李秉坤++姜春雪

[摘要]面對人口老齡化的挑戰(zhàn)，家庭養(yǎng)老功能的日益弱化和社會養(yǎng)老凸顯出的不足，社區(qū)養(yǎng)老將逐步成為我國養(yǎng)老新模式。通過分析英、日兩國社區(qū)養(yǎng)老成功經(jīng)驗，總結(jié)并提出了完善立法保障，加強(qiáng)政府引導(dǎo)與支持，鼓勵社會力量參與，豐富養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與內(nèi)容，培養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)人員等完善我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建議。

[關(guān)鍵詞]人口老齡化；社區(qū)養(yǎng)老；立法保障

[中圖分類號]F294[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）05-0058-02

[作者簡介]李秉坤（1965-），男，漢族，黑龍江集賢人，教授，研究方向：財政理論與政策、資產(chǎn)管理與評估；姜春雪（1988- ），女，漢族，黑龍江佳木斯人，碩士研究生，研究方向：社會保障與公共財政。

[基金項目]黑龍江省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新計劃資助項目（項目編號：YJSCX2013-248HSD）。

一、英國社區(qū)照顧模式

1989年英國社區(qū)照顧白皮書中描述社區(qū)照顧：“是指給因老年、心理疾病、心理障礙或身體及感覺機(jī)能障礙問題所困者提供服務(wù)和支持，讓他們能夠盡可能在自己家中或社區(qū)中‘類似家庭的環(huán)境下過著獨(dú)立的生活?！庇?993年正式在全國推行社區(qū)照顧養(yǎng)老模式。

（一）健全的政策引導(dǎo)

英國社區(qū)照顧模式的特點是政府主導(dǎo)，政府部門根據(jù)社會的需要，制定并推行社會照顧的社會福利政策，并出臺了相關(guān)的實施細(xì)則，讓社區(qū)部門在實施過程中有政策可依，切實落實各項職能。

（二）政府的財政支持

英國社區(qū)照顧的資金來源主要由政府承擔(dān)，以財政投入為主，社區(qū)和家庭支出較少，服務(wù)設(shè)施大多為政府建設(shè)。2009年英國財政總支出為6207億英鎊，不算衛(wèi)生支出的社會保障支出188366億英鎊，占支出總額的303%。

（三）社區(qū)照顧服務(wù)平臺

英國的社區(qū)照顧主要是以社區(qū)為依托，各種服務(wù)設(shè)施都建立在社區(qū)中，且社區(qū)照顧的方式盡量與老年人的生活相融合。在不影響老年人正常社交的情況下，滿足其對養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)需求。政府與社區(qū)及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以契約形式進(jìn)行約束監(jiān)督，如果社區(qū)管理和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有違法的行為將受到法律制裁。政府雖放權(quán)給社區(qū)，卻沒有減少對其監(jiān)管，在履行契約的過程中，政府和資金提供機(jī)構(gòu)會不定期檢查社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)機(jī)制、醫(yī)療設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)等。

（四）健全的服務(wù)體系

英國政府以契約方式，通過完備的管理評估體系，對承接社區(qū)照顧服務(wù)的社會機(jī)構(gòu)的資格申報、社區(qū)照顧具體實施和資金管理和使用進(jìn)行監(jiān)管。通過評估合格的機(jī)構(gòu)才有資格參與并得到政府資金支持。

英國社區(qū)照顧內(nèi)容豐富，英國政府根據(jù)需求層次理論，構(gòu)建了由“日常生活照料—物質(zhì)支持—心理支持—整體關(guān)懷”四位一體的服務(wù)內(nèi)容，滿足社區(qū)居民的各層次需求。除此之外英國社區(qū)服務(wù)體系健全，日常生活照料主要提供打掃衛(wèi)生、準(zhǔn)備飯菜、購物服務(wù)等；物質(zhì)支持主要是食品供應(yīng)、設(shè)施更新等；心理服務(wù)主要包括陪伴溝通、心理疏解、傳授養(yǎng)生生活方式等；整體關(guān)懷則指對老年人生活環(huán)境的優(yōu)化，整合利用社區(qū)周圍資源等。

政府還大力發(fā)展引導(dǎo)志愿者服務(wù)，在英國每年有48%的人參與志愿服務(wù)，政府也會定期指定表現(xiàn)較好的犯人到社區(qū)服務(wù)，使其得到感化。

二、日本在宅社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式

日本有 “在宅服務(wù)”和“設(shè)施服務(wù)”兩種養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，日本政府更為提倡“在宅服務(wù)”，日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗以后，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，國民生活水平迅速提高，日本人平均壽命也隨之提高。日本于1970 年正式進(jìn)入人口老齡化社會。在發(fā)達(dá)國家中，日本是老齡化速度最快、老齡化水平最高的國家。

與此同時，“少子老齡化”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，由1990年51個勞動力人口供養(yǎng)一個老人，到2011年減少為不足 25 個勞動力人口供養(yǎng)一個老人。日本的老齡化危機(jī)空前嚴(yán)峻，日本政府不斷探索，積極發(fā)展新型養(yǎng)老模式。

（一）完備的法律法規(guī)

日本政府1959 年頒布《國民年金法》，1963 年頒布《老人福利法》，又稱為“老人憲章”，真正意義上規(guī)定了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。之后，日本出臺《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃（1989）》《介戶保險法（2000）》《社會福利士及看護(hù)福利士法》《福利人才確保法》《關(guān)于社會福利服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》等十部法規(guī)，這些法律法規(guī)不但保障了日本老年人的權(quán)益，也保障了養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的權(quán)益，使老年人社區(qū)福利事業(yè)更加專業(yè)化和法制化，大大緩解了日本老齡化的嚴(yán)峻形勢。

（二）完善的組織形式

日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織形式主要有4種：政府、民間組織、志愿者組織和社會企業(yè)。政府作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要引導(dǎo)者，掌控監(jiān)管其他組織提供養(yǎng)老服務(wù)；民間組織需要通過政府的認(rèn)證，只有得到日本政府信任的民間組織才能有權(quán)利提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和政府資金支持；志愿者組織承擔(dān)了大量的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，不但降低了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成本，而且大大促進(jìn)了日本養(yǎng)老事業(yè)的良性循環(huán)發(fā)展，日本1998年頒布的《特定非營利活動促進(jìn)法》有效地推動了志愿服務(wù)發(fā)展，由于日本政府的積極倡導(dǎo)和宣傳，越來越多人愿意參加志愿服務(wù)；日本社會企業(yè)也積極參與其中，給予日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)大力支持。

三、英、日兩國社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗啟示

（一）完善立法保障

從英日兩國的經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)，完善的法律規(guī)范為社區(qū)養(yǎng)老指明發(fā)展方向，讓社區(qū)養(yǎng)老在實施的過程中有法可依。到目前為止我國只出臺了《中華人共和國老年人權(quán)益保障法》《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》等幾部政策法規(guī)和意見，我國立法的滯后以及法律實施細(xì)則的不全面直接影響了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。我國政府應(yīng)加快相關(guān)立法進(jìn)程和提高立法質(zhì)量，及時制定鼓勵指導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策和法規(guī)，加強(qiáng)對國家法律政策執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督建設(shè)，同時盡快修訂相關(guān)立法，用法律制度推進(jìn)和保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。endprint

（二）加強(qiáng)政府引導(dǎo)與支持

從兩國經(jīng)驗可以看出政府引導(dǎo)的重要性。由于我國特有的國情，目前我國政府支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的力度不夠，政府補(bǔ)貼相對較少，而社會籌集和街道自籌的數(shù)量又有限，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可利用資金短缺，政府在資金政策方面缺乏規(guī)范性和持久性。我國政府應(yīng)支持和引導(dǎo)各類社會主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理，創(chuàng)造平等互助的服務(wù)環(huán)境，提供必要的資金支持，監(jiān)督各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)行，加大對民間組織的扶持力度，同時為民間社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)提供財政支持。

（三）鼓勵社會力量參與

英日兩國政府都高度注重和支持社會機(jī)構(gòu)和志愿者隊伍參與養(yǎng)老服務(wù)。志愿者活動的原則之一就是無償性，政府可以通過志愿者提供服務(wù)來控制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成本。我國志愿者服務(wù)起步較晚，開始于20世紀(jì)80年代，截至2011年12月，中國有3392萬人注冊青年志愿者，建立175萬個各類志愿服務(wù)站，志愿者人數(shù)只占人口總數(shù)的254%，參與者多為青年和在校大中學(xué)生，長期固定參加志愿活動的人較少，且流動性大。中國的志愿服務(wù)缺乏統(tǒng)一的權(quán)威性法規(guī)，很多志愿活動不夠規(guī)范。目前，僅廣東、山東等少數(shù)省市有相關(guān)的地方法規(guī)。

我國應(yīng)積極鼓勵志愿者等社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，健全志愿者培訓(xùn)機(jī)制，為志愿者提供基礎(chǔ)醫(yī)療和心理學(xué)等基本技能培訓(xùn)，從而降低社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的成本。宣傳志愿服務(wù)的重要性，尤其注重對成年人和無業(yè)婦女的宣傳，鼓勵其長期固定參與志愿活動，形成良性循環(huán)。

（四）豐富養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與內(nèi)容

英日兩國根據(jù)老年人的實際需求來提供具體的服務(wù)，很符合我國以人為本的發(fā)展理念。目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的項目少，服務(wù)設(shè)施相對落后，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒在全國普及，根本無法滿足我國廣大老年居民的養(yǎng)老需求。我國應(yīng)加快完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，完善養(yǎng)老配套設(shè)施建設(shè)，形成日常照顧服務(wù)、上門醫(yī)療服務(wù)、文化教育娛樂三大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。社區(qū)應(yīng)多建設(shè)一些場所供老年人等活動，多提供一些體育場地和設(shè)施、老年健身活動中心、戶外健身場地，琴棋書畫活動室等項目。

（五）培養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)人員

作為一線提供服務(wù)的人員，其素質(zhì)高低，是否具備必要的技能直接影響服務(wù)質(zhì)量，英國、日本以及其他發(fā)達(dá)國家都很重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)。我國對社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)不夠重視，導(dǎo)致現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才嚴(yán)重短缺、養(yǎng)老服務(wù)水平不高。我國應(yīng)規(guī)范管理養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍，推行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)資格認(rèn)證制度，通過考試優(yōu)勝劣汰，提高我國養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平。

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（責(zé)任編輯：梁宏偉）endprint