鄭 曉,黃濤珍

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇南京 211000;2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

合同水資源管理模式設(shè)計(jì)及其組織體系構(gòu)建

鄭 曉1,黃濤珍2

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇南京 211000;2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

在分析我國實(shí)施合同水資源管理的必要性與可行性基礎(chǔ)上,按照最嚴(yán)格水資源管理制度要求,從我國國情實(shí)際出發(fā),構(gòu)建合同水資源管理模式,促進(jìn)我國水利投融資體制改革。建議通過市場化和政府支持、水資源費(fèi)支持、示范和認(rèn)定、強(qiáng)化科技和計(jì)量工作等多種途徑,促進(jìn)合同水資源管理的發(fā)展,解決我國水資源短缺以及水環(huán)境污染治理等問題。

合同水資源管理;合同管理模式;組織體系

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情水情。黨的十八大提出了一系列生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明制度建設(shè)的新理念、新思路、新舉措,習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路,賦予了新時(shí)期治水的新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù),為強(qiáng)化水治理、保障水安全指明了方向,這是做好水利工作的科學(xué)指南。

2012年1月,《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》出臺(tái);2013年1月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》; 2014年2月,水利部等十部門聯(lián)合印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》等。這一系列文件的陸續(xù)出臺(tái),都對落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,解決我國復(fù)雜的水資源、水環(huán)境問題,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,具有深遠(yuǎn)意義和重要影響[1]。而具體落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,則需要建立適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理制度的管理體制。針對水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及其管理問題,合同水資源管理模式(Water Resource Management Contract,以下簡稱WRMC)可以從制度建立(控制用水總量)、市場引導(dǎo)(提高用水效率)及最終效果控制(控制排污總量)3個(gè)方面建立起完善的水資源管理模式。

一、合同水資源管理的必要性

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展和氣候變化影響加劇,水資源短缺、水環(huán)境污染等問題越來越突出,已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素和面臨的突出安全問題[2]。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定,必須盡快消除水利的瓶頸制約,實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,推行合同水資源管理(Water Resource Management Contract,以下簡稱WRMC)模式。

水資源利用與管理嚴(yán)重滯后,呼喚W(wǎng)RMC模式。在我國,水資源利用與管理的問題主要表現(xiàn)在:①工業(yè)生產(chǎn)工藝落后,循環(huán)利用意識(shí)低,萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家的平均水平;于農(nóng)田灌溉主要采用落后的“漫灌”方式,有效率在50%左右,每千克糧食耗水量是發(fā)達(dá)國家的2倍;③在城市生活用水方面,根據(jù)對408個(gè)城市的統(tǒng)計(jì),自來水的管網(wǎng)漏損率平均達(dá)20%以上,每年損失近100億m3。④在水污染方面,不合理的利用方式和較低的利用效率導(dǎo)致我國水污染狀況持續(xù)。在這種狀況下,迫切需要引入WRMC模式,以保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[3]。

構(gòu)建WRMC模式是深化水利投融資體制的重要舉措。近年來,水利資金使用管理存在以下主要問題:一是水利投融資體制機(jī)制仍不完善,公共水利設(shè)施仍主要依靠財(cái)政投入,水利市場化水平極低。二是水務(wù)資金投入和多頭管理,涉及的資金渠道及管理部門多,資金交叉重復(fù)和分散使用并存,影響了資金使用的整體效益。三是部分水利項(xiàng)目投資控制不嚴(yán),由于建設(shè)期物價(jià)上漲、政策性調(diào)整等原因,部分大中型水利工程實(shí)際投資超概算。四是“重建輕管”現(xiàn)象仍然存在,致使不少水利項(xiàng)目未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益[4-6]。從目前看,資金匱乏仍然是影響水利事業(yè)發(fā)展和水利效率提高的關(guān)鍵因素。WRMC正是突破水利建設(shè)及管理資金瓶頸的有效方式之一。

二、WRMC模式設(shè)計(jì)

水作為稀缺資源,日益匱乏。傳統(tǒng)解決水資源供需矛盾的方式是普遍使用建壩、蓄水、引水、調(diào)水、開采地下水等工程措施,開發(fā)新的水源來滿足不斷增長的水需求,但是當(dāng)可開發(fā)的水源條件越來越差時(shí),就需要建設(shè)像南水北調(diào)這樣長距離引水工程,這樣邊際開發(fā)社會(huì)成本就越來越高。也就是說常規(guī)的手段解決水資源供需矛盾已日趨艱難。因此,急需改變舊有增加供水的方式、路徑,尋求新的模式。為了解決水資源問題,保障水資源安全,解決水資源供需矛盾,必須從“節(jié)流”入手[7-8]。

以“節(jié)流”作為出發(fā)點(diǎn),優(yōu)化水資源供給的途徑有兩個(gè):一個(gè)是從優(yōu)化水資源的供給結(jié)構(gòu)入手,著眼于將更優(yōu)的分配方式應(yīng)用于總量一定的水資源,即運(yùn)用績效評價(jià)的方法對各績效部門進(jìn)行評估,并將評估結(jié)果進(jìn)行比對排序。在方向上,對績效較高的、社會(huì)權(quán)重影響較大的部門適當(dāng)增加供水,促使多部門整體達(dá)到帕累托最優(yōu)。對績效較低的、社會(huì)權(quán)重影響較小的部門適當(dāng)減少供水,使其自發(fā)進(jìn)行帕累托改進(jìn)。在程度確定上,可綜合運(yùn)用社會(huì)系統(tǒng)論的多目標(biāo)規(guī)劃,對不同用水部門的水分配改變的量的多少進(jìn)行權(quán)衡。另一個(gè)是從改變水資源的需求關(guān)系入手,將WRMC模式的思想引入水資源管理中。WRMC是基于市場運(yùn)作的節(jié)水新機(jī)制。其作用主要是通過改變用戶用水方式和用水行為,采取節(jié)水措施以提高水資源使用效率,達(dá)到節(jié)約用水、降低用水成本的目的。WRMC機(jī)制運(yùn)行包括3個(gè)主體:政府、WRMC經(jīng)營公司和用水戶。

WRMC經(jīng)營公司通過資金、創(chuàng)新、技術(shù)以及新裝備的投入,為用水戶節(jié)水或消除水污染,用水戶見到節(jié)水效益后,WRMC經(jīng)營公司與客戶一起共同分享節(jié)水成果,實(shí)現(xiàn)雙贏。節(jié)水效益分配比例和節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施合同年度將有所不同。其本質(zhì)是通過改變WRMC經(jīng)營公司經(jīng)營機(jī)制的一種節(jié)水投資服務(wù)管理,由于節(jié)水前期投入和用戶的需求不同,可以推出4種WRMC的管理模式。

1.前期投入公司自擔(dān),WRMC收益分享型

由WRMC公司支付節(jié)水改造工程的前期一切投入,客戶無須在開始時(shí)投入資金。項(xiàng)目完工之時(shí),客戶可在一定的合同期內(nèi),按照一定的比例與WRMC工程公司分享項(xiàng)目產(chǎn)生的小部分節(jié)水收益。具體的節(jié)水項(xiàng)目因投資額和協(xié)議的簽訂有所不同。

2.水投資分?jǐn)?WRMC收益償付型

WRMC公司接受客戶委托進(jìn)行一系列節(jié)水改造,預(yù)先支付一定量的節(jié)水工程投資金,WRMC負(fù)擔(dān)另一部分,在項(xiàng)目完工后,經(jīng)過客戶驗(yàn)收達(dá)到或優(yōu)于合同所規(guī)定的節(jié)水量,由客戶支付合同余額,或用節(jié)水的年收益逐年部分償付。

3.前期投入公司自擔(dān),合同保證節(jié)水量型

由WRMC公司支付節(jié)水改造工程的前期一切投入,客戶無須在開始時(shí)投入資金。在項(xiàng)目完工并驗(yàn)收后,當(dāng)達(dá)到合同所約定或優(yōu)于合同所規(guī)定的節(jié)水量時(shí),客戶支付全部WRMC改造工程的相關(guān)費(fèi)用,其收益也由客戶獨(dú)享。

4.WRMC公司承擔(dān)投資成本并負(fù)責(zé)運(yùn)營型

客戶不投入節(jié)水資金,項(xiàng)目完工后,在約定的合同期內(nèi),WRMC公司負(fù)責(zé)并承擔(dān)節(jié)水項(xiàng)目的運(yùn)行、維護(hù)、管理,客戶支付一定的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)。合同期結(jié)束之時(shí)起,項(xiàng)目交還給客戶。

應(yīng)該指出,上述4種類型的選擇應(yīng)在政府指導(dǎo)下由客戶和WRMC公司協(xié)商選定。

三、WRMC組織體系構(gòu)建

建立高效、科學(xué)的WRMC管理體系是保證WRMC產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；年P(guān)鍵所在。借鑒西方發(fā)達(dá)國家水資源需求管理體系的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國國情,需要建立一個(gè)由政府主導(dǎo),市場運(yùn)作為主,WRMC公司、用水戶為實(shí)施主體的、各種所有制并存的組織體系。

政府(水務(wù)主管部門)應(yīng)起主導(dǎo)作用,在制定相關(guān)政策、提供WRMC交易平臺(tái)、認(rèn)定WRMC經(jīng)營公司資質(zhì)與許可證發(fā)放、提供科技支撐、引導(dǎo)金融保障方面起到主導(dǎo)作用。

WRMC公司應(yīng)以其人力、技術(shù)、資金優(yōu)勢進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)經(jīng)營。致力于項(xiàng)目的實(shí)施,為客戶提供性價(jià)比高的WRMC解決方案。

客戶則需要根據(jù)自身發(fā)展需要,提出明確的需求,與WRMC公司密切配合,實(shí)現(xiàn)互利互惠。

以政府、客戶、WRMC經(jīng)營為主的,科技、金融為支撐的互相關(guān)系,形成了WRMC模式的框架(圖1)。

四、WRMC的實(shí)施建議

1.市場化和政府支持并舉

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要論述,形成了我國新時(shí)期治水的重要戰(zhàn)略思想。保障水安全無論是生態(tài)修復(fù),擴(kuò)大生態(tài)空間,還是節(jié)約用水、治理水污染等,都需要充分發(fā)揮市場和政府的作用,讓政府和市場這“兩只手”相輔相成、相得益彰。市場化是推行WRMC的根本保證和內(nèi)生動(dòng)力,激發(fā)市場機(jī)制的主動(dòng)性作用,將政府被動(dòng)干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w市場化的自覺性調(diào)控。同時(shí),WRMC并不等于完全放棄政府干預(yù),而是政府與WRMC企業(yè)協(xié)同發(fā)力,各司其職。政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)社會(huì)資金和制定政策管控大局,組建有序高效的平臺(tái)公司,并提供全面的資金、稅收、政策等保障[7]。

圖1 WRMC組織體系框架

2.利用征收的水資源費(fèi),積極支持WRMC

WRMC項(xiàng)目的特性決定了其初期投入巨大,投資回報(bào)大,成本回收緩慢的特點(diǎn)。有很多WRMC項(xiàng)目的迫切性比較高,可行性也都滿足要求,但就是由于初期投入巨大等問題限制了WRMC客戶的投資意向。由于WRMC旨在解決水資源短缺和水質(zhì)問題,因此,政府應(yīng)該利用征收的水資源費(fèi),按照WRMC節(jié)約的水資源總量計(jì)算出資助經(jīng)費(fèi),通過貸款貼息、無償撥款、助資基金等方式,支持WRMC經(jīng)營公司,以解決其初期投入等問題。

3.加速開展WRMC公司的示范和認(rèn)定工作

從現(xiàn)實(shí)情況看,一方面由于政府對新生的WRMC管理模式還處在認(rèn)知階段,因此對其管理需要有一個(gè)認(rèn)知和摸索的過程;另一方面,政府從WRMC的分析、擔(dān)保主體確立、項(xiàng)目報(bào)批、資金使用、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等各個(gè)工作階段和環(huán)節(jié)尚未形成一個(gè)科學(xué)、完整、統(tǒng)一、規(guī)范的管理監(jiān)督體系,在一定程度上影響了政府工作的推進(jìn)。審批一大批具備WRMC技術(shù)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、人才優(yōu)勢的經(jīng)營公司,是發(fā)展WRMC的關(guān)鍵所在。有關(guān)部門應(yīng)盡快制定相關(guān)優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)全社會(huì)積極參與WRMC。特別值得一提的是,有關(guān)部門應(yīng)率先建立若干WRMC示范經(jīng)營公司,從事一批WRMC示范項(xiàng)目,以便推廣[8]。

4.強(qiáng)化科技及計(jì)量工作

為了使WRMC做到高效益、低成本,需要科技支撐。由于WRMC涉及行業(yè)多、領(lǐng)域廣,所需技術(shù)也不相同,有些領(lǐng)域的所需技術(shù)還相對落后,因此,還需要政府公共財(cái)政對WRMC新技術(shù)予以大力支持,從相關(guān)計(jì)劃撥出專門經(jīng)費(fèi)支持研究、推廣WRMC新技術(shù)。

WRMC是否成功的另一個(gè)重要因素是加強(qiáng)計(jì)量研究工作?？蛻艉蚖RMC往往會(huì)就最終節(jié)水的計(jì)量發(fā)生分歧。因此,研究精確、科學(xué)的計(jì)量新技術(shù)也是重要內(nèi)容之一。

[1]王妍,劉艷飛.最嚴(yán)格水資源管理需要什么樣的制度體系?[N].中國水利報(bào),2014-06-12(005).

[2]鄭曉,黃濤珍,馮云飛.基于生態(tài)文明的流域治理機(jī)制研究[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2014(4):37-40.

[3]肖新民.合同水資源管理模式初探[J].中國水利,2014 (7):22-24.

[4]林洪孝,王國新.用水管理理論與實(shí)踐[M].北京:中國水利水電出版社,2003.

[5]黃英.我國水資源的可持續(xù)利用[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2004,25(6):106-108.

[6]陳雷.新時(shí)期治水興水的科學(xué)指南:深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述 [J].求是,2014(15): 47-49.

[7]王園欣,左其亭.我國新時(shí)期水利改革發(fā)展戰(zhàn)略思想與趨勢分析[J].水利發(fā)展研究,2013(12):45-50.

[8]諸大建,曹莉萍.城市問題合同能源管理服務(wù)績效的新評價(jià)指標(biāo)體系[J].城市問題,2012(12):85-90.

F124.5

A

1671 4970(2015)02 0069 03

10.3876/j.issn.1671 4970.2015.02.013

2015 02 20

江蘇省“沿海開發(fā)及保護(hù)”2011協(xié)同創(chuàng)新中心、江蘇省水資源與可持續(xù)發(fā)展研究中心以及國家支撐計(jì)劃(2012BAB03B00)

鄭曉(1985—),男,江蘇南京人,博士研究生,從事技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理研究。