楊洪波

【摘 要】隨著國(guó)家反腐力度的加強(qiáng)及廉政建設(shè)的推進(jìn)，如何提高行政事業(yè)單位的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力顯得至關(guān)重要。因此，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化和制度化，不僅是完善行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，更是完善社會(huì)公共利益的表現(xiàn)形式。文章以我院為例，結(jié)合企業(yè)內(nèi)部控制的基本概念，探討當(dāng)今行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問(wèn)題，并對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍進(jìn)行劃分，以及對(duì)其內(nèi)部控制的目標(biāo)進(jìn)行一個(gè)科學(xué)的定位。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；控制目標(biāo)

一、怎樣明確行政單位內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，與政府內(nèi)部控制不相同。政府內(nèi)部控制是針對(duì)整個(gè)宏觀體系來(lái)說(shuō)，更多的體現(xiàn)出是原則性指導(dǎo)，缺乏企業(yè)內(nèi)部控制的可操作性和針對(duì)性；而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)政府系統(tǒng)中各個(gè)部門和下屬單位本身更為關(guān)注，它的內(nèi)部控制可將各個(gè)類型和各個(gè)業(yè)務(wù)的行政單位與事業(yè)單位包含其中。這就要求單位領(lǐng)導(dǎo)依照《規(guī)范》的規(guī)定，將本單位進(jìn)行內(nèi)部控制的實(shí)施細(xì)則和各項(xiàng)制度實(shí)施出來(lái)，在制定過(guò)程中，要秉承控制活動(dòng)的全面性和適用性。因此，如何更好的進(jìn)行行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)，不僅需要單位領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)，更需要全體人員的共同實(shí)施和一起參與，將適合本單位的一系列制度、相關(guān)措施和具體程序落實(shí)下來(lái)，以實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制為重點(diǎn)，防范和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、怎樣劃分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍

文章將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍分為主體控制和客體控制兩個(gè)方面。

1.主體范圍

基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體范圍落腳點(diǎn)是實(shí)施單位監(jiān)督，文章將其內(nèi)部控制的主體范圍分為為行政單位、公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他附屬單位這三部分。

（1）行政單位包括：（這個(gè)行政單位是從廣義上來(lái)分的）不僅包括黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及人大機(jī)關(guān)等等，還包括各民主黨派機(jī)關(guān)以及列入國(guó)家編制的社會(huì)團(tuán)體等等單位。

（2）公益類事業(yè)單位：主要指列入國(guó)家事業(yè)單位的社會(huì)團(tuán)體等等，比如文教，科學(xué)以及衛(wèi)生等單位。

（3）狹義上的社會(huì)團(tuán)體：這類團(tuán)體并不在社會(huì)團(tuán)體社團(tuán)編制的范圍中。

2.客體范圍

行政事業(yè)單位的客體范圍，更多則是法律法規(guī)，公共權(quán)力以及業(yè)務(wù)行為標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的呈現(xiàn)。如果對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位現(xiàn)狀進(jìn)行綜合考慮之后，具有可操作性和針對(duì)性等特點(diǎn)是其內(nèi)部控制建設(shè)的主旨。因此，行事業(yè)單位內(nèi)部控制客體范圍，應(yīng)與單位收支和圍繞其進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃等號(hào)，它包含的有預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、工程以及合同管理這些方面。

三、怎樣制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控目標(biāo)

合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效，合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的核心關(guān)注點(diǎn)，是在政府行政行為是否合法、資源調(diào)配是否合理、收支報(bào)告是否真實(shí)等方面。以我院為例，其在進(jìn)行內(nèi)部控制過(guò)程中，對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)際情況進(jìn)行了綜合分析，繼而將保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理合法性、保證資產(chǎn)安全和使用有效的戰(zhàn)略性、以及保證財(cái)務(wù)收支的真實(shí)完整性作為其內(nèi)部控制建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，文章對(duì)其調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，其單位公共服務(wù)的效率不僅大大提高，在對(duì)防范舞弊和預(yù)防腐敗等方面也十分有效。因此，行政事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制目標(biāo)時(shí)，要體現(xiàn)以下兩個(gè)原則：

一是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的基本原則。

二是對(duì)公共服務(wù)效率的關(guān)注力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在經(jīng)營(yíng)方面的關(guān)注力這一重要原則。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要手段

當(dāng)今行政事業(yè)單位實(shí)施和建立內(nèi)部控制活動(dòng)和制度，離不開內(nèi)部控制手段的支持。主要包括5個(gè)控制手段：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督。

1.通過(guò)內(nèi)部環(huán)境實(shí)施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的基礎(chǔ)是一個(gè)良好的內(nèi)部環(huán)境，主要包含組織架構(gòu)，全員決策制度，以及授權(quán)審批關(guān)鍵崗位責(zé)任制等。當(dāng)今行政單位內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境中，存在著幾個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題，其一單位“一把手”的的內(nèi)控意識(shí)比較薄弱，并未實(shí)際負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建立健全等工作。因此文章提出在內(nèi)部環(huán)境中，“一把手”不僅要實(shí)際負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施，更要加強(qiáng)自身內(nèi)部控制的意識(shí)。其二，是杜絕內(nèi)部控制中的“一支筆”現(xiàn)象。這要求行政事業(yè)單位在重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)等，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度，并在結(jié)果跟蹤中將具體責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。其三，杜絕“混淆崗位”現(xiàn)象。這要求行政事業(yè)單位應(yīng)將本單位的組織結(jié)構(gòu)明確下來(lái)，明確制定出必要的崗位說(shuō)明書及規(guī)定崗位權(quán)限，保證在實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離的過(guò)程中，達(dá)到崗位之間相互制約與監(jiān)督這一目標(biāo)。

2.運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求行政事業(yè)單位對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)識(shí)別與評(píng)估，比如組織層級(jí)與業(yè)務(wù)層級(jí)中影響內(nèi)部控制戰(zhàn)略目標(biāo)的因素，針對(duì)這種潛在風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位要制定出科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)政策。

絕大數(shù)行政事業(yè)單位都掌握著巨大的公共權(quán)力和社會(huì)公共資源，由于我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)存在一定制約性，導(dǎo)致很多單位都存在腐敗和濫用公共權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。因行政事業(yè)單位的唯一性，其掌握的公共產(chǎn)品并不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但就是因?yàn)槠渌莆盏母鞣N配置權(quán)和大量資源，致使各種行賄弄權(quán)手段的產(chǎn)生，這不僅是對(duì)公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和褻瀆，更是對(duì)合理配置資源的侵害。因此，行政事業(yè)單位不僅要認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性，還要針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)制定正確策略。

3.通過(guò)一系列的控制活動(dòng)

不相容職務(wù)分離、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口、預(yù)算、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和會(huì)計(jì)等控制都是內(nèi)部控制活動(dòng)的表現(xiàn)。其基本控制手段是預(yù)算控制，將單位所有業(yè)務(wù)通過(guò)預(yù)算活動(dòng)連接，對(duì)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位進(jìn)行合理調(diào)配，同時(shí)各崗位的職能權(quán)限，業(yè)務(wù)范圍和以及相應(yīng)責(zé)任都要清楚明確。另外相關(guān)負(fù)責(zé)人可通過(guò)記帳與核對(duì)，落實(shí)崗位職責(zé)，以及檔案管理和工作交接等會(huì)計(jì)控制手段，規(guī)范管理單位外部來(lái)源的報(bào)銷憑證，規(guī)范制定單位內(nèi)部表單，這不僅能得到真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息，還能將人為操縱現(xiàn)象徹底消除。

4.及時(shí)進(jìn)行信息與溝通

這是行政事業(yè)單位進(jìn)行信息收集、制作和傳遞的重要保證，是單位內(nèi)部與外部溝通的主要方式。

5.內(nèi)部監(jiān)督很重要

內(nèi)部監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施效率的重要保證，內(nèi)部監(jiān)督包括理想評(píng)審監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，預(yù)算績(jī)效考評(píng)，以及單位內(nèi)部審計(jì)與自我評(píng)價(jià)、黨委紀(jì)檢等監(jiān)督，主要負(fù)責(zé)人是單位領(lǐng)導(dǎo)，主要手段是將單位各部門相互制約與監(jiān)督的作用最大化。另外，單位黨委紀(jì)檢和檢查部門的作用還要及時(shí)發(fā)揮出來(lái)，通過(guò)一些監(jiān)督制約手段，將黨內(nèi)監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作進(jìn)行到底，對(duì)單位存在的舞弊與腐敗現(xiàn)象要嚴(yán)肅及時(shí)的處理。

五、結(jié)論

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)都是通過(guò)行政事業(yè)單位表現(xiàn)出來(lái)的，從目前發(fā)展來(lái)看，部分行政事業(yè)單位無(wú)論從制度設(shè)計(jì)，還是從內(nèi)部建設(shè)以及監(jiān)督管理上，都缺乏必要的先進(jìn)性和科學(xué)性。隨著我國(guó)公民維權(quán)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)防范舞弊和預(yù)防腐敗的呼聲也越來(lái)越高。因此，完善和優(yōu)化當(dāng)今行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，不僅體現(xiàn)的是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，更具有建設(shè)和諧社會(huì)、推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制建設(shè)和文化建設(shè)的時(shí)代意義。

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