于 泓

（中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京 100081）

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中國推行赤道原則的難點分析及政策建議

于 泓

（中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京 100081）

赤道原則是金融機構(gòu)在融資過程中用以確定、評估和管理項目所涉及的環(huán)境與社會風險的金融準則，在國際上已經(jīng)被大多數(shù)金融機構(gòu)認可和遵循，而赤道原則在中國的推行卻遭遇到了從觀念到實踐上的雙重阻礙。在中國推行赤道原則須結(jié)合國情進行適度調(diào)整，并努力建設良好的金融生態(tài)環(huán)境。

赤道原則;金融機構(gòu);項目融資

網(wǎng)絡出版時間：2015-10-09 9:50

赤道原則（the Equator Principles，簡稱EPs）是由世界主要金融機構(gòu)根據(jù)國際金融公司的政策和指南建立的，在融資過程中用以確定、評估和管理項目所涉及的環(huán)境與社會風險的金融行業(yè)基準。2013年6月4日赤道原則Ⅲ正式實施，內(nèi)容包括正文、附件和附錄3個部分，其中正文又包括序言、范圍、方法、10項具體原則以及免責聲明等5項內(nèi)容。

一、赤道原則的發(fā)展歷程

赤道原則是全球企業(yè)社會責任運動的產(chǎn)物。20世紀70年代起企業(yè)被要求在人權(quán)、勞工標準和環(huán)境等方面承擔更多的責任，此后人們認識到企業(yè)進行的活動大多數(shù)離不開金融機構(gòu)的資金支持。因此，金融機構(gòu)也成為被問責的對象。

2002年10月，荷蘭銀行和國際金融公司在倫敦主持召開了一個由9個國際商業(yè)銀行參加的會議，專門討論項目融資中涉及的環(huán)境與社會問題。隨后，荷蘭銀行、巴克萊銀行、西德意志州立銀行和花旗銀行決定起草一個用于解決環(huán)境與社會問題的框架供金融機構(gòu)參考，這個框架就是赤道原則。2003年6月花旗銀行、巴克萊銀行、荷蘭銀行和西德意志州立銀行等7個國家的10家國際領先銀行率先宣布實行赤道原則。之后匯豐銀行、JP摩根、渣打銀行和美洲銀行等世界知名銀行也紛紛接受該原則。2006年赤道原則對文本中的適用范圍等內(nèi)容進行了一次修訂。2013年6月，赤道原則進行了新一輪修訂，將適用范圍擴大到了與項目有關的公司貸款和過橋貸款，并采用了更加完善的環(huán)境與社會風險管理標準和工具，對借款人提出了新的要求，進一步提高了赤道原則作為金融行業(yè)環(huán)境與社會風險管理準則的實用性和權(quán)威性。

據(jù)統(tǒng)計，目前全球共有80家金融機構(gòu)接受赤道原則，并覆蓋全球超過70%的項目融資，其中亞洲地區(qū)共有5家赤道銀行。

2008年10月31日，興業(yè)銀行宣布采納赤道原則，成為中國首家赤道銀行。2009年12月22日，興業(yè)銀行在永安市召開“中國銀行業(yè)首筆適用赤道原則項目授牌儀式暨新聞發(fā)布會”，公布國內(nèi)首筆適用赤道原則的項目——福建華電永安發(fā)電2×300 MW擴建項目正式落地。2012年在興業(yè)銀行地積極推動下，原本無需適用赤道原則的靖邊西藍天然氣綜合利用項目宣布自愿遵循赤道原則，此舉標志著中國企業(yè)開始認同赤道原則所宣傳的理念，可持續(xù)發(fā)展與可持續(xù)金融在中國的實踐得到了進一步發(fā)展。

2003年赤道原則實施以來，經(jīng)過多次調(diào)整，目前已經(jīng)先后有3版赤道原則問世，詳見下表。比較3版赤道原則的內(nèi)容，其主要變化體現(xiàn)在適用范圍的不斷擴大，反映出赤道原則對于這一問題認識的不斷深入，也體現(xiàn)了赤道原則督促金融機構(gòu)履行社會與環(huán)境責任功能的不斷強化。

表1 3版赤道原則的比較

注：根據(jù)3版赤道原則內(nèi)容整理

二、赤道原則進入中國遭遇的問題

赤道原則的推行為解決涉及項目的融資過程中遇到的環(huán)境與社會問題提供了參考框架，但是仔細分析赤道原則的具體規(guī)定會發(fā)現(xiàn)赤道原則本身存在不足，主要體現(xiàn)在其適用范圍的規(guī)定略顯死板，沒有考慮到地區(qū)差異等問題。此外，赤道原則由發(fā)達國家的國際一流大銀行發(fā)起制定，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平、金融環(huán)境以及觀念等方面與發(fā)達國家存在差異，赤道原則引入中國，必然會遭遇一系列障礙。

（一）推廣赤道原則與中國粗放式的經(jīng)濟增長方式存在矛盾

赤道原則將擬融資項目按對環(huán)境與社會的影響程度分為A、B、C三類，其中對于A類及部分B類項目將實施嚴格的評估，制定詳細的行動計劃和管理系統(tǒng)，并進行反復的磋商和詳細的披露。如果要嚴格執(zhí)行赤道原則，此類項目很可能因難以獲得融資而夭折。而這些對環(huán)境和社會有嚴重影響的項目往往是具有高經(jīng)濟價值的項目，能給項目發(fā)起人以及東道國帶來較高的經(jīng)濟利益。因此，赤道原則容易遭到一些項目東道國的抵制。

以中國為例，中國與發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異。發(fā)達國家經(jīng)濟正處于后工業(yè)化時期，是在已經(jīng)具有豐富物質(zhì)基礎的條件下追求對環(huán)境和社會的保護；而中國作為發(fā)展中國家，目前正處于快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的階段，保持國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長是中國長期并且艱巨的任務。一旦國內(nèi)金融機構(gòu)全面接受赤道原則，一些涉及國計民生的A類及B類項目將可能難以獲得信貸支持，中國國民經(jīng)濟的增長也可能因此受到影響。當然這并不意味著實施赤道原則與經(jīng)濟發(fā)展存在矛盾，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保是辯證統(tǒng)一的關系，環(huán)境與資源是經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的基礎，以破壞環(huán)境和浪費資源的方式換取一時的經(jīng)濟增長最終將使經(jīng)濟失去持續(xù)發(fā)展的動力，赤道原則的實施恰恰是為了保證可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。不過鑒于中國目前經(jīng)濟亟待發(fā)展的國情，為了追求短期經(jīng)濟增長，中國仍然存在推動高污染項目上馬的情況。所以，在中國這樣一個起點偏低的發(fā)展中國家，執(zhí)行赤道原則與短期粗放式的經(jīng)濟增長方式存在矛盾。

（二）赤道原則與項目獲益方存在利益沖突

赤道原則側(cè)重于保護環(huán)境以及避免對項目所在社區(qū)形成不良影響，這種帶有公益性的原則在很多情況下與項目發(fā)起人等項目獲益方存在沖突；同時赤道原則又是一個自愿性準則，缺乏強有力約束，項目獲益方往往存在違背赤道原則的沖動。

赤道原則遭遇的抵抗首先來自于商業(yè)銀行等金融機構(gòu)。被赤道原則劃分為A類及部分B類的項目對于提供融資的金融機構(gòu)來說往往是優(yōu)質(zhì)項目，有著高額的收益。如果采用赤道原則，一些“優(yōu)質(zhì)”項目將被列入拒絕的名單，對于銀行來說意味著要損失大筆利息收入以及相關服務收費，還可能因此喪失潛在客戶，銀行出于盈利考量自然不愿接受這樣的結(jié)果；同時，采用赤道原則的銀行在做涉及項目的融資時將增加很多程序，例如聘請第三方顧問開展社會與環(huán)境評估，幫助項目發(fā)起人建立行動方案，對項目發(fā)起人進行培訓等，銀行將因此增加經(jīng)營成本、時間成本及人力成本等各類費用。此外，銀行一旦實施赤道原則，之前已經(jīng)開工建設且尚未完工的高污染項目將面臨無法得到后續(xù)貸款的窘境，銀行之前的貸款也將面臨巨大風險。面對種種顧慮，中國金融機構(gòu)對赤道原則大多持觀望態(tài)度，遲遲不愿接受赤道原則。

赤道原則進入中國的另一個壓力來自于地方政府。前面已經(jīng)反復提到，被赤道原則劃分為A類及部分B類的項目有較高的經(jīng)濟價值，這類項目也是地方政府重要的收入來源，與地方政府的政績直接掛鉤。地方政府經(jīng)常會為了追求經(jīng)濟增長而忽視項目對環(huán)境與社會帶來的負面影響，更有甚者會利用其權(quán)力推動高污染的大型項目，并對銀行施加影響，迫使銀行對這樣的項目融資。

銀行和地方政府出于各自的利益考慮，合謀為高污染項目進行融資并推動其實施的事例也不少見，例如2004年查處的江蘇鐵本鋼鐵有限公司違規(guī)建設鋼鐵項目案件。經(jīng)查，這是一起典型的地方政府及有關部門嚴重失職違規(guī)，企業(yè)涉嫌違法犯罪的重大案件，違法違規(guī)主要表現(xiàn)在土地占用、項目融資和環(huán)保審批等幾個方面。由此看來，赤道原則想要真正進入中國，面臨著與某些部門利益沖突的狀況。

（三）赤道原則的相關規(guī)定存在問題

縱觀3版赤道原則，其適用范圍一直在擴大，但是公眾依舊對其合理性提出了質(zhì)疑。有反對者提出，就項目融資而言，以1 000萬美元作為是否適用赤道原則的標準存在弊端，合理的門檻應當是根據(jù)有可能造成環(huán)境與社會不利影響的項目類型來設定，而不是根據(jù)項目融資額。此外對于赤道原則Ⅲ新增的關于公司貸款的規(guī)定②，使超過1 000萬美元的項目得以在公司貸款的名義下進行，反而不利于對環(huán)境和社會的保護。至于赤道原則Ⅲ新增的過橋貸款③，雖然擴大了赤道原則的適用廣度，但另一方面寬松的融資門檻限制卻使這種規(guī)定的效果大打折扣。

當然，人們必須承認設定資金門檻具有便于操作的好處，至少可以對達到一定資金額度的危害社會與環(huán)境的項目進行限制，但是僅靠單一的門檻限制難以真正實現(xiàn)保護社會與環(huán)境的目標。為此，可以嘗試在資金門檻限制這樣的硬性指標之外建立軟性評價標準，把項目建設類型、社區(qū)居民支持率和環(huán)評報告結(jié)果等因素考慮在內(nèi)，作為是否適用赤道原則的參考標準。

赤道原則適用范圍的問題對于中國這樣的發(fā)展中國家尤為重要。中國中小企業(yè)眾多，其發(fā)起的項目有很多達不到1 000萬美元投資額，但是這些項目往往存在高能耗和高污染現(xiàn)象，可能對社會和環(huán)境產(chǎn)生重大不利影響。如果堅持以1 000萬美元作為是否應用赤道原則的門檻，會使這樣的項目逃過審核，赤道原則Ⅲ新規(guī)定的與項目有關的公司貸款和過橋貸款也沒能從其他方面彌補這一不足。

項目發(fā)起人還有可能利用資金門檻惡意規(guī)避赤道原則，如果項目發(fā)起人將大型項目肢解成若干投資額低于1 000萬美元的小項目，或是在公司貸款及過橋貸款中以低于規(guī)定金額進行貸款，就可以堂而皇之地繞開赤道原則。

總之，目前赤道原則只適用于項目融資以及與項目有關的公司貸款和過橋貸款，這說明赤道原則對環(huán)境與社會的保護是有限的，同時也意味著只要通過有意識的安排，以不涉及項目的方式籌集資金，就可以繞過赤道原則的限制，繼續(xù)支持對環(huán)境和社會帶來不利影響的投資。例如銀行可以通過其他形式將資金放貸給企業(yè)；企業(yè)可以通過發(fā)行債券等方式直接融資。在中國除了以上手段之外，地下錢莊和熟人借貸等方式也可以成為高污染項目的資金來源。赤道原則引入中國，并不能很好地直接適應中國國情，反而造成了一系列矛盾。

（四）金融機構(gòu)缺乏社會責任

赤道原則難以推行的另一個原因是金融機構(gòu)缺乏社會責任。2007年7月，原國家環(huán)?？偩帧⑷嗣胥y行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，標志著綠色信貸政策開始在全國范圍內(nèi)推廣，也代表國家開始接受赤道原則的理念。政策發(fā)布后得到了大部分地區(qū)金融系統(tǒng)的回應，各大銀行紛紛公布了適應綠色信貸政策的具體方案和細則。但值得注意的是，金融機構(gòu)大多只是為了響應國家政策而做出相關舉措，實際上并沒有真正樹立將解決環(huán)境和社會問題當做銀行應當承擔的社會責任的理念，否則也不會出現(xiàn)各大銀行遲遲不愿接受赤道原則的局面。反觀國外許多大型商業(yè)銀行都采納了赤道原則，建立了與赤道原則相適應的環(huán)境與社會風險管理體系，有些銀行已經(jīng)進一步制定了具體的業(yè)務流程，主動承擔企業(yè)社會責任，維護金融機構(gòu)良好的社會形象。

總之，中國的現(xiàn)狀是國內(nèi)金融機構(gòu)對赤道原則持觀望態(tài)度，普遍認為對環(huán)境和社會的保護是政府與環(huán)保部門的事。中國過去經(jīng)歷了高速經(jīng)濟增長階段，卻忽略了對社會與環(huán)境的保護，造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染等嚴重后果，赤道原則本應該是人們約束舊有發(fā)展方式的有力工具，可是中國金融機構(gòu)卻對自身以及經(jīng)濟的發(fā)展具有短視性，沒有認識到可持續(xù)發(fā)展對中國經(jīng)濟的重要意義，也沒有認識到作為經(jīng)濟活動的總樞紐，金融機構(gòu)更應該率先接受可持續(xù)發(fā)展的理念，這種片面追求主觀利益的思想觀念成為赤道原則在國內(nèi)沒有得到很好推廣的障礙之一。

（五）外部監(jiān)督不足

在免責聲明中，赤道原則強調(diào)只作為金融界中各機構(gòu)各自發(fā)展其內(nèi)部環(huán)境和社會政策、程序和慣例的基準，赤道原則沒有對任何法人、公眾或個人設定任何權(quán)利或責任，機構(gòu)是自愿和獨立地采納與實施赤道原則的。所以，赤道原則的順利實行需要外界非政府組織和媒體等各方的監(jiān)督。

中國推進赤道原則的不利因素還包括外部監(jiān)督不足，和國際成熟市場相比存在差距。在國外，非政府組織和媒體對金融機構(gòu)提供項目融資的活動進行了強有力的監(jiān)督和干預，也迫使項目發(fā)起人為承擔其社會與環(huán)境責任做出了更多的工作。例如國際上著名的“薩哈林2號油氣項目”案，就曾因環(huán)保團體等非政府組織的強烈反對而被叫停，后經(jīng)重新設計方案才得以繼續(xù)。

反觀國內(nèi)，中國非政府組織及公眾對此類問題的監(jiān)督明顯不足。根據(jù)調(diào)查顯示，中國環(huán)境保護等非政府組織存在和發(fā)展的社會基礎薄弱，自身發(fā)展尚不完善，更難以對金融機構(gòu)形成有效的監(jiān)督，赤道原則的真正貫徹實行難以保證。中國公眾的環(huán)保意識受多種因素制約，文化程度及收入水平較低的尤其是身處村鎮(zhèn)的居民參與社會的意識不強，對于危害環(huán)境和自身利益的情況反應不足。

當然，中國城鎮(zhèn)居民的環(huán)保意識已經(jīng)取得了很大進步。上海交大發(fā)布的2013年中國城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報告顯示，多數(shù)中國城市居民對中國城市污染程度有強烈感受，51.3%的民眾堅決反對居住區(qū)周圍建立污染性設施；若居住區(qū)周圍擬建污染設施，78.1%的受訪民眾表示會參與請愿活動。也正是由于城市居民環(huán)保意識的增強，國內(nèi)多個城市建立垃圾焚燒廠的污染項目因受到抵制而作出適應環(huán)境保護的改動。

雖然中國城市居民的環(huán)保行動對于項目建設起到了監(jiān)督作用，但是中國非政府組織及公眾在社會與環(huán)境保護的監(jiān)督工作中仍然缺乏有效監(jiān)管途徑，對于破壞環(huán)境的項目缺乏專門的投訴機構(gòu)以及監(jiān)督力量薄弱無法制止不合理項目建設等問題，不能對危害社會與環(huán)境的項目進行強有力的約束。

三、中國如何推行赤道原則

赤道原則在中國的推行是大勢所趨，但是赤道原則與中國現(xiàn)實的沖突也必須引起足夠的重視，為此需要結(jié)合中國具體經(jīng)濟環(huán)境探討在中國如何推行赤道原則。

（一）推行赤道原則要考慮中國的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

赤道原則的頒布旨在要求全球金融業(yè)為環(huán)境與社會保護承擔一份責任，但是社會責任的承擔需要與自身實力相適應。中國目前仍然是發(fā)展中國家，一些涉及國計民生的大型項目亟待發(fā)展，但是它們可能不滿足社會與環(huán)境保護的要求，有時為了追求短期經(jīng)濟的快速增長難以兼顧社會與環(huán)境的保護。

所以，赤道原則在實施時需要與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，考慮對赤道原則的適度偏離。也就是說，人們應該根據(jù)自身的實力承擔社會與環(huán)境保護的責任，當出現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)保沖突的情況時，可以通過權(quán)衡利弊決定是否支持該項目的融資及建設，而不是完全按照赤道原則行事。這種作法不代表反對赤道原則，而是由于中國目前仍然應該以促進經(jīng)濟增長作為國家的重要目標，某些情況下為了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟不得已需要社會與環(huán)境作出讓步；同時這也不代表中國會一直縱容違反赤道原則項目的建設，因為隨著中國經(jīng)濟實力的不斷增長，人們最終將面對社會與環(huán)境保護的問題。所以，未來應該以循序漸進的方式逐步推廣赤道原則，使赤道原則的推進與中國經(jīng)濟增長水平同步發(fā)展，發(fā)揮其應有的作用。

中國經(jīng)濟發(fā)展的另一個現(xiàn)狀是存在眾多高污染的中小企業(yè)，其發(fā)起的項目多是金額低于赤道原則適用范圍的小項目，可以堂而皇之地避開赤道原則。所以，赤道原則引入中國一定要根據(jù)中國的實際情況，將適用范圍進行修改，或者是針對借款人發(fā)起項目融資的用途以及對社會和環(huán)境造成影響的程度來決定是否提供資金支持，而不是單純依據(jù)融資金額。

總之，對赤道原則進行適度修改后將其引入中國，才能更加適應中國市場現(xiàn)狀，避免出現(xiàn)雖有政策卻無法使用的現(xiàn)象，真正發(fā)揮赤道原則的作用。

（二）各利益相關者觀念轉(zhuǎn)變與制度建設并行

赤道原則的宗旨是帶有公益性質(zhì)的。因此，大家對赤道原則所提倡的社會責任普遍認識不足。金融機構(gòu)、項目發(fā)起人、政府、非政府組織、媒體以及公眾之間需要加強溝通與協(xié)調(diào)，提高各方對赤道原則的認識，為赤道原則的推廣創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境。同時，由于赤道原則對于項目獲益方有約束限制，為了保證赤道原則的順利推廣，在各利益相關者轉(zhuǎn)變觀念的同時，必須加強赤道原則的相關制度建設。

思想意識方面，作為提供項目融資的金融機構(gòu)，要正確認識赤道原則對其長遠發(fā)展的重要性，而不是追逐于眼前提供融資帶來的短期收益；項目發(fā)起人最有可能規(guī)避赤道原則，需要金融機構(gòu)進行教育和培訓，引導其自覺遵守赤道原則；作為政府部門尤其是地方政府部門，要正確定位自己的職能，不能把經(jīng)濟發(fā)展作為唯一的追求目標。

制度建設方面，可以嘗試建立一個利益相關者互動交流平臺。要求項目發(fā)起人對相關項目進行公開信息披露；同時建立銀行問責制，一旦銀行提供融資的項目出現(xiàn)違反赤道原則的情形，銀行將被追究責任；非政府組織以及公眾要廣泛參與，最好可以建立專門監(jiān)督項目融資活動的獨立第三方機構(gòu)，并對項目發(fā)起人提供的披露信息進行審查；媒體則要通過輿論對違反赤道原則的項目發(fā)起人和貸款銀行施加壓力，引導公眾對其發(fā)起抵制活動，使其受到嚴厲的懲罰。通過一系列制度建設，旨在使項目發(fā)起人和貸款銀行增加違反赤道原則的成本，使赤道原則具有更大的威懾力。

（三）對于赤道原則非強制性的補充

赤道原則是一項自愿性承諾，并非強制的國際法律或公約，即使金融機構(gòu)違背了赤道原則，除了受到社會譴責以外不會面臨經(jīng)濟等方面的處罰。金融機構(gòu)有違背赤道原則的沖動，尤其是在中國這樣的發(fā)展中國家，金融機構(gòu)本身的社會責任理念發(fā)展并不完善，面對涉及項目的融資帶來的巨大經(jīng)濟收益，很容易受到誘惑而違反赤道原則。

將赤道原則引入中國，一定要彌補赤道原則非強制性的不足，才能進一步確保赤道原則的有效性，換言之，政府應該參與到赤道原則的推廣中來。政府部門應該加強關于環(huán)境與社會保護的立法，彌補中國非政府組織及媒體公眾對金融機構(gòu)監(jiān)督不足的缺陷；同時對金融機構(gòu)違反赤道原則的行為加以處罰，以此來加強赤道原則的威懾力。

總而言之，人們應該努力構(gòu)建良好的金融生態(tài)環(huán)境，同時盡快結(jié)合中國國情將赤道原則轉(zhuǎn)化為金融機構(gòu)的內(nèi)部政策和程序，從而推動赤道原則的實施，實現(xiàn)保護環(huán)境與社會的目標。

注 釋：

① 非指定國家是指不被列于赤道原則協(xié)會網(wǎng)站指定國家列表中的國家。

② 只有符合下述標準的用于項目的公司貸款才適用赤道原則：1.大部分貸款與客戶擁有實際經(jīng)營控制權(quán)（直接或間接）的單一項目有關。2.貸款總額為至少1億美元。3.EPFI單獨貸款承諾（銀團貸款或順銷錢）為至少5 000萬美元。4.貸款期限為至少2年。

③ 適用赤道原則的過橋貸款的規(guī)定：貸款期限少于兩年，且計劃借由預期符合上述相應標準的項目融資或一種用于項目的公司貸款進行再融資。

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（責任編輯 治丹丹）

Difficulty Analysis of Implementing the EPs in China and the Related Policy Suggestions

YU Hong

（School of Economics,Minzu University of China,Beijing 100081,China）

The Equator Principle is a financial one which the financial institutions use to determine,evaluate and manage the environmental and social risks involved in the projects in the financing process.At present,this principle has been accepted by most of the financial institutions in the world,but the implementation of EPs in China has met with double obstruction ideologically and practically.Thus,in China the EPs must be adjusted with the national conditions and a good financial ecological environment should be built for the EPs.

equator principle;financial institutions;project financing

2015-06-16

于泓（1990-），女，河北懷安人，中央民族大學經(jīng)濟學院金融學專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向為金融市場。

F 832

A

2095-462X（2015）05-0077-05

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20151009.0950.002.html