任進(jìn)

[摘要]全面深化改革離不開法治的指引和推動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也需要得到法律的規(guī)范和保障。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家，必須正確認(rèn)識(shí)立法與改革的關(guān)系，一方面堅(jiān)持改革創(chuàng)新，另一方面確保重大改革于法有據(jù)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接。

[關(guān)鍵詞]立法；改革；依法治國；改革創(chuàng)新；立法先行

中圖分類號(hào)：D901文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）03006204

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作為依法治國的總目標(biāo)，并指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”[1]（P8）?！稕Q定》的上述要求，為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作指明了方向，也對(duì)正確認(rèn)識(shí)和妥善處理全面深化改革和完善立法的關(guān)系提供了指針。

一、正確認(rèn)識(shí)立法與改革的關(guān)系

習(xí)近平指出：“黨的十八屆四中全會(huì)通過了全面推進(jìn)依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革的決定形成了‘姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革?！盵2]十八屆四中全會(huì)之前，習(xí)近平在主持黨外人士座談會(huì)時(shí)，希望大家善于運(yùn)用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧。在2015年新年賀詞中又提出，我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國的關(guān)系，主要表現(xiàn)在改革與立法的關(guān)系上。從法學(xué)視角看，改革與立法是對(duì)立統(tǒng)一的。

一方面，法律具有規(guī)范性、相對(duì)穩(wěn)定性和可預(yù)見性等特點(diǎn)，立法的功能是“定”，即把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法律，用法律規(guī)范原有的社會(huì)關(guān)系，并引領(lǐng)、推動(dòng)新的社會(huì)關(guān)系的生成。而改革的特點(diǎn)則是“變”，要“改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式”[3]。改革的本質(zhì)是“變法”，改革的變動(dòng)性與法律的相對(duì)穩(wěn)定性之間、改革的試驗(yàn)性與法律的確定性之間，往往存在著緊張關(guān)系。

另一方面，立法與改革可以相輔相成。一般情況下，立法是改革的依據(jù)，需要先把某些比較定型、能夠普遍適用的規(guī)則用法律確定下來，再通過實(shí)施法律為改革奠定基礎(chǔ)。在某些情況下，改革對(duì)立法提出要求，要通過制定、修改和廢止有關(guān)的法律規(guī)定，排除改革障礙或確立新的制度，推進(jìn)和保障改革；在某些情況下，對(duì)某些局部性的事項(xiàng)，需要法律特別授權(quán)。因此，改革和立法可以相互促進(jìn)：以立法作為保障，改革才可能有所依據(jù)；不進(jìn)行改革，立法就不能與時(shí)俱進(jìn)，法律制度也將與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)而失去生命力。

法律的作用是多方面的。正確認(rèn)識(shí)立法與改革的關(guān)系，不僅要加快推進(jìn)改革，避免以不完善的制度和做法否定改革，而且又要堅(jiān)持法治原則，不以突破憲法和法律為代價(jià)去搞改革。特別是對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、取消和下放行政審批等事項(xiàng)中涉及的法律法規(guī)，要按照及時(shí)跟進(jìn)、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂有關(guān)法律法規(guī)，使行政改革于法有據(jù)、改革成果得以確認(rèn)、立法與改革決策緊密結(jié)合，并為繼續(xù)深化行政改革創(chuàng)造條件。

經(jīng)過三十多年的改革發(fā)展，我國現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，尤其是中國特色社會(huì)主義法律體系的如期形成，使我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各項(xiàng)事業(yè)納入法制化的軌道。在這種情況下，國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法立法，遵循法定權(quán)限和程序、維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；堅(jiān)持民主立法，體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)民主；應(yīng)當(dāng)科學(xué)立法，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。特別要“正確把握客觀規(guī)律，科學(xué)設(shè)定改革發(fā)展目標(biāo)，在立法實(shí)踐中注重把經(jīng)驗(yàn)式、確認(rèn)式、規(guī)范式的立法與能動(dòng)性、前瞻性、引領(lǐng)性立法有機(jī)結(jié)合起來，用制度創(chuàng)新來引領(lǐng)、支撐、促進(jìn)改革，發(fā)揮立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”[4]。

二、堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法

對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，修改后的《立法法》明確將“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”作為立法宗旨之一。

為體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行，中央在20世紀(jì)90年代初期提出堅(jiān)持改革決策與立法決策緊密結(jié)合如1993年11月14日中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：堅(jiān)持社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，改革決策要與立法決策緊密結(jié)合，立法要體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行。。全國人大及其常委會(huì)隨后將其作為一條重要立法原則。其基本含義是把國家的立法決策、立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目、立法草案等與執(zhí)政黨的改革決策緊密結(jié)合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，把實(shí)踐證明行之有效的做法，及時(shí)上升為法律。

改革開放之初，由于法律尚不完備，我們堅(jiān)持改革先行，先破后立，邊改邊立，基本模式是先在一個(gè)地方試點(diǎn)，再將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)加以擴(kuò)展上升為政策，最后上升為法律。主導(dǎo)法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)改革關(guān)系的基本思路是改革先行，待條件成熟，成果顯現(xiàn)后，以法律形式將改革的成果固定下來。在這種思維之下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)等區(qū)域?qū)嶋H上多是“制度特區(qū)”，允許這些地區(qū)超前于全國性法律法規(guī)的規(guī)定。這種方式在法律體系尚不健全的時(shí)期，對(duì)推動(dòng)法治發(fā)展起到了一定作用，不僅有利于突破改革的體制機(jī)制障礙，也引領(lǐng)了思想觀念風(fēng)氣之先。

目前我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成并不斷完善，社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成。同時(shí)，我國正處在全面建設(shè)小康社會(huì)、全面深化改革和全面依法治國的重要時(shí)期。在這種情況下，改革發(fā)展對(duì)立法的要求，已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)、肯定已有做法、鞏固改革成果，而是要求堅(jiān)持立法先行，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革發(fā)展。通過立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。立法也不僅僅限于對(duì)實(shí)踐的總結(jié)、反映和回應(yīng)，而是主動(dòng)適應(yīng)改革和發(fā)展需要，引領(lǐng)、推動(dòng)改革進(jìn)程。endprint

全面深化改革，首先要堅(jiān)持依法進(jìn)行，把現(xiàn)行法律實(shí)施好，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)及框架下深化改革，充分利用憲法和法律已有的制度空間。比如，為推進(jìn)行政審批制度改革，國務(wù)院提出議案，經(jīng)2012年12月十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議授權(quán)，國務(wù)院決定在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批并在三年內(nèi)試行，此前，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了廣東省在行政審批制度改革方面先行先試，但根據(jù)法律規(guī)定，要調(diào)整法律設(shè)定的審批項(xiàng)目，要由全國人大常委會(huì)作出決定。這樣，既推進(jìn)了行政審批制度改革，又得到法律授權(quán)，確保行政審批法定原則的落實(shí)，政府運(yùn)用法治方式深化改革，沒有超前推進(jìn)，守住了法律的底線。又如，全國人大常委會(huì)在制定《刑法修正案（八）》時(shí)，廣泛聽取社會(huì)各界意見，對(duì)醉駕行為規(guī)定了刑事責(zé)任。這一規(guī)定對(duì)公民形成“喝酒不開車、開車不喝酒”的良好行為習(xí)慣，產(chǎn)生了有效的價(jià)值引導(dǎo)作用。

2014年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于十八屆三中全會(huì)〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見》，主要是梳理《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》內(nèi)容涉及的現(xiàn)行有效法律，分析改革措施與現(xiàn)行法律的關(guān)系，明確需要制定哪些新法律、修改或廢止哪些現(xiàn)行法律，提出落實(shí)立法任務(wù)的建議。習(xí)近平在這次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須始終做到各項(xiàng)重大改革于法有據(jù)。否則，在缺乏法律依據(jù)的情況下進(jìn)行改革，會(huì)使改革處于違法甚至違憲狀態(tài)。一些明顯違法甚至違憲的改革，即使在短期內(nèi)可能會(huì)產(chǎn)生效果，但與建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)不符。十八屆四中全會(huì)通過的《決定》要求，“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”[1]（P15），2014年10月27日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會(huì)議上指出，要把黨的十八屆四中全會(huì)提出的一百八十多項(xiàng)對(duì)依法治國具有重要意義的改革舉措，納入改革任務(wù)總臺(tái)賬，一體部署、一體落實(shí)、一體督辦。與此相適應(yīng)，修改后的《立法法》第五十二條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排?！?/p>

進(jìn)一步發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中要提高立法的應(yīng)時(shí)性，使法律制度能夠及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，回應(yīng)人民的新期待；要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題開展立法工作，尤其是要抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高立法的針對(duì)性；要把握客觀規(guī)律，使法律規(guī)定的內(nèi)容明確具體、可操作性強(qiáng)、有效管用；要提高立法的系統(tǒng)性，綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案、審查等多種形式，充分考慮法律法規(guī)的相互銜接，做到各項(xiàng)法律制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力。修改后的《立法法》規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，并要求編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。

三、實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，確保在全面深化改革總體范圍內(nèi)和框架下推進(jìn)立法，使法治建設(shè)保持正確方向，改革在法治軌道上深化。

實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接的法理基礎(chǔ)，從中央層面講，重大改革決策多是黨中央作出的，立法對(duì)改革決策實(shí)際上處于適應(yīng)的地位。黨中央作出改革決策提出新要求時(shí)，要及時(shí)修改法律以適應(yīng)改革的需要；有些改革決策需要法律特別授權(quán)的，要及時(shí)予以授權(quán)。但是立法和改革決策相銜接，不能理解為立法僅僅是被動(dòng)地適應(yīng)改革的要求，同時(shí)還要通過法律的立、改、廢，引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革。

根據(jù)修改后的《立法法》第六條規(guī)定的“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”的原則，應(yīng)從我國社會(huì)主義初級(jí)階段的實(shí)際出發(fā)，不僅要把實(shí)踐證明是正確的經(jīng)驗(yàn)用法律肯定下來，以鞏固改革、發(fā)展的成果，還要使立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這就需要做到研究改革方案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮立法問題；制定、修改或廢止什么，先制定、修改、廢止或后制定、修改、廢止哪些，要按照改革的重點(diǎn)、步驟來確定；法律的內(nèi)容要根據(jù)改革的情況而定。

為了適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，修改后的《立法法》第七十二條賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，本著積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，規(guī)定除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市可對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并規(guī)定由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)綜合考慮所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。同時(shí)，為調(diào)動(dòng)這些地方的積極性，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新和先行先試，立法法相應(yīng)規(guī)定除中央專屬事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或行政法規(guī)的，上述地方根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，都可以先制定地方性法規(guī)。

按照中央的要求，實(shí)踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。按照這一指導(dǎo)精神，十二屆全國人大常委會(huì)加快了為支持改革而進(jìn)行的立法和修法的步伐，并先后就國務(wù)院提出的一些具體改革事項(xiàng)授權(quán)。比如，在國務(wù)院取消和下放的行政審批事項(xiàng)中，有的是法律設(shè)定的，經(jīng)國務(wù)院提請(qǐng)，2013年6月十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議作出關(guān)于修改《文物保護(hù)法》等十二部法律的決定；十八屆三中全會(huì)后，2013年12月、2014年4月和2015年4月十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議、第八次會(huì)議和第十四次會(huì)議根據(jù)國務(wù)院提請(qǐng)，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改。又如，根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”的要求、《人口和計(jì)劃生育法》和全國人大常委會(huì)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，許多地方啟動(dòng)了《人口與計(jì)劃生育條例》的修改工作。再如，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、2014年12月28日十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》等。

此外，全國人大常委會(huì)先后授權(quán)“兩高”決定在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)、授權(quán)國務(wù)院決定在土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定等。對(duì)此，修改后的《立法法》第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”同時(shí)，針對(duì)現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則，以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求等問題，修改后的《立法法》規(guī)定授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，授權(quán)的期限一般不得超過五年，還明確被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議[N].人民日?qǐng)?bào)，20141028.

[3]中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)[N].人民日?qǐng)?bào)，19781224.

[4]王兆國.在第十八次全國地方立法研討會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，20120904.

責(zé)任編輯：王篆endprint