白莎莎

【摘 要】近年來，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著2012年全國地債審計結(jié)果的公布，地方政府或有債務(wù)的風(fēng)險隱患也逐漸暴露出來，各界對地方政府或有債務(wù)的討論越來越多。本文擬從地方政府或有債務(wù)的概念界定、成因分析、風(fēng)險控制對策等相關(guān)問題對現(xiàn)有成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上對地方政府或有債務(wù)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行評述，并對未來的研究提出了展望。

【關(guān)鍵詞】地方政府或有債務(wù)；政府擔(dān)保；財政體制

一、引言

近幾年來，審計署已多次組織各地審計機(jī)關(guān)對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計。2013年8月至9月審計署組織全國審計機(jī)關(guān)5.44萬名審計人員，對中央、31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市、391個市（地、州、盟、區(qū)）、2778個縣（市、區(qū)、旗）、33091個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計。審計署《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公布了2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果：截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元；其中通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)為20113.65元。債務(wù)規(guī)模的巨大、政府或有債務(wù)風(fēng)險的加大、新的舉債主體和舉債方式形成的債務(wù)的增加，引起了各界的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。

目前，國內(nèi)學(xué)者對地方政府或有債務(wù)進(jìn)行了多方面的研究，并且取得了一定的研究成果，其中不乏有價值的結(jié)論，對國內(nèi)地方政府或有債務(wù)研究成果進(jìn)行綜述和分析，可以為后續(xù)地方政府或有債務(wù)的研究者們厘清研究脈絡(luò)和未來研究方向。

本文擬從地方政府或有債務(wù)的概念界定、成因分析、風(fēng)險控制對策等相關(guān)問題對現(xiàn)有成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上對地方政府或有債務(wù)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行評述，并對未來研究提出了研究展望。

二、政府或有債務(wù)的概念界定

對地方政府或有債務(wù)的概念界定，國內(nèi)研究者有多種不同的表述。賈璐（2012）、吳瑩、劉家君（2012）從社會管理的角度出發(fā)，都認(rèn)為政府或有債務(wù)是政府作為社會管理者出于社會道義或者公眾壓力而承擔(dān)的善后責(zé)任，并將政府或有債務(wù)劃分為顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。呼顯崗有類似的觀點(diǎn)，同時他提出隱性或有債務(wù)是沒有被政府納入預(yù)算的，多是由經(jīng)濟(jì)社會生活中的私人風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來的。

從會計學(xué)的角度分析，賀凱謀（2011）、邵正林（2011）、付希賢（2011）、鄒小芃、章萍萍、萬煒漪（2008）認(rèn)為，政府或有負(fù)債是預(yù)算外債務(wù)。張敏則認(rèn)為政府或有負(fù)債代表了對政府可能的潛在財務(wù)要求權(quán)，可能會在特定的環(huán)境下觸發(fā)財務(wù)義務(wù)，導(dǎo)致政府發(fā)生大額的公共資源的流出。

而程匯娟和祝福冬（2008）則從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對政府或有負(fù)債做了界定，他們認(rèn)為政府作為市場經(jīng)濟(jì)的參與主體，基于對某種利益的獲取而必須承擔(dān)的、產(chǎn)生于過去的某項事項并且在將來的經(jīng)營管理過程中可能會導(dǎo)致政府資源流失的連帶性負(fù)債。牛玫允在其文章中對政府或有債務(wù)的概念分別從會計學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行了界定，同時提出當(dāng)國內(nèi)金融出現(xiàn)重大風(fēng)險時，政府出面救助的責(zé)任也屬于政府或有債務(wù)。

上述幾種對政府或有債務(wù)的概念界定角度和表述雖有不同，但都強(qiáng)調(diào)了“或有”的特征，即該類債務(wù)的發(fā)生與否、發(fā)生的時間、發(fā)生的金額都具有不確定性。

三、地方政府或有債務(wù)的成因分析

對地方或有債務(wù)的研究，必須準(zhǔn)確把握好地方或有債務(wù)的形成原因，國內(nèi)學(xué)者對地方或有債務(wù)的成因分析可以歸納為六種：

1.收付實(shí)現(xiàn)制下的財政機(jī)會主義

即在收付實(shí)現(xiàn)的預(yù)算模式下，當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨財政赤字和政治壓力時，政策制定者往往會采用國家擔(dān)保、直接貸款等或有負(fù)債形式的、并不需要即時的財政支付和預(yù)算內(nèi)列支的預(yù)算外政策。張海星（2007）、付希賢（2011）、劉慧芳（2013）都認(rèn)為收付實(shí)現(xiàn)制的政府會計制度導(dǎo)致了財政機(jī)會主義行為，造成了政府或有負(fù)債的積累。

2.政府擔(dān)保，包括直接擔(dān)保和間接擔(dān)保

謝春訊、雷良海（2007）認(rèn)為我國政府主要的或有債務(wù)源于政府的擔(dān)保，并且大部分是隱性擔(dān)保。付希賢（2011）提出預(yù)算單位或有負(fù)債的本質(zhì)原因是轉(zhuǎn)移擔(dān)保政府買單。王靜（2009）、牛玫允都認(rèn)為政府擔(dān)保是地方政府或有債務(wù)形成的重要原因。

3.財稅分權(quán)體制下的財權(quán)與事權(quán)不對稱

在現(xiàn)有財稅分權(quán)體制下，地方政府財政職責(zé)過重，財權(quán)與事權(quán)不對稱，財政收入無法滿足剛性支出的需要，導(dǎo)致地方政府不斷舉債。呼顯崗、邵正林（2011）、馬雪彬、陳嬌、鞠清江等學(xué)者都對財稅分權(quán)體制下的財權(quán)與事權(quán)不對稱形成地方或有債務(wù)的機(jī)制進(jìn)行了闡述。

4.防范公共風(fēng)險的制度安排

現(xiàn)行體制下，政府有防范公共風(fēng)險的職責(zé)，需要承擔(dān)應(yīng)對突發(fā)公共事件、彌補(bǔ)社會保障基金缺口等公共職能。呼顯崗在其論著中提出地方政府或有債務(wù)大多由經(jīng)濟(jì)社會生活中的私人風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來，如下級政府破產(chǎn)、突發(fā)性自然災(zāi)害等。付希賢、王靜、張文兵等學(xué)者在各自的論著中也表明防范公共風(fēng)險的制度安排會導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的產(chǎn)生。

5.行政管理體制缺陷

一是對地方官員的管理和考核機(jī)制不合理。現(xiàn)有績效考核機(jī)制，引發(fā)了“唯GDP論英雄”、過分注重政績工程、過分注重基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的現(xiàn)象，在財力有限的情況下，地方官員要達(dá)到目標(biāo)，就只能通過負(fù)債解決資金問題。邵正林、馬雪彬、陳嬌等學(xué)者都提出了相同的觀點(diǎn)。二是政府舉債缺乏完善的監(jiān)督管理制度。鞠清江以貴陽市為例解釋了政府舉債監(jiān)督管理制度的缺乏形成了政府或有負(fù)債。

6.金融不良資產(chǎn)

王靜、崔文娟都認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)會產(chǎn)生地方政府的或有負(fù)債。

四、控制地方政府或有債務(wù)風(fēng)險的對策研究

總結(jié)國內(nèi)學(xué)者的研究，控制地方政府或有債務(wù)風(fēng)險的對策主要是以下幾點(diǎn)：endprint

1.建立信息披露制度和財務(wù)報告制度，增強(qiáng)財政透明度

張海星（2007）提出要建立包含或有債務(wù)的政府綜合報告制度，編制反映或有債務(wù)成本的滾動式中期預(yù)算，建立充分的信息披露制度，增強(qiáng)財政透明度和政府預(yù)測能力。王靜在其研究中提出了類似的觀點(diǎn)。佘定華、汪會敏、付希賢都提出要對或有債務(wù)進(jìn)行揭示和披露。

2.實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)管理模式

呼顯崗、張海星等人提出要推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)管理模式，將政府或有債務(wù)納入預(yù)算管理。

3.建立地方政府財力與事權(quán)相匹配的財政體制，抵御公共風(fēng)險

王靜（2009）指出要規(guī)范政府預(yù)算收入，建立鞏固強(qiáng)大的國家財政才控制政府或有債務(wù)風(fēng)險。付希賢（2011）提出提高政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有更寬松的預(yù)算安排抵御公共風(fēng)險的能力。唐玨嵐認(rèn)為健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，建立完整的分級財政，解決中央政府與地方政府之間的財力、事權(quán)不匹配問題，對抑制地方政府或有負(fù)債的風(fēng)險有至關(guān)重要的作用。

4.加強(qiáng)金融管理

牛玫允提出要對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制和加強(qiáng)內(nèi)部管理來防范和和化解政府或有負(fù)債風(fēng)險。呼顯崗也認(rèn)為要加快地方國有金融機(jī)構(gòu)的改革。鞠清江則認(rèn)為要轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府投融資行為，減少地方政府或有負(fù)債的風(fēng)險。

5.加強(qiáng)政府或有負(fù)債的監(jiān)督、管理和控制制度

付希賢和唐玨嵐都提出要計提地方政府或有負(fù)債準(zhǔn)備基金，建立或有負(fù)債控制制度。付希賢還提出要加強(qiáng)政府及其他預(yù)算單位擔(dān)?；顒拥墓芾恚瑴p少擔(dān)保造成或有債務(wù)的風(fēng)險。鞠清江、牛玫允認(rèn)為要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的管理，建立地方政府償債機(jī)制和政府或有負(fù)債風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

五、對地方政府或有債務(wù)理論研究的評述與研究展望

1.簡評

一是對于地方政府或有債務(wù)的概念，國內(nèi)文獻(xiàn)中還沒有統(tǒng)一界定，對地方政府或有債務(wù)的理解還比較模糊。二是對于地方政府或有債務(wù)的成因分析，雖然很多學(xué)者都提出了各自的觀點(diǎn)，但文章發(fā)現(xiàn)相關(guān)的研究都只是將眾多形成原因簡單地羅列，沒有發(fā)展出一個內(nèi)在一致的解釋框架。三是對于地方政府或有債務(wù)風(fēng)險控制方面的研究，目前還處于一個初級階段，通過運(yùn)用計量模型來進(jìn)行實(shí)證分析的文獻(xiàn)國內(nèi)鮮見。四是從研究現(xiàn)狀上看，我國學(xué)者的研究還處于起步階段，有許多不完善的地方。五是地方政府或有債務(wù)類型多、牽涉面廣，對其進(jìn)行實(shí)證分析需要一定程度的把握，有相當(dāng)多的數(shù)據(jù)還牽涉到機(jī)密性問題，通常難以獲得。

2.研究展望

文章認(rèn)為未來的研究重點(diǎn)將會從地方政府或有債務(wù)風(fēng)險控制體系、地方政府或有負(fù)債計量模型、地方政府或有債務(wù)形成機(jī)制、地方政府融資平臺的構(gòu)建等幾個方面展開。如何構(gòu)構(gòu)建完善的地方政府或有債務(wù)風(fēng)險控制指標(biāo)體系以及界定各指標(biāo)的風(fēng)險評分區(qū)間，并通過計量模型的運(yùn)用進(jìn)行科學(xué)的、具有實(shí)踐性的控制系統(tǒng)構(gòu)建也是一項極有創(chuàng)新性的工作。

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