韓麗娜

【摘 要】《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確提出要加強審計機關(guān)審計計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計資源配置，開展好涉及全局的重大項目審計。那么如何開展好重大審計項目，從審計目標(biāo)設(shè)定開始到組織實施和充分利用資源，都是亟需研究完善的問題。本文從如何設(shè)定重大審計項目的目標(biāo)入手，分析開展重大審計項目管理取得的經(jīng)驗和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出針對性的建議。

【關(guān)鍵詞】重大審計項目管理；組織管理；質(zhì)量控制

近年來，審計署連續(xù)組織了地方政府性債務(wù)審計、社會保障資金審計、國有土地出讓金和耕地保護(hù)資金審計等重大審計項目，均為特派辦主導(dǎo)下的多處室、多部門聯(lián)合審計的方式，在對組織管理、制度規(guī)范、考核激勵、技術(shù)創(chuàng)新等方面不斷的探索后，積累了一些經(jīng)驗。《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》出臺，明確提出要加強審計機關(guān)審計計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計資源配置，開展好涉及全局的重大項目審計，那么如何開展好重大審計項目，從審計目標(biāo)設(shè)定開始到組織實施和充分利用資源，都是亟需研究完善的問題。

一、新形勢下的重大項目管理目標(biāo)的設(shè)定

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》把審計在國家治理體系中的地位提升到一個新高度，《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》第一次以國務(wù)院文件的形式全面部署審計工作，是完善審計制度和加強審計工作的綱領(lǐng)性文件，這都充分說明審計工作已經(jīng)進(jìn)入了變革時期。新形勢給審計工作帶來新的要求和挑戰(zhàn)，國務(wù)院工作意見明確提出，審計要“發(fā)現(xiàn)國家政策措施執(zhí)行中存在的主要問題和重大違法違紀(jì)案件線索，促進(jìn)廉政建設(shè)；發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會運行中的突出矛盾和風(fēng)險隱患，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全；發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運行中經(jīng)驗和問題，促進(jìn)深化改革和創(chuàng)新體制機制”，審計要“服務(wù)改革發(fā)展，服務(wù)改善民生，促進(jìn)社會公正，為建設(shè)廉潔政府、儉樸政府、法治政府提供有力支持”，“促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化”，這為進(jìn)一步加強和改進(jìn)審計工作指明了方向。審計的關(guān)注點，將覆蓋資金、權(quán)力和政策這三個方面，跟蹤檢查促進(jìn)整改將成為審計監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)。

因此，重大審計項目在頂層目標(biāo)設(shè)計方面，必須緊緊圍繞《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》的要求，從依法治國和依法行政的高度出發(fā)，掌握總體情況，客觀評價成效，以政策落實存在的主要問題和重大違法違紀(jì)問題為重心，發(fā)現(xiàn)問題揭示風(fēng)險促進(jìn)體制機制的完善，增加審計整改的廣度和深度，促進(jìn)各級政府依法行政和加快政府職能的轉(zhuǎn)變。而且，審計署必須準(zhǔn)確界定重大審計項目組織者、特派辦和地方審計機關(guān)實施者之間的職責(zé)，制定有效的考核機制。在項目具體實施過程中，一線審計人員既承擔(dān)微觀目標(biāo)，也承擔(dān)宏觀性方面的目標(biāo)；既要審得了具體資金，又要說得清國家政策；既要熟悉財政，還要了解各行各業(yè)，對審計人員“多面手”的要求越來越多。

二、重大項目管理的實踐探索與現(xiàn)存問題

自地方政府性債務(wù)審計開始，社保資金審計、城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計等重大項目審計多實行“統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一審計工作方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計報告和統(tǒng)一對外公布”的“五統(tǒng)一”原則，加大了對項目執(zhí)行過程的控制，通過不斷的實踐也積累了一些經(jīng)驗。

一是組織模式上的探索。重大審計項目不僅涉及特派辦和地方審計機關(guān)，還涉及多個處室。牽頭特派辦辦內(nèi)一般都會成立項目審計領(lǐng)導(dǎo)小組，并與當(dāng)年所審計省份的審計廳（局）成立協(xié)調(diào)指導(dǎo)組，共同組織實施審計。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)組、綜合分析組、審計質(zhì)量和廉政紀(jì)律檢查組等專業(yè)小組，在審計中探索建立科學(xué)有序、操作規(guī)范、行之有效的新型審計組織模式，加強對參審人員的整合和協(xié)調(diào)配合。審計任務(wù)根據(jù)行業(yè)或者部門同時分成多個審計小組齊頭并進(jìn)，建立橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動的組織模式，實現(xiàn)扁平化管理。

二是溝通協(xié)調(diào)機制上的探索。在項目實施過程中，項目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)揮了“主心骨”的作用，通過搜集、整理、分析、反饋各種信息，發(fā)揮了謀劃、管理、服務(wù)、指揮、協(xié)調(diào)職能，提高了參謀助手、執(zhí)行上級指示、指導(dǎo)協(xié)調(diào)下級工作的能力，為大型審計項目的順利高效開展提供了組織保障。為使署機關(guān)、特派辦與地方審計機關(guān)溝通充分，各特派辦和地方審計機關(guān)普遍建立了聯(lián)系機制加強溝通協(xié)調(diào)，并通過指導(dǎo)性強、頻率高、形式多樣的工作動態(tài)的傳送，及時讓各個審計組了解和掌握總體工作進(jìn)度和安排、工作要求和指示，并學(xué)習(xí)利用先進(jìn)的工作經(jīng)驗和做法，提高工作效率和質(zhì)量。

三是技術(shù)方面的探索。審計署計算機中心開發(fā)了統(tǒng)一組織審計項目管理平臺，實現(xiàn)了審計項目重要信息的共享以及審計進(jìn)度的實時動態(tài)監(jiān)控，結(jié)合審計內(nèi)網(wǎng)（OA）騰訊通功能，及時向?qū)徲嬋藛T傳遞各種信息，答疑解惑，共享經(jīng)驗，不僅提高了信息傳導(dǎo)的安全性，更提高了信息傳導(dǎo)的質(zhì)量和速度。在數(shù)據(jù)分析方面，重大審計項目的審計對象規(guī)模大、地區(qū)跨度大、涉及信息系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)格式繁雜、數(shù)據(jù)量大，對審計信息化組織和實施方式提出了很高的要求。各個特派辦一般都有專門的數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊，分析人員一方面要具備熟練的行業(yè)審計經(jīng)驗和開闊的思路，另一方面要具備靈活使用計算機審計方法和技術(shù)的能力，在規(guī)范數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析、結(jié)果利用等方面都取得了一定成果。

但目前，在重大審計項目組織管理方面還存在以下問題：

第一，由于信息不對稱造成的資源無法充分利用。首先，重大審計項目一般由一個特派辦牽頭，多個特派辦、派出局或地方審計機關(guān)人員臨時組隊，由于對于人員知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗了解的不充分，會導(dǎo)致工作分工不適當(dāng)，造成效率損失。其次，項目管理現(xiàn)場的信息分散，信息不可能全范圍進(jìn)行有效共享和充分溝通，綜合組難以全面了解和掌握信息，會影響其管理和指導(dǎo)審計項目的決策的正確性和及時性，并可能導(dǎo)致審計項目管理上存在一些盲區(qū)。

第二，重大審計項目受到審計時間的限制。重大審計項目，審計規(guī)模擴(kuò)大，審計人員增加，但是時間并未延長，有時候反而會要求在短時間內(nèi)必須完成任務(wù)。在多部門多層次的審計人員組成審計團(tuán)隊的情況下，因認(rèn)知有一個過程，往往是審計人員剛熟悉項目、理清審計思路，項目就結(jié)束了，由此使得審計目標(biāo)的實現(xiàn)與時間、人力資源的約束存在矛盾。

第三，重大審計項目對組織管理者帶來很大挑戰(zhàn)。隨著項目規(guī)模擴(kuò)大，來自不同部門、單位的審計人員增加，如何進(jìn)行人員調(diào)度和資源分配，難度很大。尤其是時間緊任務(wù)重的情況下，如何控制好項目進(jìn)度，做好審計組織協(xié)調(diào)和現(xiàn)場管理，考驗著牽頭特派辦組織管理者的智慧。同時，特派辦和地方省市縣級審計機關(guān)對于審計調(diào)查、取證、歸檔等工作的要求和規(guī)范不同，怎么樣確保審計質(zhì)量，控制好審計風(fēng)險，提高工作效率，是項目成功與否的關(guān)鍵。

第四，缺乏對大項目結(jié)束后的評估和總結(jié)。特派辦每年項目呈“車輪戰(zhàn)”模式，導(dǎo)致審計人員沒有總結(jié)和休整時間，因此未能通過審計項目后評估項目的得失來延展審計功效、總結(jié)審計項目實施經(jīng)驗和教訓(xùn)。

三、對重大審計項目管理提出的建議

（一）不斷提高審計人員能力，建立人才資源庫。

要提高大型審計項目的管理水平，必須提高審計人員的能力，特別是組織管理者的溝通協(xié)調(diào)能力、管理能力以及處理復(fù)雜問題的能力。當(dāng)下特派辦的干部都是業(yè)務(wù)出身，但管理知識和綜合協(xié)調(diào)能力相對薄弱些，在重大審計項目環(huán)境下，組織管理層不能再按傳統(tǒng)套路思考問題，過去那些靠時間、拼人力、拼體力的做法早已過時，審計人員必須認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)，通過不斷學(xué)習(xí)和實踐來提高能力。在多兵種作戰(zhàn)的情況下，為做到科學(xué)配置人力資源，就應(yīng)該建立審計人才資源庫，特派辦和地方審計機關(guān)聯(lián)合實施審計項目中的審計骨干人才，都應(yīng)該根據(jù)專業(yè)和項目錄入人才資源庫，在以后的重大審計項目中，可以根據(jù)審計需求來統(tǒng)一調(diào)度，合理安排，避免人員專業(yè)和審計經(jīng)驗不對口造成的人才浪費。

（二）完善考核機制，強化業(yè)績導(dǎo)向。

重大審計項目特派辦多處室組成大兵團(tuán)，形式上是一個整體，在傳統(tǒng)的考核機制中，牽頭處室和配合處室之間，利益不均衡，不利于發(fā)揮整體合力。各業(yè)務(wù)處各自為戰(zhàn)，有時還導(dǎo)致重復(fù)勞動、資源浪費等，原來按處室分配成果的做法不能適應(yīng)形勢的變化，在實際工作中已經(jīng)出現(xiàn)個別配合處室人員打工思想嚴(yán)重、窩工混日子等問題。因此，應(yīng)當(dāng)建立考核到項目，分解到個人，還原到處室的考核機制。

首先，應(yīng)該通過項目全年統(tǒng)計分析臺賬，將一個項目的總成果數(shù)量與項目的時間、資金進(jìn)行分析這個項目的成本效益，然后把不同項目進(jìn)行對比，可以從總體上判斷全年審計項目的孰優(yōu)孰劣。其次，將審計成果按照項目分解，分解后，將項目的成果再按照參審人員分解。最后，將人員分解到的成果還原落實到各業(yè)務(wù)處進(jìn)行考核。這樣整個項目一盤棋，整合了資源，避免了處室利益分割，真正調(diào)動全部參審人員的積極性，實現(xiàn)各個處室之間的無縫鏈接管理，同時也可保證年底考評的公平透明。

（三）切實加強審計質(zhì)量控制，防范風(fēng)險。

一是重大審計項目應(yīng)實行審計項目質(zhì)量分工負(fù)責(zé)制。各審計組組長是本組審計項目質(zhì)量第一責(zé)任人，對審計報告質(zhì)量負(fù)責(zé)，審計人員對審計底稿質(zhì)量負(fù)責(zé)。特派辦對地方審計機關(guān)參審人員必須加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，統(tǒng)一規(guī)范審計取證方法和問題定性標(biāo)準(zhǔn)。二是各審計組在審計過程中必須堅持重大事項報告制度。發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)案件線索，與國家財政收支、財務(wù)收支有關(guān)政策及其執(zhí)行中存在的重大問題等重大事項，應(yīng)當(dāng)及時、如實向?qū)徲嫿M組長報告，不得隱瞞不報。三是提升跟蹤審計工作管理水平，將審計與審計管理結(jié)合起來，建立審前指導(dǎo)、審中把握和審后總結(jié)相結(jié)合的全程質(zhì)量控制體系。

（四）加強對重大審計項目的總結(jié)，完善信息溝通和利用。

目前，“推進(jìn)和完善多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結(jié)合的審計組織方式”已成為主流，特派辦內(nèi)部結(jié)構(gòu)是由財政、金融、企業(yè)、投資、外資、行政事業(yè)等處室構(gòu)成，各業(yè)務(wù)處室對口歸集、管理的數(shù)據(jù)，相對封閉，不同項目、不同處室信息獲取不充分，同樣的項目不同的年份不同的審計組去調(diào)查，容易造成信息數(shù)據(jù)的重復(fù)歸集和重復(fù)管理，不同的牽頭處室思路不同，造成了審計資源的重復(fù)使用和浪費。因此，通過加強辦內(nèi)信息溝通和利用，建立重大審計項目數(shù)據(jù)庫和線索庫，集合不同項目不同年度的審計經(jīng)驗和思路，上一個項目發(fā)現(xiàn)的沒有查深查透的問題或者不在該項目審計范圍內(nèi)的線索，可以用到下一個相關(guān)審計項目中，這樣就可以實現(xiàn)項目間成果的有效利用，打破時間瓶頸。通過不斷總結(jié)重大審計項目中那些可以掌握應(yīng)用的技術(shù)方法和工作規(guī)律，逐步將好的經(jīng)驗方法轉(zhuǎn)化為科學(xué)的流程化管理模式，形成科學(xué)的審計項目管理技術(shù)規(guī)范，從而提高整個系統(tǒng)的審計管理水平。

······參考文獻(xiàn)···························

[1]趙勁松.推進(jìn)大型審計項目管理之思考——基于全國地方政府性債務(wù)審計和社會保障資金審計大型項目管理實踐[J].審計月刊，2013，（4）.

[2]石磊.國家審計項目管理水平提升途徑淺探[N].中國審計報，2013-07-03.

（作者單位：審計署濟(jì)南特派辦）