□文/朱玉杰 楊紅梅

（四川省社會(huì)科學(xué)院 四川·成都）

在當(dāng)今社會(huì)語(yǔ)境下，灰霾就等于大氣污染?；姻彩怯苫覊m、硝酸鹽、硫酸鹽以及有機(jī)氫化合物等顆粒過(guò)度排放所造成的。換言之，灰霾形成的根本原因就是人們生產(chǎn)生活過(guò)程中向大氣排放的污染物超過(guò)了環(huán)境所能承載的能力。其中，工業(yè)廢氣排放是形成灰霾的主要原因。據(jù)環(huán)保部2012年的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)廢氣中二氧化硫排放總量為2，117.6 萬(wàn)噸，其中工業(yè)廢氣排放就有1，911.7 萬(wàn)噸，是總量的90.3%。加之，我國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤炭為主，如截至2011年我國(guó)工業(yè)的煤炭消費(fèi)量已占全國(guó)煤炭消費(fèi)總量的95%左右。由此，不難看出工業(yè)生產(chǎn)的不斷發(fā)展以及不合理的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)成為我國(guó)灰霾天氣的罪魁禍?zhǔn)?。要有效的解決這一矛盾，首先必須深入分析二者之間的關(guān)系。

一、灰霾防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

眾所周知，灰霾防治活動(dòng)的工作原理就是降低大氣污染物的濃度，而作為大氣污染物主要“貢獻(xiàn)者”的工業(yè)，其污染氣體的排放量受到限制是必然之舉。由此可見(jiàn)，有效降低大氣污染物的排放必須從工業(yè)方面著手，通過(guò)減少或者限制污染氣體的排放量，控制工業(yè)生產(chǎn)的污染排放量和降低煤炭能源消耗，以降低大氣中污染物質(zhì)的濃度。但是，目前我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然是工業(yè)占據(jù)著主導(dǎo)地位，以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和粗放型的生產(chǎn)方式仍然是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主要特色，并且在短期內(nèi)不會(huì)被改變。因此，過(guò)度的限制高耗能產(chǎn)業(yè)的廢氣排放量將對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用，并不現(xiàn)實(shí)，這一點(diǎn)明顯地表現(xiàn)在了城鎮(zhèn)化的建設(shè)方面。作為“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)”的城鎮(zhèn)化建設(shè)，被認(rèn)為是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體而備受中央重視。筆者經(jīng)過(guò)對(duì)近幾屆黨代表大會(huì)報(bào)告進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，十七大報(bào)告中有兩處地方提及了城鎮(zhèn)化，十八大報(bào)告則有七處之多。城鎮(zhèn)化與其擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用而被喻為是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力點(diǎn)之一。

然而，灰霾防治活動(dòng)由于其工作的機(jī)理會(huì)產(chǎn)生制約通過(guò)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式。以住房建設(shè)業(yè)為例，住房建設(shè)及其耗能可以說(shuō)是灰霾的間接成因。住房建設(shè)的上游企業(yè)是像鋼鐵、水泥等這樣的以高耗能為特色的產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)在運(yùn)行過(guò)程中消耗著大量的水、電、煤炭等能源或資源，鑒于生產(chǎn)設(shè)備有限，其后果便是有大量的廢氣被排出。這樣會(huì)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展造成不利的影響，從而依靠城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的愿景也會(huì)受挫。同樣的邏輯適用于城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的汽車(chē)增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化產(chǎn)生過(guò)大的能源消費(fèi)，而能源消費(fèi)的增長(zhǎng)又會(huì)拉動(dòng)上游產(chǎn)業(yè)的大量資源與能源的消耗以及由此而產(chǎn)生的環(huán)境污染。有研究表明：如果完善并加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的管制強(qiáng)度，加大對(duì)環(huán)境治理的投入，把工業(yè)廢棄物排放量完全控制在符合法律標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降1%，制造業(yè)部門(mén)就業(yè)率下降1.8%，出口量減少約1.7%等后果。就我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，如果對(duì)工業(yè)排放（尤其是對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)排放）進(jìn)行嚴(yán)格限制，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生阻礙的作用。

綜上所述，要使灰霾防治活動(dòng)取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，就必須改變我國(guó)現(xiàn)有的以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，故而優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。但是，改進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)是不現(xiàn)實(shí)的，具體而言原因如下：首先，在我國(guó)的能源儲(chǔ)備中，煤炭?jī)?chǔ)量大，占的比重也大，而其他能源所占比重相對(duì)較少，且隨著我國(guó)工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)能源的消耗量也呈上升趨勢(shì)；其次，中國(guó)現(xiàn)已形成的以能源和資源消耗為主的龐大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)不易改變；再次，可替代能源與可再生能源的不確定性和不成熟性導(dǎo)致了利用率低，投入使用的成本費(fèi)用高而被多數(shù)企業(yè)予以擱置不理。因此，面對(duì)這種兩難困境，同時(shí)在GDP 政績(jī)觀的影響下，要通過(guò)減排的手段來(lái)達(dá)到灰霾防治的效果顯然是難以實(shí)現(xiàn)的，也難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。由我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)所決定的這種格局，即灰霾防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間這種此消彼長(zhǎng)的矛盾關(guān)系，成為我國(guó)各級(jí)政府協(xié)調(diào)灰霾治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境所在。

二、灰霾防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“利益分析”

美國(guó)著名法學(xué)家羅斯科·龐德曾把利益劃分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益。在社會(huì)利益中，他又把一般安全利益、個(gè)人生活方面的利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源的利益（自然資源和人力資源）以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益囊括其中。就我國(guó)目前情況而言，灰霾防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾關(guān)系實(shí)際上是兩種利益之間的相互較量的關(guān)系。為此，我們應(yīng)該在這兩種利益之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，使二者能夠平衡協(xié)調(diào)地發(fā)展。那么，我們?nèi)绾尉蛢煞N利益之間進(jìn)行分配或傾斜，我們認(rèn)為這取決于兩種利益之間的關(guān)系及其性質(zhì)。因此，我們有必要對(duì)兩種利益進(jìn)行分析。

（一）環(huán)境利益。環(huán)境利益通常又被稱(chēng)為環(huán)境保護(hù)利益，是指因環(huán)境保護(hù)而得以保護(hù)的利益，其中包括公民的生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)。《中華人民共和國(guó)憲法》第三十三條規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！杯h(huán)境保護(hù)利益屬于人權(quán)的范疇，其重要程度自不待言。當(dāng)作為人權(quán)利益的環(huán)境保護(hù)利益沒(méi)有得到很好的保護(hù)而受到損害時(shí)會(huì)造成相當(dāng)嚴(yán)重的后果，例如爆發(fā)群體性事件和其他的為追求其基本權(quán)利而產(chǎn)生的違法行為，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)秩序，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)社會(huì)秩序受到?jīng)_擊而變得混亂時(shí)，不可避免會(huì)的造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯或倒退，此時(shí)政府為了避免這種情況的蔓延，將投入大量的社會(huì)資源，從而容易形成惡性循環(huán)。由此可見(jiàn)，環(huán)境利益不僅包含公民生命健康權(quán)和發(fā)展權(quán)等人權(quán)利益，在一定情況下還涉及到社會(huì)秩序的穩(wěn)定。如前所述，環(huán)境利益的內(nèi)涵包含了基本人權(quán)，其與社會(huì)穩(wěn)定秩序所保障的其他利益緊密相連。因此，無(wú)論是從人權(quán)利益保護(hù)的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，還是就其社會(huì)秩序的穩(wěn)定方面而論，加強(qiáng)環(huán)境利益的保護(hù)都顯得尤為重要。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。一般而言，論及經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益應(yīng)當(dāng)從國(guó)家和個(gè)人兩方面考慮。眾所周知，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是該國(guó)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要構(gòu)成要素。經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展對(duì)于提升國(guó)家的綜合實(shí)力，擴(kuò)大國(guó)家的國(guó)際影響力，以及在維護(hù)國(guó)家利益和保障國(guó)家安全方面都具有舉足輕重的作用，尤其是在當(dāng)今以“實(shí)力”說(shuō)話的國(guó)際局勢(shì)里，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)顯得尤為重要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠?yàn)閲?guó)家創(chuàng)造更多的財(cái)富，能夠?yàn)閲?guó)家提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)還為國(guó)家完善科、教、文、衛(wèi)事業(yè)、增進(jìn)公共福利提供物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而積累的財(cái)富是提高國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力和提升社會(huì)福利的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。就個(gè)人而言，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，公民收入增加了，公民的生活質(zhì)量也就隨之提高了。公民收入的增加還能夠使公民更有條件增加對(duì)教育培訓(xùn)的投入，從而能夠使自己得到不斷的發(fā)展。除此之外，公民收入的增加就意味著其消費(fèi)能力的提高。而伴隨著消費(fèi)水平提高的便是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，因?yàn)橄M(fèi)能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，即所謂“擴(kuò)大內(nèi)需以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)”?？偠灾?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益關(guān)系到國(guó)家安全和公民生活水平的提高，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略部署中至關(guān)重要的一環(huán)。

（三）環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。無(wú)論是公民物質(zhì)生活水平、醫(yī)療衛(wèi)生條件或者是醫(yī)學(xué)科技的發(fā)展，都需要有足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)。同樣，灰霾防治活動(dòng)也需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作為后盾才能得以順利進(jìn)行，例如通過(guò)現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)加強(qiáng)對(duì)大氣污染物的吸附或稀釋。由此我們可以得出，灰霾防治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩種利益在一定程度上是相協(xié)調(diào)的，二者也有和諧統(tǒng)一的一面。但如前所述，二者之間也有對(duì)立的一面，且由于二者對(duì)立關(guān)系所帶來(lái)的問(wèn)題不容小覷，亟待解決。

眾所周知，調(diào)整和優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不僅需要資金的大量投入，還需要科學(xué)技術(shù)的支持，因此并不是一項(xiàng)立竿見(jiàn)影的工作。以煤電廠為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)百萬(wàn)瓦級(jí)的燃煤電廠，其脫硫、脫硝和除塵等污染控制設(shè)備的運(yùn)行成本可以達(dá)到60 多萬(wàn)元每天。而企業(yè)因違法排放受到環(huán)保部門(mén)的處罰，一般而言也就數(shù)萬(wàn)元而已。相較之下，違法成本比引進(jìn)環(huán)保設(shè)備的成本更低。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因有二：一是處罰力度的問(wèn)題；二是科技水平低導(dǎo)致的環(huán)保設(shè)備成本高的問(wèn)題。因此，要解決這兩個(gè)問(wèn)題（尤其是第二問(wèn)題），加大資金投入與科技投入是必不可少的。然而，資金與科學(xué)技術(shù)從何而來(lái)？還是得從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得來(lái)。當(dāng)然，無(wú)論是保護(hù)環(huán)境利益，還是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，一方利益的過(guò)度強(qiáng)調(diào)必然導(dǎo)致另一方利益受限。申言之，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)利益，則經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益就會(huì)受到限制，反之如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，則環(huán)境保護(hù)利益就會(huì)受到損害。而且受限的一方利益也將成為發(fā)展另一方利益的阻礙。故而，解決這種兩難局面的最佳方式就是在兩種利益之間尋找一個(gè)符合法律規(guī)定的平衡區(qū)域，建立一個(gè)法律規(guī)制下的漸進(jìn)型平衡結(jié)構(gòu)，使得兩種利益的力量在這個(gè)區(qū)域之間根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需求進(jìn)行合理的傾斜。

三、建立法律規(guī)制下的漸進(jìn)型平衡結(jié)構(gòu)

前文我們已經(jīng)論及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是灰霾防治的根本性措施。但由于我國(guó)目前國(guó)情，要調(diào)整和完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)并不是輕而易舉之事。為此，我們認(rèn)為應(yīng)該建立一種圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的漸進(jìn)型平衡模式。所謂漸進(jìn)型的平衡模式，是一種動(dòng)態(tài)的、變化的平衡模式，是協(xié)調(diào)灰霾防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間利益較量的模式，這種動(dòng)態(tài)的、變化的平衡趨向于合理并且前進(jìn)式的運(yùn)動(dòng)。然而，經(jīng)濟(jì)要得到發(fā)展，無(wú)論是通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)以擴(kuò)大內(nèi)需的方式，還是通過(guò)擴(kuò)大投資、出口的方式來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都要對(duì)能源和資源進(jìn)行消耗，不可避免的會(huì)產(chǎn)生廢氣、廢水以及固體廢棄物等污染物的排放。雖然我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)都有相關(guān)限排、減排的規(guī)定，但目前的工業(yè)污染物的排放量還是巨大的，對(duì)環(huán)境也造成持續(xù)性的傷害。所以，要在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善，最大限度地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一性。

就調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)而言，主要是改變我國(guó)現(xiàn)有的以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。具體而言，就是要減少煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占比例，積極開(kāi)發(fā)新興的清潔能源，提高清潔能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例。然而，有一點(diǎn)不可否認(rèn)的實(shí)事，就是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)受?chē)?guó)家能源狀況與能源消費(fèi)歷史的影響。例如，在目前我國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，石油、核能、風(fēng)能以及天然氣等能源占所有能源消費(fèi)總和的30%。但是，提高其他能源比例面臨著以下四方面的問(wèn)題：第一，在調(diào)整完善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，相關(guān)的能源消費(fèi)配套設(shè)施也需要進(jìn)行改變；第二，在提高其他能源消費(fèi)比例的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)改善其利用效率，提高其利用的穩(wěn)定性；第三，還要保證新能源的有效供給途徑與能源供給的持續(xù)穩(wěn)定性；第四，盡可能的降低新能源的使用成本。從這四個(gè)問(wèn)題，我們不難看出，改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)無(wú)非就是提高科技水平與加大資金的投入。即通過(guò)加大資金投入與科技投入來(lái)建立健全新能源消耗的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)新能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)的以煤炭為主的能源。

然而，要建立這樣一個(gè)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與灰霾防治的漸進(jìn)型模式必須由法律做保障才能得以建立，才能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。申言之，通過(guò)法律法規(guī)在稅收以及清潔能源利用方面的規(guī)定，為新能源和清潔能源及其科技研發(fā)提供具體的、實(shí)際的優(yōu)惠政策與傾斜措施，充分發(fā)揮稅收與降低成本對(duì)企業(yè)的刺激鼓勵(lì)作用，推廣新能源在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中的運(yùn)用，以提高清潔能源或新能源的消費(fèi)比例。同時(shí)，對(duì)與煤炭相關(guān)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理的規(guī)范與引導(dǎo)，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)企業(yè)在環(huán)保設(shè)施上的建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)對(duì)排放的廢棄物進(jìn)行環(huán)保處理，引導(dǎo)企業(yè)積極利用新能源與清潔能源。在這個(gè)動(dòng)態(tài)變化的漸進(jìn)式平衡模式中，以利潤(rùn)引導(dǎo)的方式，逐漸將依靠以煤炭為主的對(duì)環(huán)境造成不良影響的能源轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)環(huán)境沒(méi)有傷害或傷害很少的新能源或清潔能源。企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中，逐步建立健全減排和限排的設(shè)施，實(shí)施減排限排的措施，再輔以適當(dāng)合理的利潤(rùn)作為鼓勵(lì)，使企業(yè)加強(qiáng)對(duì)其內(nèi)部環(huán)保設(shè)施的科技投入，從而促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

［1］中華人民共和國(guó)環(huán)保部.2012年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)（廢氣）.http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/.

［2］李鋼，董敏杰，沈可挺.強(qiáng)化環(huán)境管制政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響——基于CGE模型的評(píng)估.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012.11.

［3］“A theory of Social Interests”，15 Papers and Proceedings of the American Sociological Society 16（1921）；“A Survey of Social Interests”，57 Harvard Law Review 1 （1943）；cf.Patterson，Jurisprudence.

［4］奚潔人.科學(xué)發(fā)展觀百科辭典.上海辭書(shū)出版社，2007.10.

［5］賈峰.重現(xiàn)藍(lán)天須完善立法.人民日?qǐng)?bào)，2014.2.