童文俊++葉慧超

我國黨和政府在長期反腐敗斗爭實踐中，已經(jīng)關(guān)注到運用反洗錢制度防治腐敗的重要性。中共中央2005 年頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，專門指出“要建立健全反洗錢制度”，同時要“建立對大額資金外流的有效監(jiān)控的預(yù)警機制和金融信息共享制度”。2010年，中紀(jì)委第五次全會工作報告也明確要求“進(jìn)一步健全大額和可疑資金交易報告制度，加強資金監(jiān)管，打擊洗錢行為”。我國于2003年12月正式簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，2007年加入反洗錢國際組織金融特別行動組（FATF）組織。

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下腐敗和洗錢互為因果、互成條件，洗錢成為了腐敗的重要發(fā)生機制，因此，通過反洗錢制度防治腐敗犯罪，是科學(xué)有效反腐的重要內(nèi)容和必然選擇。運用反洗錢制度防治腐敗，首先在于解決法律適用問題，對此FATF要求各國遵守《公約》規(guī)定，將腐敗列為洗錢上游犯罪，已經(jīng)掃清了反洗錢制度反腐的立法障礙。

其次，在于提高制度反腐的針對性和有效性，相關(guān)方面的制度建設(shè)進(jìn)展明顯，如FATF明確提出專門強化對政治公眾人物的反洗錢審查和監(jiān)測制度等，專門研究腐敗洗錢類型。

最后，還應(yīng)與有關(guān)反腐敗和反洗錢立法、財產(chǎn)申報及個人信息保護(hù)制度等有機銜接，全面構(gòu)建起懲治和預(yù)防腐敗的法律制度“籠子”。

缺乏監(jiān)督、制約和透明度的權(quán)力運行和資源配置過程中易于滋生腐敗。鑒于金融系統(tǒng)在市場資源配置和洗錢過程中的雙重核心作用，將其作為一只腐敗“老虎”加強監(jiān)管和治理并不為過，同時還可以建立對全社會資金資產(chǎn)運行的反洗錢監(jiān)測體系，增加市場經(jīng)濟(jì)透明度，完善分配制度，以反洗錢機制為切入點建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)不能腐、不敢腐和不必腐的防范機制、懲戒機制和激勵保障機制。

針對政治公眾人物，構(gòu)建洗錢防范機制

一是提高反洗錢監(jiān)管有效性，建設(shè)金融系統(tǒng)內(nèi)外部反腐工作體系。強有效的反洗錢監(jiān)管，能在推動金融機構(gòu)監(jiān)控和防范打擊腐敗洗錢的同時，強化法人治理和風(fēng)險防范，雙管齊下保障金融系統(tǒng)合法、合規(guī)、透明運營。反洗錢監(jiān)管的保障作用，首先能推動金融機構(gòu)成為獨立自主的市場主體。在轉(zhuǎn)型時期的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，金融腐敗主要產(chǎn)生于行政權(quán)力干預(yù)市場主體及其資源配置過程。以風(fēng)險為本實施反洗錢監(jiān)管，可推動金融機構(gòu)強化風(fēng)險管理的法人責(zé)任，自覺自律健全法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控管理機制，成長為獨立自主市場主體，有效降低行政干預(yù)和人為原因造成的腐敗漏洞。其次，推動金融機構(gòu)流程改造和制度建設(shè)，提高風(fēng)險監(jiān)測和控制能力。為適應(yīng)國內(nèi)外日益嚴(yán)峻復(fù)雜的反洗錢形勢需要，反洗錢監(jiān)管可推動金融機構(gòu)加緊流程改造，以風(fēng)險為導(dǎo)向，以客戶為單位歸集其所有賬戶、身份和交易信息，提高金融機構(gòu)對客戶、賬戶和交易的管理效率和控制力度，并發(fā)展成為一項重要的社會管理和控制手段。

二是以風(fēng)險為導(dǎo)向健全反洗錢監(jiān)測體系，增強金融資產(chǎn)運行和配置過程的透明度。一個領(lǐng)域反腐敗洗錢的制度和機制建立并強化后，涉腐資金和資產(chǎn)會向其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。特別重要的一環(huán)是需要建立起動態(tài)的針對政治公眾人物的名單監(jiān)測篩查機制。

按照FATF界定，政治公眾人物包括了“現(xiàn)任或曾任政府中行政、立法、軍隊、司法部門的高級官員（無論該政府是否民選）；主要政黨的高級官員；政府擁有的商業(yè)實體的高級管理人員；上述自然人的直系親屬（如配偶、父母、兄弟姐妹、子女、配偶的父母及兄弟姐妹）；為公眾所知的（或者金融機構(gòu)實際知道的）、與政要個人關(guān)系或工作關(guān)系密切的自然人”。根據(jù)腐敗發(fā)生機制進(jìn)行分析，政治公眾人物具備腐敗的條件和機會，反洗錢機制作用在于限制此類人群的腐敗動機，使其不能腐。

有效識別政治公眾人物。通過開展身份識別和盡職調(diào)查，同時結(jié)合政府指導(dǎo)和金融機構(gòu)按照風(fēng)險原則建立的高風(fēng)險客戶監(jiān)控名單，可有效甄別出哪些客戶屬于政治公眾人物，識別出哪些屬于實際受益人、控制人及其關(guān)系密切人的政治敏感人物，為監(jiān)控此類腐敗高風(fēng)險人群的經(jīng)濟(jì)金融活動打好基礎(chǔ)。

全程監(jiān)控政治公眾人物的經(jīng)濟(jì)金融活動。結(jié)合其職業(yè)背景和公開的合法收入來源進(jìn)行可疑交易甄別分析，可有效發(fā)現(xiàn)其隱瞞或掩飾犯罪收益等行為，提高發(fā)現(xiàn)和懲治腐敗犯罪的概率。

針對特定群體開展反洗錢宣傳和警示教育。針對國家工作人員開展反洗錢知識和警示教育，則可極大地降低公職人員的職務(wù)犯罪動機和主動意識，有效提升公職人員拒腐防變能力。

因此，通過創(chuàng)新發(fā)揮反洗錢客戶身份識別、盡職調(diào)查、可疑交易報告、交易記錄保存以及宣傳和培訓(xùn)等工作機制，能夠系統(tǒng)地提高腐敗犯罪成本、查處犯罪收益，是遏制腐敗動機的有力武器。

三是根據(jù)不同洗錢類型監(jiān)測關(guān)鍵點，加強反洗錢監(jiān)測分析力度。

走私攜帶：在洗錢的過程中， 通過對資金的分散攜帶，“螞蟻搬家”式的現(xiàn)金走私方式成為洗錢者通過走私攜帶方式洗錢的主要模式。相關(guān)部門只有落實嚴(yán)把海關(guān)驗貨關(guān)，加強貨幣出入境的監(jiān)督和管理，才能有效防止貨幣的現(xiàn)金走私。

可控機構(gòu)：洗錢者對中間利益機構(gòu)的實際掌控權(quán)決定著其所要選擇的洗錢模式。對于這種洗錢方式，其監(jiān)測的關(guān)鍵點就是辨識企業(yè)的法定代表人及其實際控制人是否同一人。要加強海關(guān)的作用，防止不法分子虛報貨物價值，確保貨物與報關(guān)單相符。

非控機構(gòu)：涉及非控機構(gòu)的洗錢，辨識其是否洗錢行為的關(guān)鍵是識別金融機構(gòu)的客戶身份。洗錢者利用非控機構(gòu)洗錢涉及最多的機構(gòu)是地下錢莊，因此，金融、海關(guān)、外匯管理局等相關(guān)部門可查處相關(guān)的可疑現(xiàn)金交易和大額現(xiàn)金交易，而且，我國應(yīng)盡快實現(xiàn)上述各部門的信息聯(lián)網(wǎng)，提高監(jiān)督和管理的有效性。

購買兌換：通過對贓款身份變換實現(xiàn)資金的漂白以達(dá)到洗錢犯罪目的的洗錢方式即為購買兌換的洗錢方式。由于贓款身份變換時涉及龐大的現(xiàn)金數(shù)量，大額現(xiàn)金交易成為監(jiān)測該種模式洗錢行為的關(guān)鍵點。使用購買兌換方式洗錢與其他洗錢方式不同，該方式中贓款首先需要進(jìn)行身份的變換，再通過正常納稅、出國變現(xiàn)、虛擬賬戶轉(zhuǎn)賬、退保等方式達(dá)到洗錢犯罪的目的。因此，實行對證券、期貨市場，金屬、古玩等大額交易以及虛擬貨幣、彩票、保險等市場的身份識別制度可以有效預(yù)防洗錢犯罪的發(fā)生。

加強反洗錢情報分析會商和跨境交流合作

通過機制創(chuàng)新提高反腐敗金融情報信息敏感性和有效性，為懲治腐敗提供及時而真實有效的情報線索。根本解決我國反洗錢工作中“防御型報告”等有效性難題，需要一系列制度、機制和監(jiān)管創(chuàng)新改革。

一是全面建設(shè)以腐敗犯罪為基礎(chǔ)、基于“合理懷疑”的可疑交易報告機制。要根本改變當(dāng)前法定異常交易標(biāo)準(zhǔn)和報告要求的可疑交易報告制度，允許并充分賦予反洗錢義務(wù)主體自主識別判斷可疑交易的權(quán)利，明確要求其在監(jiān)管指導(dǎo)、案例信息支持和風(fēng)險提示下，結(jié)合自身實際建立腐敗資金監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)模型。

二是深入開展腐敗洗錢類型分析，強化風(fēng)險提示和政策引導(dǎo)。充分發(fā)揮好反洗錢主管部門和金融情報中心的信息和情報分析優(yōu)勢，全面收集腐敗洗錢案例和可疑交易報告信息，準(zhǔn)確掌握腐敗洗錢類型、手法、渠道及發(fā)展變化趨勢，及時提示洗錢風(fēng)險，通過監(jiān)管推動和政策引導(dǎo)反洗錢義務(wù)主體提高對腐敗分子及其資金監(jiān)測的敏感性、針對性和有效性。

三是創(chuàng)新監(jiān)管政策和方法體系。全面構(gòu)建風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管體系，合理調(diào)整合規(guī)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起以監(jiān)管對象整體風(fēng)險預(yù)防和控制能力為基礎(chǔ)的監(jiān)管方法和體系，推動反洗錢義務(wù)主體基于洗錢風(fēng)險提交真實有效的腐敗資金情報信息。提高發(fā)現(xiàn)概率，加大懲治力度是這一機制的核心。

打破部門壁壘，解決長期存在的縱向執(zhí)行有余，橫向協(xié)作不夠；情報壟斷有余，信息共享不足的問題。一方面金融機構(gòu)已經(jīng)開始建立反洗錢數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行交易數(shù)據(jù)的分析、報告工作，但是這些信息系統(tǒng)也都只具有比較簡單的分析處理功能，在數(shù)據(jù)采集范圍、數(shù)據(jù)完整性方面都存在缺陷，更不可能支持復(fù)雜情景模式的分析要求，因此無法對金融數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的運用。另一方面，金融業(yè)反洗錢監(jiān)管部門還無法直接獲取海關(guān)、稅務(wù)、工商等其他行政執(zhí)法機構(gòu)的電子信息。雖然工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門已經(jīng)有自己的信息系統(tǒng)，但這些信息無論在體制上還是在技術(shù)上都不能為金融情報信息分析所使用。面對大量金融交易數(shù)據(jù)和洗錢犯罪日益智能化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化的特點，信息化手段上的局限較大程度會影響我國金融業(yè)反洗錢監(jiān)管的有效性。因此，在新時期我們要特別加強大數(shù)據(jù)云計算能力的開發(fā)與應(yīng)用，大幅度提高發(fā)現(xiàn)、跟蹤、截獲和打擊貪腐犯罪行為的精準(zhǔn)性和高效性。

加強跨境反腐情報交流和合作，提高對跨境涉腐資金的監(jiān)測和追繳能力。由于國家間信息情報交流一般按照對等和互惠互利原則進(jìn)行，交流情報類型和范圍同請求國犯罪直接關(guān)聯(lián)。要以加入埃格蒙特集團(tuán)等金融情報機構(gòu)國際組織為契機和平臺，有針對性地加強與其他國家，尤其是腐敗分子外逃集中目的地北美、澳大利亞和東亞地區(qū)的情報交流力度，提高跨境資金監(jiān)測能力，堵死腐敗分子跨境洗錢的通道。同時，要以跨境金融情報交流為合作平臺，進(jìn)一步拓寬反腐敗國際合作方式，探索與各個國家建立防逃、追逃和貪腐資金的凍結(jié)返還機制，將涉嫌腐敗官員置于各國反洗錢部門聯(lián)合監(jiān)控和打擊中，建立起全球性的防腐敗懲戒機制。

反洗錢配套制度和實施機制

反腐是一個長期系統(tǒng)工程，通過反洗錢制度創(chuàng)新防治腐敗，還需要一系列法律、制度和設(shè)施配套。

一是將市場經(jīng)濟(jì)下所有涉腐犯罪納入洗錢上游犯罪，犯罪類型可拓展到徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪、私分國有資產(chǎn)罪、私分罰沒財物罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪和境外存款隱瞞不報罪等罪名，犯罪主體不僅限于公職人員，還應(yīng)包括與公職人員個人關(guān)系或工作關(guān)系密切的私營部門和自然人等，洗錢犯罪不僅囊括現(xiàn)有轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)移、隱瞞或掩飾腐敗犯罪所得等洗錢方式，還應(yīng)涉及腐敗洗錢犯罪未遂和共犯等行為方式。

二是配套建立完善政治公眾人物名單和公職人員財產(chǎn)公開申報制度。首先，應(yīng)盡快建立起我國的政治敏感人物名單庫。不僅包括政要人物，且應(yīng)涵蓋在特定領(lǐng)域和特定地區(qū)具有一定政治影響力、掌握一定公共資源的公職人員，同時建立起獲取并持續(xù)維護(hù)政治敏感人物名單庫的信息渠道，明確對政治敏感人物的反洗錢措施。其次，完善公職人員財產(chǎn)申報制度。我國雖然于2010年制定了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，但其中要求報告的內(nèi)容并不公開，無法為反洗錢系統(tǒng)所獲取并開展監(jiān)督。建議國家應(yīng)盡早出臺《公職人員財產(chǎn)申報法》，將申報個人財產(chǎn)明確為特定公職人員的一項特別義務(wù)，進(jìn)而強化對特定公職人員的賬戶、資金和財產(chǎn)的反洗錢監(jiān)控措施。

三是進(jìn)一步深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革。防治腐敗的反洗錢機制扎根于市場經(jīng)濟(jì)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施越完善，地下經(jīng)濟(jì)金融的生存空間就越小，反洗錢對腐敗犯罪的監(jiān)控體系就越完善。一方面要加大支付設(shè)施建設(shè)力度，減少現(xiàn)金方式結(jié)算，同時加強現(xiàn)金管理，最大限度地消除現(xiàn)金這一腐敗洗錢黑洞。另一方面，還要加緊個人信息保護(hù)立法，全面規(guī)范市場和商業(yè)領(lǐng)域?qū)€人信息的使用和管理，按照公共利益優(yōu)先和安全保密的原則，在充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)反腐敗功能的同時，避免侵害市場經(jīng)濟(jì)主體的正常信息權(quán)益。

（童文俊，中國人民銀行上海總部反洗錢監(jiān)測分中心，復(fù)旦大學(xué)中國反洗錢研究中心特任研究員；葉慧超，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士）

【感謝中央紀(jì)律監(jiān)察委員會（中紀(jì)研〔2014〕2號）及上海市紀(jì)委、上海廉政研究會對復(fù)旦大學(xué)中國反洗錢研究中心以及本課題的資助和支持。】

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com