)的現(xiàn)狀與成效

審計(jì)署高度重視礦產(chǎn)資源審計(jì)工作。特別是黨的十八大以來，陸續(xù)開展了一系列礦產(chǎn)資源審計(jì)。如2013至2014兩年間，審計(jì)署對山西、內(nèi)蒙古、河北等14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）礦產(chǎn)資源管理情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。根據(jù)審計(jì)署計(jì)劃，2015年將繼續(xù)對遼寧、四川等6個(gè)省份礦產(chǎn)資源管理情況開展審計(jì)。連續(xù)3年開展礦產(chǎn)資源專項(xiàng)審計(jì)，力度之大、決心之強(qiáng)，凸顯了礦產(chǎn)資源審計(jì)的迫切性和重要性?；仡檨砜?，近年來礦產(chǎn)資源審計(jì)主要揭示了礦產(chǎn)資源管理當(dāng)中存在的以下突出問題：

一是部分地方政府管理部門履職不到位。相關(guān)部門越權(quán)審批，采取“化大為小、化整為零”的方式，規(guī)避審批權(quán)限制約，批準(zhǔn)并頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證；違規(guī)給不符合條件的企業(yè)發(fā)證、違規(guī)給申報(bào)資料不全的企業(yè)辦理新立、延續(xù)或變更登記手續(xù)等；以招商引資、解決歷史遺留問題、發(fā)展旅游、支持企業(yè)發(fā)展等名義違規(guī)協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，造成國有資產(chǎn)流失。

二是礦產(chǎn)資源管理相關(guān)政策執(zhí)行不到位。部分地區(qū)未嚴(yán)格貫徹落實(shí)國家有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的專項(xiàng)政策，一些地方國家出資探明礦產(chǎn)地清理不徹底，國家出資勘查權(quán)益保護(hù)不力；未嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)整合政策，礦產(chǎn)資源整合過程亂象叢生；有的地方甚至自行出臺與國家政策相沖突制度辦法等。

三是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管缺位。國有礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中存在著交易程序不規(guī)范、交易過程不公開、交易價(jià)格異常等亂象，如部分國有礦業(yè)權(quán)人處置礦業(yè)權(quán)時(shí)存在未經(jīng)市場公開競價(jià)、采取先定價(jià)后評估逆程序操作、礦業(yè)權(quán)評估結(jié)果隨意性大等問題，容易導(dǎo)致錢權(quán)交易、滋生腐??；部分民企低價(jià)取得礦業(yè)權(quán)后，再高價(jià)轉(zhuǎn)讓給國有企業(yè)，造成國有資產(chǎn)流失。

四是礦產(chǎn)資源相關(guān)資金征收、管理和使用不規(guī)范。當(dāng)前仍普遍存在征收管理不規(guī)范、征繳力度不夠、價(jià)款欠繳現(xiàn)象嚴(yán)重、監(jiān)督體制不健全等問題，相關(guān)專項(xiàng)資金的安排使用也不合理，表現(xiàn)在未按規(guī)定用途使用礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金，擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，以及礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)不合理、效率不高等問題。

五是礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理不到位。當(dāng)前，地方政府及相關(guān)部門對礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理重視不夠，相關(guān)部門在為采礦權(quán)人辦理采礦權(quán)證時(shí)，對有關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方面要求把關(guān)不嚴(yán)；礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金投入嚴(yán)重不足；部分礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢；礦山地質(zhì)環(huán)境日趨惡化。

綜上所述，近年來開展的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)審計(jì)，基本摸清了地方政府礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)的總體情況，掌握了礦產(chǎn)資源管理所采取的措施、取得的成效和經(jīng)驗(yàn)，揭露和查處了礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓和礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金收支中的重大違法違規(guī)問題，維護(hù)了礦產(chǎn)資源收益的安全完整，推進(jìn)了礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，取得了積極成效。

三、深化當(dāng)前礦產(chǎn)資源審計(jì)的幾點(diǎn)建議

一是加大審計(jì)力度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。我國礦產(chǎn)資源量大、礦種全、分布廣，審計(jì)范圍和審計(jì)對象數(shù)量巨大而且復(fù)雜；與之相比，現(xiàn)有的審計(jì)力量顯得十分薄弱。從當(dāng)前的審計(jì)覆蓋面看，審計(jì)范圍僅覆蓋到部分重點(diǎn)礦產(chǎn)資源省份，審計(jì)內(nèi)容也側(cè)重于礦業(yè)權(quán)審批和交易等重大環(huán)節(jié)，審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了審計(jì)監(jiān)督的效果。為此，建議進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)管理，摸清審計(jì)對象的范圍、數(shù)量和類型，實(shí)行分類管理，制訂中長期礦產(chǎn)資源審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃，實(shí)行輪審制度，確保全部省份重要礦產(chǎn)資源、重要涉礦單位在3到5年內(nèi)至少輪審一遍，實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的常態(tài)化審計(jì)。另外，應(yīng)積極改進(jìn)審計(jì)組織方式，有效整合地方審計(jì)機(jī)關(guān)、企業(yè)內(nèi)審部門和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)資源，改進(jìn)礦產(chǎn)資源審計(jì)大項(xiàng)目組織方式，完善礦產(chǎn)資源審計(jì)工作方案與審計(jì)指南，完善審計(jì)全覆蓋保障機(jī)制。

二是加強(qiáng)理論研究，深化礦產(chǎn)資源審計(jì)。黨中央明確提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的戰(zhàn)略構(gòu)想，要求探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在此背景下，我國礦產(chǎn)資源管理面臨著重大調(diào)整，對礦產(chǎn)資源審計(jì)也提出了新的更高要求。對此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須從理論研究入手，深入研究當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理面臨的一系列理論和實(shí)踐問題，用最新的理論研究成果全面深化當(dāng)前礦產(chǎn)資源審計(jì)，提升審計(jì)監(jiān)督的水平。特別緊迫和重要的，是以當(dāng)前礦產(chǎn)資源審計(jì)為重要載體，加強(qiáng)對自然資源資產(chǎn)審計(jì)的理論研究。從礦產(chǎn)資源審計(jì)實(shí)務(wù)出發(fā)，逐步構(gòu)建自然資源資產(chǎn)審計(jì)的理論體系，明確自然資源資產(chǎn)審計(jì)主體、審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方法，建立評價(jià)體系，探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與考核制度，為今后深入開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)。

三是堅(jiān)持兩手抓，推動(dòng)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域改革。受審計(jì)力量不足影響，當(dāng)前的礦產(chǎn)資源審計(jì)更加注重大要案的查處，通過集中力量、揭示和查處礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的大案要案和突出問題，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。這種做法，與當(dāng)前全面深化改革、發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督服務(wù)國家治理的基石和重要保障作用的要求是不相符的。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)一步樹立“兩手抓、兩手都要硬”的思想，圍繞服務(wù)“反腐、改革、法治、發(fā)展”的總要求，把握宏觀大局，重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理中突出存在的體制機(jī)制制度問題，重點(diǎn)關(guān)注全面深化改革、全面促進(jìn)依法治國對礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域提出的新要求，樹立問題導(dǎo)向，提升審計(jì)建議水平，以問題“倒逼”各項(xiàng)礦產(chǎn)資源管理制度的完善，以審計(jì)推動(dòng)礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的全面改革。

（作者單位：審計(jì)署長沙特派辦）