□文/李　莉

（長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南·長沙）

公共項(xiàng)目建設(shè)土地征用博弈分析

□文/李莉

（長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南·長沙）

［提要］公共項(xiàng)目征地涉及多重主體的博弈，最為重要的一對博弈主體是地方政府和村民，其構(gòu)成征地博弈的基礎(chǔ)。在“地方政府——村民”的博弈基礎(chǔ)之上，中央政府和媒體作為第三方對基礎(chǔ)雙方影響頗深。本文圍繞“中央政府（媒體）——地方政府——村民”三層關(guān)系對公共項(xiàng)目征地博弈進(jìn)行剖析，并給出政策建議。

公共項(xiàng)目；征地；博弈

收錄日期：2015年5月11日

公共項(xiàng)目是指鐵路、公路、港口、水利、國防工程、市民廣場、水電暖氣管道、公共給排水工程等為社會(huì)大眾提供便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，對于提高人民生活水平，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)國家安全具有重要意義。

一、土地征用與經(jīng)濟(jì)增長

當(dāng)前，我國土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益僅占國家經(jīng)濟(jì)總量中的很小一部分，但土地的非農(nóng)價(jià)值為各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供空間和場所，發(fā)揮著越來越重要的作用。林堅(jiān)通過以省級單元為樣本，對我國1996～2003年經(jīng)濟(jì)增長以及建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)增長之間存在正相關(guān)關(guān)系，尤其2000年以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)增長之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，建設(shè)用地投入的影響程度已經(jīng)超過了勞動(dòng)力投入要素的影響?！?/p>

豐雷等學(xué)者認(rèn)為，1997～2004年間，土地要素對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)是顯著的，貢獻(xiàn)率為11.01%，超過了勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)率。李名峰認(rèn)為，豐雷等學(xué)者在估算土地要素的貢獻(xiàn)率時(shí)僅選取城市建設(shè)用地面積作為土地要素投入量，未考慮其他建設(shè)用地（如交通運(yùn)輸用地和水利設(shè)施用地）的投入，這樣無疑低估了土地要素的貢獻(xiàn)率，李名峰提出，1997～2008年間，土地要素對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到了20%～30%，大部分年份超過了勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)率。

我國土地制度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了靈活的彈性空間，我國政府可以低成本向投資者提供企業(yè)用地，亦能低成本地建設(shè)城市各種基礎(chǔ)設(shè)施，前者削減了投資商的落地成本，后者形成一系列的投資配套，同樣是吸引投資商的重要因素。由于用地成本低，我國才得以迅速吸收大量外資，才能以政府較少投資建設(shè)大量路、橋、樓、廣場、公園。

二、村民的征地觀

（一）城中村。城中村一般開發(fā)時(shí)間都比較早，是當(dāng)年最靠近老城區(qū)的一批城郊村，經(jīng)過數(shù)年城市建設(shè)，這些村莊已在市區(qū)范圍內(nèi)，成為“城中村”。城中村土地大部分被征收，僅剩宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市發(fā)展溢出的增值利益。

城中村征地整改是全國各城市普遍難以解決的問題。城中村的村民在無需繳納土地增值稅的情況下分享了城市建設(shè)發(fā)展的利益，他們不依靠政府征地也能實(shí)現(xiàn)土地的高額貨幣化利益。他們這種強(qiáng)硬的態(tài)度讓他們在和政府的征地談判中占據(jù)了主動(dòng)位置，政府要說服這些村民，只有拿出更高額的貨幣化利益，因而才會(huì)出現(xiàn)“哈爾濱被征地農(nóng)民一夜間暴富，互相攀比消費(fèi)奢華”、“城鎮(zhèn)化建設(shè)致部分被征地農(nóng)民一夜暴富”這些令人咋舌的新聞。

（二）偏遠(yuǎn)村。就是指那些離城市非常遙遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)型村莊。這些村莊村民多以半工半農(nóng)形式維持家庭生計(jì)，來自工農(nóng)的兩份收入支撐起村民的生活。偏遠(yuǎn)村莊的農(nóng)民占我國農(nóng)民比例的大多數(shù)，他們是最勞累的一批農(nóng)民，年輕人在外打工累，老人在家種田、帶孫輩也累，他們當(dāng)然同樣“盼征地”，如果有征地可能的話他們同樣會(huì)選擇放棄土地?fù)Q取一次性變現(xiàn)貨幣。偏遠(yuǎn)村偶爾會(huì)涉及征地，如國家修建基礎(chǔ)設(shè)施如公路鐵路等經(jīng)過村莊。

（三）城郊村。城郊村和偏遠(yuǎn)村村民的生計(jì)模式基本一致，即半工半農(nóng)。城郊村村民半工半農(nóng)經(jīng)營比偏遠(yuǎn)村村民便利許多，城郊村和城市距離近，村民用工信息知道得多且及時(shí)，回家務(wù)農(nóng)和照顧家人方便，各種作物的被收購也相對有優(yōu)勢。

耿羽經(jīng)過調(diào)查顯示，三種類型的村莊中，城郊村村民是土地征用欲望最強(qiáng)烈的。

三、地方政府與村民的“討價(jià)還價(jià)”博弈

地方政府和村民博弈中的矛盾焦點(diǎn)在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征地，而被征地的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達(dá)到自己的心理價(jià)位時(shí)就被地方政府輕易征收走，征地博弈成為典型的“討價(jià)還價(jià)”過程。

地方政府和村民在“討價(jià)還價(jià)”過程中，出現(xiàn)停滯、反復(fù)乃至糾紛都是正?，F(xiàn)象。征地涉及利益巨大，尤其是對于村民來說，一輩子只有幾次甚至一次將土地和房屋被征用的機(jī)會(huì)，村民肯定不會(huì)輕松妥協(xié)；同理，地方政府在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面也不會(huì)輕易松口。征地過程中各家各戶情況差別大，需要“具體問題具體分析”，慢慢協(xié)商。依靠“一刀切”式的規(guī)則不利于補(bǔ)償?shù)墓胶侠?，甚至?xí)蔀榈胤秸畯?qiáng)制壓低價(jià)格的理由。若只有村民和地方政府兩個(gè)博弈主體，政府將完全處于上風(fēng)。

四、第三方參與博弈

地方政府在征地中使用了許多又哄又騙又威脅的“策略行為”，讓很多民眾心生怨氣，削弱了民眾對于地方政府的“合法性”認(rèn)同，而這遲早也會(huì)連帶影響到對于中央政府的“合法性”認(rèn)同。中央政府必須抑制地方政府的“策略行為”。中央政府的解決方式是：通過進(jìn)一步調(diào)整與地方政府關(guān)系的方式來化解基層矛盾?！鞍l(fā)展”和“穩(wěn)定”成為中央政府衡量地方政府最為重要的兩個(gè)指標(biāo)。上訪與媒體報(bào)道成為中央政府觀測和審查地方政府行為的兩種重要渠道。

（一）中央政府。近年來，中央政府除在財(cái)政、金融等“權(quán)利”方面進(jìn)行分配外，還不斷向地方政府添加“責(zé)任”，如穩(wěn)定、安全、生態(tài)、文化等，其中最為重要的為社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，“維穩(wěn)”是地方政府一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)，甚至是“一票否決”。

（二）媒體。吸引媒體注意能夠極大提升村民在博弈中的地位，自然有許多村民希望選擇借助媒體曝光“事件”。但現(xiàn)實(shí)中，不是所有村民抗?fàn)幎寄苓M(jìn)入媒體報(bào)道的視野。媒體選擇“事件”曝光的主要標(biāo)準(zhǔn)在于是否能夠激起讀者閱讀的興趣。

中央政府和媒體兩者作為第三方，預(yù)期角色為平衡者，來扭轉(zhuǎn)征地博弈中地方政府強(qiáng)村民弱的局面。平衡的結(jié)果應(yīng)是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規(guī)則之治中，讓博弈回歸基本事實(shí)的層面。但第三方的加入，不僅沒有從根本上抑制地方政府的“策略行為”，反而還強(qiáng)化了村民的“策略行為”。這讓博弈陷入更多的混亂，產(chǎn)生更多的矛盾。

五、政策建議

（一）完善法律制度。目前，我國還沒有征地的專門法律，即我國的征地工作長期以來都是在沒有專門法律規(guī)范的情況下進(jìn)行的。出臺(tái)專門的征地管理法律，以法律的形式明確關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)利弊，制定征地的保障救濟(jì)措施和機(jī)制。同時(shí)，在法律層面上嚴(yán)格界定公共利益的范疇，對公共項(xiàng)目和商業(yè)開發(fā)等其他項(xiàng)目加以嚴(yán)格區(qū)分。一方面是對失地農(nóng)民、被征地群眾的合法權(quán)益的保護(hù)；另一方面也為關(guān)系國計(jì)民生的重要工程的建設(shè)，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)法律保障。

（二）健全安置補(bǔ)償制度

1、擴(kuò)大物質(zhì)損害補(bǔ)償范圍。將非物質(zhì)損害納入補(bǔ)償范圍，除土地、房屋基本損害賠償外，還應(yīng)擴(kuò)大房屋內(nèi)附屬物及裝飾補(bǔ)償項(xiàng)目的范圍，將被征地者的實(shí)際物權(quán)損失，以及居住功能損害、生活成本提高、精神損害、經(jīng)營損失等非物質(zhì)損失都盡可能地納入補(bǔ)償范圍。

2、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行土地補(bǔ)償計(jì)算規(guī)則，無論以產(chǎn)值倍數(shù)法為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償，還是以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的房屋征地補(bǔ)償，在很大程度上是基于現(xiàn)今價(jià)值的補(bǔ)償，而這種補(bǔ)償又往往遠(yuǎn)低于被征地者對于土地或者房屋價(jià)值的增值期望。但對于非盈利性的公共項(xiàng)目來說被征地者的這種增值期望永遠(yuǎn)不可能得到滿足。因此，出于提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以緩解征地雙方矛盾的目的，征地補(bǔ)償除了評估被征地房地產(chǎn)的市場價(jià)值外，還可以對土地使用權(quán)的實(shí)物期權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，并對其給予適當(dāng)補(bǔ)償。

3、優(yōu)化補(bǔ)償方式，創(chuàng)新安置模式。首先，降低貨幣補(bǔ)償比例，盡量采取異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置模式，以緩解被征地者因?yàn)樵鲋灯谕a(chǎn)生的對于征地的抵觸情緒；其次，杜絕“買斷性”的一次性補(bǔ)償，將被征地者，特別是失地農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障系統(tǒng)中。同時(shí)留出部分補(bǔ)償款發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，使失地農(nóng)民的生活得到一定的保障；最后，通過對被征地者的技術(shù)培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能，并為其提供更多的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)，使其盡快解決生活來源問題。

（三）正確引導(dǎo)媒體和社會(huì)輿論

1、規(guī)范媒體的報(bào)道方式。媒體的報(bào)道應(yīng)立足于真實(shí)性和完整性，站在公正的立場對征地事件的起因、經(jīng)過和結(jié)果進(jìn)行報(bào)道，杜絕歪曲報(bào)道或斷章取義，從而給公眾一個(gè)事情的真相。

2、建立高效的突發(fā)事件處理機(jī)制和新聞發(fā)布機(jī)制。地方政府要建立健全突發(fā)事件處理機(jī)制和新聞發(fā)布機(jī)制。在征地惡性事件發(fā)生后快速啟動(dòng)相關(guān)機(jī)制，并盡快召開新聞發(fā)布會(huì)，將事件的真實(shí)情況及進(jìn)展公之于眾。以公開、高效的形象來應(yīng)對公眾，打消公眾的質(zhì)疑。

3、評估和監(jiān)督媒體報(bào)道的真實(shí)性。對于不實(shí)報(bào)道采取警告、罰款、整改、叫停等處罰措施，對造成重大危害的要通過法律途徑予以懲戒。

4、加大法制宣傳和教育力度。及時(shí)向被征地人宣傳相關(guān)政策法規(guī)，引導(dǎo)被征地方自覺遵紀(jì)守法，依法維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)服從國家建設(shè)需要，保證征地工作得以順利進(jìn)行。

主要參考文獻(xiàn)：

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湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目一般項(xiàng)目：“湖南省公共交通建設(shè)農(nóng)村土地征用的利益均衡研究”（編號：13C1058）

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