王曙光++李哲

[摘要]生態(tài)環(huán)境建設(shè)是我國政府和民眾的關(guān)注焦點，而改善生態(tài)環(huán)境的重要手段是建立生態(tài)功能保護區(qū)。黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)存在森林資源逐漸枯萎、水土侵蝕程度較高、地表植被破壞嚴重以及農(nóng)業(yè)政策實施效果較差、工業(yè)扶持資金缺乏監(jiān)督和科技創(chuàng)新能力較弱等問題，因而應從完善財稅金融政策、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策和強化科技創(chuàng)新支持政策方面，來加快黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)的建設(shè)進程。

[關(guān)鍵詞]黑龍江省；生態(tài)功能區(qū)；財稅金融；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；科技創(chuàng)新

[中圖分類號]F0615[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）05-0062-04

[作者簡介]王曙光（1963-），男，山東青島人，教授，研究方向：財稅理論與公共政策；

李哲（1990-），黑龍江鐵力人，碩士研究生，研究方向：公共政策與公共事務。

[基金項目]國家社科基金項目“區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策創(chuàng)新與機制研究”（項目編號：14BJY003）階段性研究成果。

生態(tài)功能保護區(qū)與自然保護區(qū)是相互聯(lián)系的兩個概念。一般認為，生態(tài)功能保護區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)蓄洪水、防風固沙、維系生物多樣性等方面具有積極作用的重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發(fā)建設(shè)的區(qū)域。這一概念最早于2002年由國家環(huán)境保護總局提出。自然保護區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布及具有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水域或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?？梢姡匀槐Ｗo區(qū)主要著眼于生物多樣性保護，建立生態(tài)功能保護區(qū)則是由生物多樣性保護向環(huán)境服務功能保護的邁進。隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和國民環(huán)保意識的不斷提高，生態(tài)環(huán)境保護已成為政府和社會關(guān)注的重點。加強生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是保護生態(tài)環(huán)境的重要手段之一，為此2000年11月國務院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，2003年7月國家發(fā)展和改革委員會制定了《中國21世紀初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》，2010年4月國家環(huán)境保護部制定了《國家重點生態(tài)功能區(qū)保護和建設(shè)規(guī)劃》等，要求把建立生態(tài)功能保護區(qū)列為經(jīng)濟社會的重點領(lǐng)域，加強生態(tài)功能保護區(qū)的建設(shè)和管理。2009年4月黑龍江省出臺了“八大經(jīng)濟區(qū)”規(guī)劃，包括《黑龍江省大小興安嶺生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃》和《黑龍江省松嫩平原、三江平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗區(qū)規(guī)劃》兩個生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，對農(nóng)林生態(tài)保護區(qū)的建設(shè)起到了積極的促進作用。但生態(tài)功能保護區(qū)目前仍存在環(huán)境保護不力、退化乃至惡化的趨勢，因而應重視其自然狀況和社會經(jīng)濟等在內(nèi)的影響，并研究有建設(shè)性的對策建議。

一、黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)的總體狀況

黑龍江省是中國最北、緯度最高的省份，是我國資源大省，耕地和林地面積居全國第一。擁有黑龍江和松花江在內(nèi)的多個流域，水系極為發(fā)達。其生態(tài)功能保護區(qū)主要包括大小興安嶺、東南山地、松嫩平原和三江平原等；在水系范圍和生態(tài)保護區(qū)內(nèi)野生植被資源種群大、生物量較高；有動物470余種，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)131種。

黑龍江省人口較多，2013年末其人口總數(shù)達到3835萬人，占全國人口的28%，全國排名第15位；全省實現(xiàn)GDP 1438293億元，同比增長80%，占全國GDP的253%。此外，黑龍江省是東北老工業(yè)基地之一，具有較大的能源需求，導致了過量使用水源和過度開發(fā)煤炭、石油和黃金等礦產(chǎn)資源較為嚴重的環(huán)境問題。

（一）生態(tài)環(huán)境保護的總體狀況

黑龍江省內(nèi)蘊含豐富的自然資源，其中已成形的大小興安嶺和松江平原、三江濕地等生態(tài)功能保護區(qū)對我國生態(tài)環(huán)境保護與安全意義重大。1996年2月黑龍江省政府制定了《黑龍江省自然保護區(qū)管理辦法》，使自然保護區(qū)有了法制的依據(jù)。近年來黑龍江省加強自然保護區(qū)、生態(tài)示范區(qū)和生態(tài)功能保護區(qū)的建設(shè)，推動了生態(tài)省的建設(shè)進程。通過全省各級政府及全社會的共同努力，自然保護區(qū)的面積和數(shù)量不斷增長。到2011年末，黑龍江省已建設(shè)高質(zhì)量自然保護區(qū)211個，總面積為652萬公頃，占全省國土面積的1378%，其中國家級自然保護區(qū)28個、省級84個，有效地保護了黑龍江省的生態(tài)環(huán)境，而多種生態(tài)系統(tǒng)類型和珍稀動植物的棲息地具有很高的科研價值，各類生物地質(zhì)遺跡的保護與開發(fā)也為黑龍江省的旅游業(yè)做出了重大貢獻。

為改善有關(guān)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，2001年3月我國確定了首批國家級生態(tài)功能保護10個試點地區(qū)，黑龍江省三江平原成為其中之一。2009年4月黑龍江省批準了《黑龍江省大小興安嶺生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃》，并將大小興安嶺生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。該《規(guī)劃》明確了該區(qū)主體功能的地位，以及生態(tài)環(huán)境面臨的嚴峻形勢、建設(shè)生態(tài)功能區(qū)的重要性和新理念。其發(fā)展目標是：到2030年大小興安嶺功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境顯著改善，森林、濕地、江河源頭、重點水域和礦山開采區(qū)的生態(tài)得到全面保護與修復，生態(tài)系統(tǒng)布局合理，涵養(yǎng)水源、保持水土、維持生物多樣性等生態(tài)功能明顯提升；到2050年其功能區(qū)生態(tài)面貌恢復到20世紀50年代大開發(fā)前的狀態(tài)，把大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)建設(shè)成為經(jīng)濟發(fā)展和人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代林區(qū)。

（二）生態(tài)功能保護區(qū)存在的問題

（1）森林資源逐漸枯萎，調(diào)節(jié)功能弱化。目前黑龍江省森林儲備量已約減15億立方米，林地面積只有1700萬公頃，即使林地面積有所增加，其增長速度也低于采伐速度，林木無法進行有效蓄積，從而導致森林可采林木逐年下降、林中動植物資源逐漸枯萎，嚴重破壞了森林中原本和諧的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與不同生物種群之間的平衡，森林系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能弱化。

（2）水土侵蝕程度較高，土壤肥力下降。就黑龍江省全省的土地類型而言，其黑土、暗棕壤和風沙土占的比重較大，且山區(qū)丘陵地區(qū)面積較多，容易導致徑流沖刷和溝壑侵蝕，以致水土流失較為嚴重。此外，大面積砍伐樹木使植被遭到破壞，進一步導致土壤黑土層和有機質(zhì)、營養(yǎng)元素的流失，使土壤理化性質(zhì)逐漸變劣、肥力下降，糧食產(chǎn)量不斷降低。endprint

（3）地表植被破壞嚴重，“三化”問題突顯。目前黑龍江省松嫩平原西部風沙土類型草原地表植被受到破壞，其退化、堿化和沙化問題較為嚴重，形成沙化及潛在荒漠化土地；以三江平原為主的濕地面積逐年減少、質(zhì)量不斷下降，50年間約有350萬公頃濕地沼澤消失，其涵養(yǎng)水源和凈化空氣的能力幾乎喪失，生物資源萎縮，珍稀瀕危動植物減少，生物多樣性受到破壞。

（三）生態(tài)功能保護區(qū)問題的成因

黑龍江省作為國家能源重點省份和東北老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，高能耗產(chǎn)業(yè)所占比重較大，且資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，沒有與之對應的加工業(yè)和服務業(yè)的進一步發(fā)展，導致經(jīng)濟實力下降和產(chǎn)業(yè)調(diào)整困難，加劇了結(jié)構(gòu)性的生態(tài)破壞；作為能源型產(chǎn)業(yè)的集中地區(qū)，為保證能源供給和商品輸出數(shù)量，不斷對多種資源進行高強度的開采，進一步導致生態(tài)環(huán)境的破壞，如上述樹木采伐和草原濕地的破壞，這在很大程度上是工業(yè)產(chǎn)區(qū)擴建造成的；低廉的人財物力成本使工業(yè)企業(yè)不斷增多，其污染排放量逐年攀升，導致環(huán)境污染嚴重，這也是地表植被無法繼續(xù)茂盛生長的原因。此外，黑龍江省碳排放嚴重也是產(chǎn)生上述問題的原因之一，見表1。

通過表1可以看出，2001—2010年黑龍江省人均碳排放呈不斷上漲趨勢，即從2001年的475噸碳/人上漲為2010年的879噸碳/人，10年期間上漲851%，高于全國平均水平276個百分點；碳排放強度雖呈不斷下降趨勢，即從2001年的534噸碳/萬元下降為2010年的325噸碳/萬元，10年下降391%，但高于全國平均水平419個百分點。這是因為黑龍江省工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重過大，全省碳排放嚴重超標。

根據(jù)國家整體規(guī)劃，黑龍江省持續(xù)施行“以糧為綱”及長期對森林、濕地和礦產(chǎn)的開發(fā)等政策。如大慶油田連續(xù)保持了27年年產(chǎn)5000萬噸以上的原油水平，但從1959年油田開發(fā)至今石油貯量已近尾聲，2015年原油計劃開采量調(diào)減至3850萬噸。因此，這種資源的枯竭不僅使多種能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼，而且工廠排出的污染物對其所在區(qū)域的草原、農(nóng)田、河流和地下水資源等影響較難清除，加重了黑龍江省西部地區(qū)松嫩平原的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

二、黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)的政策分析

根據(jù)2008年9月黑龍江省政府出臺的《關(guān)于加快大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的意見》，其政策要求包括：一是加強生態(tài)環(huán)境保護、促進生態(tài)功能修復，主要包括森林、濕地、草原、生物、耕地、水資源、水土流失治理、礦山生態(tài)建設(shè)、自然保護區(qū)、森林草原防火、小城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)移民；二是推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育和發(fā)展生態(tài)主導型經(jīng)濟，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點主要包括生態(tài)旅游業(yè)、特色種植養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色食品加工業(yè)、清潔能源工業(yè)、東北特色藥業(yè)和林木精深加工業(yè)；三是科學有序開發(fā)礦產(chǎn)資源，以開發(fā)促進保護，主要包括強化規(guī)劃指導、加大礦產(chǎn)資源勘查力度、科學有序推進礦產(chǎn)資源開發(fā)及精深加工；四是完善保障措施，創(chuàng)造加快生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的有利環(huán)境，主要包括強化組織保障體系、建立健全規(guī)劃體系、完善政策支持體系、支持發(fā)展低碳經(jīng)濟和加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（一）生態(tài)功能保護區(qū)的主要政策

1農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。黑龍江省農(nóng)業(yè)發(fā)展以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主，建立綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)（縣區(qū)），推廣具有區(qū)域特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式；大力發(fā)展以有機小麥、有機大豆、馬鈴薯等為主的生態(tài)種植業(yè)；加強對水土流失和林木沙化的治理，改善耕地狀況；建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準體系和檢驗檢測體系，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護相結(jié)合，防止因耕地開發(fā)造成森林、草原和濕地等生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

2資金扶持政策。加大生態(tài)功能保護區(qū)發(fā)展的資金扶持力度，主要是對保護區(qū)的各類能源工業(yè)進行財政投入，加大信貸力度和排污補貼，從生產(chǎn)、銷售和回收等方面給予資金支持和政策激勵，以減少對資源的過快消耗和對工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境造成的污染。經(jīng)國家西部開發(fā)辦批準，2001年以來黑龍江省大興安嶺地區(qū)共享受49項西部開發(fā)政策，總投資183億元，其中國家和黑龍江省投資105億元。

3科技創(chuàng)新政策。國家和黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)的科技政策，主要包括科技支撐、火炬、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等計劃，以及科技獎勵、高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免和科技研發(fā)費用加計扣除等；積極運用補貼方式，讓區(qū)內(nèi)企業(yè)和農(nóng)民接受并采用生態(tài)技術(shù)；積極支持其風能、水能等資源和技術(shù)優(yōu)勢，運用清潔發(fā)展機制（CDM），加快發(fā)展綠色清潔能源工業(yè)；通過生產(chǎn)技術(shù)改進和資源開發(fā)工藝改造，加快排放物處理和循環(huán)利用。

（二）生態(tài)功能保護區(qū)政策實施中存在的問題

1農(nóng)業(yè)政策實施效果較差。盡管黑龍江省在生態(tài)功能保護區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得了一定的成效，但政府過于信任民眾，而民眾卻未能筑牢生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)的理念，很多村民始終處于觀望狀態(tài)。此外，村民聘用技術(shù)人員和引用生態(tài)農(nóng)業(yè)所需要的資金及人力物力負擔較重，而政府補貼又難以穩(wěn)定且迅速到位，相對而言，原有農(nóng)業(yè)發(fā)展方式雖落后，但更符合村民的物質(zhì)條件和生活習慣，因而生態(tài)與綠色農(nóng)業(yè)政策的實施并不順利，效果不盡如人意。

2工業(yè)扶持資金缺乏監(jiān)督。黑龍江省工業(yè)GDP占全省生產(chǎn)總值一半有余，一些工業(yè)企業(yè)規(guī)模較大但經(jīng)濟效益不高。政府想通過資金補助解決清潔生產(chǎn)技術(shù)問題，但因缺少專門的監(jiān)管渠道和協(xié)調(diào)部門，部分企業(yè)通過弄虛作假將獲得的清潔生產(chǎn)補助挪作它用，導致能源消耗和環(huán)境污染沒有緩解，以致第二產(chǎn)業(yè)競爭力弱化、盈利減少，并形成惡性循環(huán)。

3科技創(chuàng)新能力較弱。黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)生態(tài)技術(shù)較為薄弱，更缺少高層次技術(shù)人才和相應的技術(shù)項目?？萍紕?chuàng)新能力較弱，沒有先進成熟的生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)及生產(chǎn)流程來替換傳統(tǒng)的加工工藝，也無法推廣相應的生態(tài)技術(shù)。

三、黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)發(fā)展的政策建議

（一）完善財稅金融扶持政策

黑龍江省各級政府對生態(tài)功能保護區(qū)財政投資的重點，主要是向生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色種植養(yǎng)殖、綠色食品加工、清潔能源和東北特色藥等替代產(chǎn)業(yè)方面傾斜；通過增加金額、豐富形式和規(guī)范標準方式，加大對保護區(qū)財政補貼的力度；對保護區(qū)的企業(yè)特別是符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，給予增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和土地使用稅等優(yōu)惠政策。endprint

黑龍江省政府應積極爭取國家轉(zhuǎn)移支付政策，同時加大省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提升其提供均等化基本公共服務能力；通過專項轉(zhuǎn)移支付，對生態(tài)功能區(qū)退耕還林、天然林資源保護和江河治理等環(huán)境保護進行財政補助。

積極鼓勵發(fā)展生態(tài)功能保護區(qū)礦產(chǎn)資源精深加工，對利用銀行貸款并形成固定資產(chǎn)投資的利息部分，綜合考慮稅收貢獻給予財政貼息支持；積極利用金融手段引導社會投資、商業(yè)銀行按生態(tài)功能區(qū)定位調(diào)整區(qū)域信貸投向，鼓勵向符合生態(tài)功能區(qū)定位的項目提供貸款。

（二）加快構(gòu)建與生態(tài)功能區(qū)相適應的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)，需要最大限度地減輕保護區(qū)內(nèi)外人類活動對生態(tài)環(huán)境的負面影響，以達到保護區(qū)域生態(tài)功能的目的。盡快實現(xiàn)黑龍江省能源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從污染嚴重的工業(yè)逐步向生態(tài)經(jīng)濟的方向發(fā)展，從而促進其生態(tài)功能保護區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。即以生態(tài)為主導，加快構(gòu)筑與生態(tài)功能區(qū)發(fā)展相適應的產(chǎn)業(yè)體系，主要包括：從恢復和提升生態(tài)功能出發(fā)，發(fā)展生態(tài)資源培育型產(chǎn)業(yè)；變生態(tài)優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)資源支撐型產(chǎn)業(yè)；以礦產(chǎn)、能源開發(fā)為重點，發(fā)展生態(tài)資源反哺型產(chǎn)業(yè)。

針對黑龍江省生態(tài)功能保護區(qū)不同的工業(yè)模式提出不同的解決策略，并安排專人對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況進行分析，通過抽調(diào)技術(shù)部門和生產(chǎn)部門的管理人員為傳統(tǒng)工業(yè)注入新鮮血液，積極扶持一批環(huán)保工業(yè)的龍頭企業(yè)并起到引領(lǐng)作用。此外，對全省生態(tài)功能保護區(qū)擴大規(guī)模和二次建設(shè)的問題，應保證其周邊地區(qū)的居民生活和經(jīng)濟發(fā)展不受到影響，盡可能提高居民的環(huán)保意識，把本地保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與當?shù)刭Y源開發(fā)、個人脫貧致富、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來，真正做到“區(qū)內(nèi)發(fā)展，內(nèi)外受益”。

（三）強化科技創(chuàng)新支持政策

創(chuàng)新過程具有高風險和高成本的特點，并產(chǎn)生溢出效應，需要政府及社會為創(chuàng)新提供資金支持，或通過財政、金融和教育等政策鼓勵創(chuàng)新。2006年我國提出到2020年全社會科技投入占GDP比重提高到25%以上。為此，黑龍江省應建立和完善財政科技投入的穩(wěn)定增長機制，為科技創(chuàng)新提供可靠財力支撐；建立健全支持科技創(chuàng)新的政府采購制度，如對企業(yè)自主研發(fā)、科技含量高、附加值高的產(chǎn)品確定優(yōu)先采購權(quán)；通過稅收優(yōu)惠和費用補貼等方式，鼓勵科技型企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市；建立創(chuàng)新基金，重點扶持保護區(qū)有潛力的科技企業(yè)做大做強。

強化黑龍江省重要生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)的目的是為資源的合理利用與開發(fā)，避免盲目的資源開發(fā)而造成對生態(tài)環(huán)境的破壞。在保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的前提下，注重發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，增強區(qū)域社會、經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)環(huán)境支撐能力，促進經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求相關(guān)生態(tài)功能保護區(qū)的科技和管理人員要深入研究，引入先進的保護區(qū)建設(shè)經(jīng)驗；同時結(jié)合本地特有的自然環(huán)境和地理位置進行科技創(chuàng)新，提高物種繁殖率和用地重復率，在滿足人民生產(chǎn)生活條件下最大程度加強對生態(tài)環(huán)境的保護。

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（責任編輯：董博雯）endprint