□文/閆海龍

（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院 新疆·烏魯木齊）

一、影響援疆工作效益發(fā)揮的主要因素

新一輪對口援疆工作是事關新疆乃至全國發(fā)展穩(wěn)定大局的重要政治任務，是新時期國家重要的戰(zhàn)略決策，也是新疆和19個援助省市當前和今后的一項重要工作，需要持續(xù)有力的推進落實。因此，全面分析認識影響援疆工作效益發(fā)揮的各種因素條件，將是設計構(gòu)建新一輪對口援疆工作績效考核評價指標體系的重要支撐。

（一）政策因素。對口援疆工作的相關政策是由國家層面統(tǒng)一制定，但是由于援疆工作點多面廣，受援區(qū)域間差異巨大，因此在統(tǒng)一的頂層設計體系下，可能會對政策主體無法實現(xiàn)全面覆蓋，對各方利益不能有效兼顧，政策的執(zhí)行落實因為實際操作區(qū)域和操作者的差異而產(chǎn)生偏差，有效性大打折扣。在援疆工作的實踐過程中，也存在因為政策的針對性以及溝通銜接不暢等問題而導致援疆政策的連續(xù)性受到影響。因此，在對口援疆績效考評過程中，必須要充分考慮相關政策措施的針對性、操作性等因素。

（二）執(zhí)行因素。新一輪對口援疆工作作為國家戰(zhàn)略，援助雙方高度重視，在國家統(tǒng)一安排部署下，就做好援疆工作進行了詳細具體的發(fā)展及實施規(guī)劃，也制定了一系列相應保障措施。但如前所述，援疆工作點多面廣，涉及領域眾多，在執(zhí)行實施過程中需要控制的行為量較大，因此規(guī)劃政策的落實執(zhí)行難度較大。所以，從某種意義上說，援疆工作效益最大程度的發(fā)揮取決于規(guī)劃、政策的有效落實執(zhí)行。特別是對19個援疆省市來說，因為援助地的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎、發(fā)展條件和最緊迫的發(fā)展需求各不相同，需要充分結(jié)合各自優(yōu)勢與受援地特點，來制定實施符合當?shù)貙嶋H的援助規(guī)劃，其援助重點和援助模式勢必會有所差別。因此，也客觀上決定了援疆工作績效考評過程中必須要制定全面、系統(tǒng)、客觀、公平，同時又能充分體現(xiàn)不同區(qū)域特點和工作成效的績效考核評價指標體系，最大程度確保各地規(guī)劃和政策的落實執(zhí)行。

（三）資金因素。新疆自身財力不足，在民生、基礎設施建設領域投入有限，欠賬較多。因此，資金援助仍然是新一輪對口援疆的關鍵，各項援助工作的順利開展必須有足夠且能及時到位的資金以及有效的資金使用機制做保障。截至2013年底，各援疆省市累計實施援疆項目3，223個（不含兵團，下同），撥付援助資金359.2億元，占五年規(guī)劃總量的63.6%；2014年1～6月，19個省市援助資金到疆68.9億元，占全年計劃援助資金109.5億的63%。在資金使用上，19個省市分別采用了?？顚Ｓ?、“交鑰匙”工程等不同的模式，在一定程度上保證了資金的有效使用，但在資金的使用過程中，由于受項目被動調(diào)整或者任務臨時變化等情況影響，個別情況也存在著“拆東墻、補西墻”現(xiàn)象，資金的使用機制尚存在進一步提升完善的空間?？傮w來說，19個省市的援疆資金在撥付時間、使用安排以及進度安排上都有不同，而且具體的資金使用方向也各不相同。因此，在績效考核的過程中，應充分考慮資金因素在援疆工作績效考核評價工作中的影響和作用。

（四）環(huán)境因素。環(huán)境因素可分為自然環(huán)境和社會環(huán)境兩個方面。對援疆工作來說，除受援地自然環(huán)境影響外，當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、政治、文化、科教、技術與觀念等也直接影響著對口援疆工作的成效與進展。如不同受援地經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)與政治穩(wěn)定狀況各不相同，政府工作人員服務發(fā)展理念與民眾的生活習俗觀念也存在明顯差異，特別是受援地公眾的文化知識水平對援疆工作的實施和績效評價有著顯著的影響。環(huán)境因素的影響一方面表現(xiàn)為對援疆工作的理解參與程度；另一方面也會因為整體社會環(huán)境的差異，對援疆工作的預期成效造成影響。此外，19個省市各不相同的評估方式和評估標準也會影響評估結(jié)果及評估信息的及時準確傳送。

二、援疆工作績效考核評價指標選擇的依據(jù)

（一）要有助于新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的根本目標。援疆工作績效考核不同于企業(yè)或者事業(yè)單位績效考核管理，作為必須長期堅持實施的重大國家戰(zhàn)略，一切工作都要圍繞新疆工作的核心關鍵，即實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安這一根本目標展開，必須處理好經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、深化改革、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定等各個方面的關系。因此，援疆工作績效考核評價指標也必須圍繞著新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安這一根本目標來選擇建立。

（二）要有助于全面提升新疆的自我發(fā)展能力。從國家戰(zhàn)略層面考慮，新一輪對口援疆工作的根本是全面提升新疆的自我發(fā)展能力，要通過“授人以漁”的援助模式，促進新疆“造血”功能的增強。要通過資金、產(chǎn)業(yè)、智力等全方位的援疆，切實增強新疆經(jīng)濟社會的自我發(fā)展能力。因此，在援疆工作績效考核評價過程中就必須充分考慮是否有效提升了新疆的自身發(fā)展能力。將促進提升新疆自我發(fā)展能力的相關指標列入援疆工作的績效考核范圍，不僅是對當前援疆工作“授人以漁”機制效果的考核，更是對下一步援疆工作重點和方向的準確把握，有助于將“輸血”與“造血”、“硬件”與“軟件”、“支援”與“互利”相結(jié)合，增強援疆工作實際效果。

（三）要有助于體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域差異和特殊性。新疆地處西北邊境，是維護國防安全和社會穩(wěn)定的重要屏障，也是我國全面擴大向西開放的窗口，更是絲綢之路經(jīng)濟帶建設的核心區(qū)，新疆工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。但同時新疆地域廣闊，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，區(qū)域之間甚至區(qū)域內(nèi)部都存在較大差異，特別是南疆北疆發(fā)展差距大，部分區(qū)域的落后面貌長期沒有明顯改觀，就業(yè)、教育、貧困等問題比較突出，民生改善與經(jīng)濟發(fā)展還不夠同步，社會穩(wěn)定形勢嚴峻，暴力恐怖事件頻發(fā)，意識形態(tài)領域反分裂斗爭和“去極端化”任務繁重艱巨。不同區(qū)域的援疆工作重點、方向和模式也必須適應當?shù)氐奶攸c和需求，所以在對口援疆工作績效考核評價過程中還應充分考慮不同受援地的區(qū)域特色和區(qū)域差異問題。

（四）要有助于完成國家的戰(zhàn)略目標要求。舉全國之力支援新疆是新一輪對口援疆工作的一大特點，兩次新疆工作座談會以及四次全國對口援疆工作會議上，都對援疆工作的目標任務進行了明確要求，而且還根據(jù)最新形勢發(fā)展變化和地方經(jīng)濟發(fā)展、民生改善的實際需求，進一步優(yōu)化調(diào)整援疆工作目標，以確保國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。各省市援疆工作也根據(jù)國家要求的目標任務，制定具體的對口支援規(guī)劃，并安排落實每年度的援疆工作任務。因此，在對口援疆工作績效考核評價過程中，還需要考慮援疆工作的落實執(zhí)行是否有效完成了國家的戰(zhàn)略目標要求，要通過績效考核評價，確保對口援疆工作的目標方向更加清晰明確。

（五）要有助于凸顯開展績效考核評價工作的目的。開展對口援疆工作績效考核評價的目的就是為了總結(jié)前期工作經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)問題，從而為下一步提高援疆工作效率、增強援疆工作成效提供依據(jù)。因此，在績效考核評價的指標選擇上，要充分凸顯這一目的，在考核指標設置上要便于考核主體進行操作，便于考核對象有效實施，要重點突出國家要求必須完成的關鍵領域考核，充分體現(xiàn)各援助省市的工作特點，有效調(diào)動各援助省市工作的積極性和創(chuàng)造性。

三、援疆工作績效考核評價指標確定的原則

（一）戰(zhàn)略性和科學性相結(jié)合。對口援疆作為一項長期的戰(zhàn)略任務，績效考核評價指標必須要具備戰(zhàn)略性和指導性，要能為實現(xiàn)對口援疆的戰(zhàn)略目標服務。同時，作為科學評價對口援疆工作的一整套完整指標體系，在設計過程中還要依據(jù)對口援疆省市的特點和新疆發(fā)展的實際需求，充分把握績效評價指標內(nèi)涵的正確性、指標體系設計的完備性、評價方法的邏輯嚴密性，體現(xiàn)指標設計的科學性。

（二）突出重點與全面系統(tǒng)相結(jié)合。對口援疆工作的系統(tǒng)性和復雜性，決定了其績效評估指標體系必須是一個既突出重點又全面開放的系統(tǒng)。考核評價指標的設計一方面要涉及到對口援疆工作的各個領域，避免出現(xiàn)明顯的誤導和偏差；同時更要突出對重點領域和關鍵性的工作的特別考慮，要通過科學合理的指標來綜合反映19個省市援疆工作績效水平。因此，績效指標的設計要在反映全面和突出重點的基礎上進行系統(tǒng)分析，實現(xiàn)整體的最優(yōu)化。

（三）相對性與統(tǒng)一性相結(jié)合。在績效評價指標的設計選擇中，應保持相對性指標和統(tǒng)一性指標的結(jié)合。例如，各受援地的GDP、財政收入等指標一般為絕對指標，能反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等整體情況，但當對19個省市各自的援助地同時進行比較時，由于受援地的經(jīng)濟基礎等條件的明顯不同，上述絕對指標就無法體現(xiàn)援助工作的實際效果，因此必須要考慮通過相對指標進行對比評價，如GDP增長率、人均純收入增長率等指標。同時在對口援疆工作績效考核評價過程中，還需遵循指標的統(tǒng)一性原則，包括時間的統(tǒng)一、計算方法的統(tǒng)一等，以保證考核評價結(jié)果的公平和可比性。

（四）定量指標與定性指標相結(jié)合。定量指標是通過具體的實際數(shù)字直觀反映工作績效水平，依照明確定量指標進行評價考核時，往往可以得到準確、清晰的評價結(jié)果。特別是關于促進經(jīng)濟發(fā)展等領域，可更多采用定量指標分析評價。但由于對口援疆工作的復雜性和廣泛性，不是所有工作都可以通過定量指標進行體現(xiàn)，特別是關于民生改善、民族團結(jié)、交流交往等領域的工作更需要通過當?shù)孛癖姷臐M意度等定性指標來衡量。因此，援疆工作績效考核評價的指標體系必須是定性和定量指標的有機結(jié)合，必須是多維度的復合分析結(jié)果。

（五）可比性和可操作性相結(jié)合。援疆工作績效評價的考核主體是國家，實施的對象是19個援助省市及其援疆前方指揮部。因此，指標體系的設計選擇必須考慮不同省市、不同受援地的區(qū)域差異，考慮不同省市統(tǒng)計指標的差異，要面向所有援疆省市進行綜合評估。在具體指標選擇上，就需要體現(xiàn)考核評價指標的可比性，使統(tǒng)計口徑和比較范圍盡可能保持一致。同時，在指標設計時還要考慮指標的可操作性，如評估指標概念清晰，表達方式簡單易懂，數(shù)據(jù)來源易于取得等，有利于考核工作的順利進行。

四、援疆工作績效考核評價指標體系構(gòu)建方法

（一）工作分析法。工作分析，是針對某項工作，就其相關內(nèi)容與責任的資料，給予匯集以及研究、分析的程序。具體包括了觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、工作日志法。

1、觀察法。觀察法是工作人員在不影響被觀察人員正常工作的條件下，通過觀察將有關的工作內(nèi)容、方法、程序、設備、工作環(huán)境等信息記錄下來，最后將取得的信息歸納整理為適合使用的結(jié)果的過程。此方法取得的信息比較客觀和真實，但這種方法對觀察者的實際操作經(jīng)驗要求較高，適用于標準化的、周期短的以體力活動為主的工作，不適用于工作循環(huán)周期長的、以智力活動為主的工作，且一般多與訪談法同時使用。

2、訪談法。訪談法是訪談人員就某一崗位與訪談對象，按事先擬定好的訪談提綱進行交流和討論。訪談對象包括:該職位的任職者、對工作較為熟悉的直接主管人員、與該職位工作聯(lián)系比較密切的工作人員、任職者的下屬。為了保證訪談效果，一般要事先設計訪談提綱，事先交給訪談者準備。訪談法有利于收獲全面性的信息，例如標準化與非標準化信息、體力工作與腦力工作信息、工作經(jīng)驗與任職資格等，特別適用于對文字理解有困難的訪談對象。但在訪談過程中，容易造成訪談對象的戒備心理，回答的信息會有所保留，訪談者需要從答案中篩選判斷信息的準確性。根據(jù)訪談對象的數(shù)量，可以分為集體訪談法和個別訪談法；根據(jù)層次，可以分為常規(guī)訪談法和深度訪談法；根據(jù)媒介，可以分為當面訪談法和電話訪談法。

3、問卷調(diào)查法。問卷調(diào)查是根據(jù)工作分析的目的、內(nèi)容等事先設計一套調(diào)查問卷，由被調(diào)查者填寫，再將問卷加以匯總，從中找出有代表性的回答，形成對工作分析的描述信息。主要有開放式和封閉式兩種形式。開放式調(diào)查表由被調(diào)查人自由回答問卷所提問題；封閉式調(diào)查表則是調(diào)查人事先設計好答案，由被調(diào)查人選擇確定。在問題的設計中，要充分考慮全面和突出重點，囊括客觀性和主觀性以及檢驗性等問題，問題的設計能夠體現(xiàn)各種已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的各種事實和行為，能夠體現(xiàn)被調(diào)查者的思想動態(tài)、感情等內(nèi)容。因此，問題的設計必須體現(xiàn)客觀、必要、可操作、被調(diào)查者自愿等原則。答案的設計尤為重要，首先與問題必須具有相關性、同層性、完整性、互斥性等特點，同時還需保證答案分析的便捷性，即統(tǒng)一唯一編碼，對每一份問卷和問卷中的每一個問題、每一個答案編定一個唯一的代碼，并以此為依據(jù)對問卷進行數(shù)據(jù)處理。

4、工作日志法。工作日志法是指任職者按照時間順序詳細記錄下來自己的工作內(nèi)容和工作過程，然后經(jīng)過工作分析人員的歸納、提煉，獲取所需工作信息的一種工作分析方法，又稱工作活動記錄表。根據(jù)不同的工作分析目的，需要設計不同的“工作日志”格式，這種格式常常以特定的表格體現(xiàn)。通過填寫表格，提供有關工作的內(nèi)容、程序和方法，工作的職責和權(quán)限，工作關系以及所需時間等信息。此方法獲得的信息可靠性較高，適用于獲取有關工作職責、工作內(nèi)容、工作關系、勞動強度等方面的信息；但不適用于工作循環(huán)周期較長、工作狀態(tài)不穩(wěn)定的職位，且信息整理量大，歸納工作繁瑣。

（二）個案研究法。個案研究法是指對某一個體、某一群體或某一組織在較長時間里連續(xù)進行調(diào)查，從而研究其行為發(fā)展變化的全過程，這種研究方法也稱為案例研究法。該方法直接描述人們在工作中的具體活動，因此可揭示工作的動態(tài)性。由于所研究的行為可以觀察和衡量，所以用這種方法獲得的資料適用于大多數(shù)的工作分析。一般來說，作為個案研究對象的個別應該具有以下三個顯著特征:一是在某方面是否有顯著的行為表現(xiàn)；二是與這方面有關的某些測量評價指標是否與眾不同；三是主要關系人是否都有類似的印象和評價。個案研究法又可細化為追蹤法、追因法等具體方法。

個案追蹤法:就是在一個較長時間內(nèi)連續(xù)跟蹤研究單個的人或事，收集各種資料，揭示其發(fā)展變化的情況和趨勢的研究方法。追蹤研究短則數(shù)月，長達幾年或更長的時間。

（三）經(jīng)驗總結(jié)法。經(jīng)驗總結(jié)法是通過對實踐活動中的具體情況，進行歸納與分析，使之系統(tǒng)化、理論化，上升為經(jīng)驗的一種方法?？偨Y(jié)經(jīng)驗過程中，選擇總結(jié)對象要有代表性，具有典型意義；要以客觀事實為依據(jù)，定性與定量相結(jié)合；全面考察，注意多方面的聯(lián)系；要正確區(qū)分現(xiàn)象與本質(zhì)，通過上升到理論高度，得出規(guī)律性的結(jié)論；要有創(chuàng)造革新精神，不受因循守舊思想觀念的束縛；要針對教育活動的完整過程，并以先進經(jīng)驗的總結(jié)為主。

績效考核評價指標體系構(gòu)建的方法還有很多，非常龐雜，每個方法下又會衍生出多種具體方法，因此在方法的選擇確定上，必須根據(jù)考核要求和目的，根據(jù)各地實際特點，堅持因地制宜、因時制宜原則，選擇最能體現(xiàn)工作特點和實際效果的方法，在考核過程中力求客觀、公正、科學、合理，績效考核有操作性、有針對性，能突出重點和特色。

［1］付玉翡.對口援疆政策的實施與成效考察研究［D］.新疆師范大學，2013.

［2］羅斌.當前對口援疆政策的實施現(xiàn)狀研究［D］.中南大學，2011.

［3］段利.對口援疆政策背景下新疆區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的思考［J］.中國市場，2011.19.18.