李博抒

(北京大學經(jīng)濟學院，北京 100871)

頁巖氣(shale gas)是一種非常重要的天然氣能源，與致密砂巖氣、煤層氣、天然氣水合物等統(tǒng)稱為非常規(guī)天然氣。它是指以熱成熟作用或連續(xù)的生物作用生成，并以吸附或游離狀態(tài)賦存于暗色泥頁巖、高碳泥頁巖、頁巖及粉砂質巖類夾層中的天然氣聚集物。頁巖氣可以生成于有機成因的各種階段，主要由生物成因氣、熱成因氣、熱裂解氣以及混合成因氣組成，化學成分相對簡單，以甲烷為主，為典型的干氣。

1 中國頁巖氣資源情況

1.1 資源豐富、開發(fā)潛力大

2012年3月，國土部發(fā)布了中國頁巖氣資源潛力調(diào)查評價和有利區(qū)優(yōu)選成果。本次調(diào)查將中國陸域分為上揚子及滇黔桂區(qū)、華北及東北區(qū)、中下?lián)P子及東南區(qū)、西北區(qū)等4大區(qū)(不含青藏區(qū))，確定頁巖氣地質資源潛力為134.42×1012m3，可采資源潛力為25.08×1012m3(不含青藏區(qū))，進一步證實了中國具有豐富的頁巖氣資源。其中現(xiàn)實可轉入勘探開發(fā)的、可靠程度較高的資源為15.95×1012m3，存在于已獲頁巖氣氣流或有頁巖氣發(fā)現(xiàn)的評價單元，是頁巖氣勘探開發(fā)較為現(xiàn)實的資源量。同時，本次調(diào)查評價還對頁巖氣有利區(qū)進行優(yōu)選，劃分為I類、II類和III類地區(qū)，并在10個層系內(nèi)共優(yōu)選出有利區(qū)180個，累計面積為111.49萬km2。

圖1 中國頁巖氣資源大區(qū)分布Fig.1 Regional distribution of China's shale gas resources

1.2 資源類型多、分布廣

據(jù)國土部調(diào)查評價，中國頁巖氣分布面積廣、發(fā)育層系多，頁巖地層在各地質歷史時期發(fā)育良好，主要分布在南方古生界海相富有機質頁巖地層和北方陸相、海陸交互相的富有機質泥巖地層當中。其中，四川盆地及其周緣地區(qū)、中下?lián)P子地區(qū)、鄂爾多斯盆地、沁水盆地、準噶爾盆地、渤海灣盆地、松遼盆地等將是中國頁巖氣勘探開發(fā)的主戰(zhàn)場。按行政區(qū)域劃分，分布在四川、新疆、重慶、貴州、湖北、湖南、陜西這些省份的頁巖氣資源潛力占全國頁巖氣資源潛力的68.87%。

表1 中國頁巖氣有利區(qū)分類Tab.1 Classification of China's shale gas favorable zones

2 中國頁巖氣開發(fā)情況

2.1 總體情況

2014年初，中石化涪陵頁巖氣田提前進入商業(yè)化開發(fā)階段，南方海相頁巖氣勘探開發(fā)取得重大突破。但總體上來看，中國頁巖氣行業(yè)仍處于初步的勘探階段。

截至2014年4月底，中國頁巖氣開發(fā)已累計投入超過150億元，累計完成頁巖氣鉆井322口，頒發(fā)頁巖氣探礦權52個，勘探面積16.4萬km2，主要集中在四川盆地及周緣地區(qū)，頁巖氣產(chǎn)量超過2億m3。

2.2 企業(yè)進展

2.2.1 國有石油公司 目前，中國國有油氣公司積極調(diào)整企業(yè)能源業(yè)務結構，已逐步將頁巖氣勘探開發(fā)提升為非常規(guī)油氣開發(fā)業(yè)務的主要組成部分。各大油氣企業(yè)主要在四川盆地及周緣、鄂爾多斯、渤海灣盆地進行鉆井，取得了一定進展。

此外，國有石油公司積極開展與國際石油公司和油田技術服務公司的合作。已與殼牌、美國新田石油、BP、雪佛龍、?？松梨诘仍趪鴥?nèi)區(qū)塊上建立合作研究試驗及勘探開發(fā);在海外市場上收購了部分國外頁巖油氣區(qū)塊權益。

2.2.2 非傳統(tǒng)油氣企業(yè) 第二輪頁巖氣礦權出讓中標單位，大都完成了二維地震勘探;多數(shù)企業(yè)處于探井井位論證階段或預探井開鉆階段;尚有部分企業(yè)處于觀望階段。

2.3 政策規(guī)劃

近年來，中國政府高度重視頁巖氣資源戰(zhàn)略調(diào)查和勘探開發(fā)，特別是自2011年頁巖氣首輪招標以來，頁巖氣在政策方面連續(xù)取得了重大的突破，其中又以頁巖氣成為新礦種、探礦權出讓、頁巖氣“十二五”規(guī)劃、勘采和監(jiān)管通知、補貼政策、產(chǎn)業(yè)政策出臺最具有意義。

3 頁巖氣在中國能源發(fā)展中的功能定位

3.1 緩解能源消費、確保能源安全的需要

隨著經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，中國能源消費不斷增加。近年來，國內(nèi)天然氣消費需求的增長速度已經(jīng)超過煤炭和石油。在一次能源結構中，中國天然氣的供需缺口逐年加大。從2006年開始，中國成為天然氣凈進口國，2007年至2013年，進口量從40億m3增加到530億m3，7年增加12倍，進口依存度一路飆升。能源供應安全已成為影響國家安全的重要因素。

對于中國這樣的大國，解決能源問題只能立足自身發(fā)展。近年來隨著勘探開發(fā)技術突破，美國頁巖氣產(chǎn)量快速增長，2012年美國頁巖氣已占其天然氣總消費量的37%。這大大降低了其能源對外依存度，對于國際天然氣市場及世界能源格局產(chǎn)生了重大影響。頁巖氣一旦實現(xiàn)規(guī)模化開采，不僅能改變中國能源供應格局，并且有助于提高中國能源對外談判的話語權和影響力，同時可以拉動國內(nèi)鋼鐵、水泥、化工、裝備制造、工程建設等相關行業(yè)和領域的發(fā)展，增加就業(yè)和稅收，促進國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 調(diào)整能源結構、改善環(huán)境的需要

長期以來，中國的能源消費結構嚴重不平衡，據(jù)BP統(tǒng)計，2013年煤炭在中國一次能源消費結構中占67.5%，遠遠超出世界平均水平(30.1%)，天然氣的消費比重僅為5.1%，也遠低于世界平均水平(23.7%)。煤炭產(chǎn)業(yè)的環(huán)境透支嚴重，煤炭開發(fā)過程中引起的生態(tài)環(huán)境破壞以及燃燒時產(chǎn)生的二氧化碳、氮氧化物、粉塵等大氣污染物，對環(huán)境造成嚴重污染。目前，中國二氧化碳排放總量僅次于美國居世界第二位，二氧化硫排放量居世界第一，而中國二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的66.7%均來自燃煤。中國以煤炭為主的能源結構導致溫室氣體排放和其他各種污染排放不斷激增，致使中國在環(huán)境保護、氣候變化上面臨著巨大的國際壓力和國內(nèi)挑戰(zhàn)。

中國政府已經(jīng)向世界承諾到2020年實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強度要比2005年下降40% ～45%的戰(zhàn)略目標，國家“十二五”規(guī)劃綱要也明確了今后5年碳排放強度下降17%的發(fā)展目標。為了實現(xiàn)上述目標，“十二五”期間及未來較長一段時期，中國必須調(diào)整以煤為主的能源消費結構，大力發(fā)展天然氣、水電、可再生能源等清潔能源，最現(xiàn)實的選擇就是加快頁巖氣等非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用，增加在能源供應中的比重。

大規(guī)模商業(yè)性頁巖氣開發(fā)成功會帶來天然氣市場價格下降，并對煤電市場造成明顯的替代作用。這已經(jīng)從美國的經(jīng)驗得到驗證。因此，對于中國這樣以煤為主的國家，加快頁巖氣勘探開發(fā)和利用，對滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對以天然氣為主的清潔能源的巨大需求，控制溫室氣體排放，構建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，改善居民用能環(huán)境，提高生態(tài)文明水平具有重要意義。

3.3 推進油氣體制改革的需要

中國現(xiàn)行油氣管理體制依然是分散化和監(jiān)管缺位，大型國有石油公司幾家獨大，壟斷市場，不能很好實現(xiàn)資源有效配置，制約了中國能源領域的健康發(fā)展。市場化資源配置將是未來中國油氣體制改革的方向。頁巖氣作為新興的非常規(guī)能源，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)油氣領域的管理和運營體制開發(fā)，必然困難重重。面臨嚴峻的能源安全形勢和環(huán)保壓力，中國要實現(xiàn)自己的“頁巖氣革命”，必須打破常規(guī)，進行體制創(chuàng)新。

作為新興非常規(guī)能源，頁巖氣的開發(fā)利用離不開完善的監(jiān)管體系。美國頁巖氣革命成功的一個重要經(jīng)驗是，建立了較為完善的監(jiān)管體系。一旦多元主體大量進入，政府必須在開放準入的同時，盡快完善監(jiān)管制度和實施細則。目前中國傳統(tǒng)油氣領域監(jiān)管體系薄弱，主要靠石油企業(yè)自律，缺乏專門的法律法規(guī)和國家標準。通過頁巖氣體制創(chuàng)新，可以推動全行業(yè)監(jiān)管體系的建立。在礦權退出機制方面，通過建立專門的頁巖氣礦權管理制度，形成“以市場方式進入、以市場方式退出”的礦權流轉市場，可以為探索常規(guī)油氣礦權流轉積累經(jīng)驗。

在現(xiàn)有管理體制下，中國油氣資源的生產(chǎn)、運輸及管理，甚至銷售仍是國有石油公司主導，沒有實現(xiàn)垂直分離管理，這種格局不利于充分有效地發(fā)揮市場競爭機制的作用。通過頁巖氣開發(fā)引入市場競爭機制，消除多種資本市場主體進入頁巖氣開發(fā)上游的政策壁壘，給予地方政府、地方國有企業(yè)、能源相關行業(yè)龍頭企業(yè)，以及民營企業(yè)等市場主體平等進入機會和市場地位，有助于推動中國整個油氣市場壟斷格局的改革。因此，加快頁巖氣開發(fā)可以作為推進中國油氣體制改革的突破口。

4 中國頁巖氣開發(fā)面臨的問題與挑戰(zhàn)

4.1 資源勘查及評價基礎工作不到位

政府在基礎資源勘查和評價方面所做工作不到位，以致資源情況仍未完全掌握，已有資源評價因缺少大量頁巖氣實地勘察及生產(chǎn)實踐的一手資料，“家底”仍不清楚，增加了參與勘探開發(fā)企業(yè)的風險。

4.2 未建立開放的市場競爭環(huán)境

主要表現(xiàn)在3個方面，首先是管網(wǎng)發(fā)展滯后。中國頁巖氣資源地相對偏僻，基礎設施很不完善，嚴重制約了頁巖氣規(guī)?；a(chǎn)和外送，現(xiàn)行管網(wǎng)準入和監(jiān)管機制難以真正實現(xiàn)不同氣源的公平入網(wǎng)，大大增加了中間環(huán)節(jié)成本。其次，融資渠道不暢。頁巖氣勘采特點要求開發(fā)企業(yè)持續(xù)且穩(wěn)定的資金投入，但目前金融和公司資本介入中國頁巖氣資源開發(fā)渠道有限，產(chǎn)業(yè)化推進困難。其三，社會化油服市場未形成。國內(nèi)大部分油服公司均是三大油下屬公司(絕對控股或存續(xù)企業(yè)等形式)，有利于中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會化、專業(yè)化的技術服務市場尚未建立。

4.3 現(xiàn)有體制機制存在缺陷

首先，缺乏頂層設計，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效組織。頁巖氣從勘查開發(fā)到利用，再到規(guī)?；纬僧a(chǎn)業(yè)，涉及9個政府部門，其職責劃分并不明確，且各自工作缺乏有效協(xié)調(diào)。長期形成的政府和三大油企的關系，一定程度上弱化了政府政策的實際效果。其次，未建立持續(xù)的技術創(chuàng)新機制，特別是未實現(xiàn)和資本的有效結合，難以獲得大量實踐和支持，技術本土化和創(chuàng)新過程緩慢，導致了中國頁巖氣勘探開發(fā)成本高的特點沒有根本改變。最后，未建立有效的礦業(yè)權配置機制。為避免與現(xiàn)有的常規(guī)油氣區(qū)塊重疊，已有的兩輪頁巖氣招標區(qū)塊均避開了資源富集區(qū)，優(yōu)質資源未得到有效的配置。

4.4 政府監(jiān)管缺位

中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)目前政府監(jiān)管缺位，存在無明確監(jiān)管主體、體系不健全、缺少標準、力量薄弱、手段單一等問題。頁巖氣產(chǎn)業(yè)鏈涉及礦權監(jiān)管、生產(chǎn)監(jiān)管、市場監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等多個關鍵點，且隨著中國逐漸放開頁巖氣準入，不同類型的企業(yè)大量進入，對監(jiān)管提出巨大挑戰(zhàn)，將直接影響頁巖氣健康持續(xù)開發(fā)的進程。

4.5 未建立有效的地質資料及信息共享機制

對于頁巖氣勘探開發(fā)而言，油氣地質資料上交使用機制的不完備勢必造成各單位在地質勘查階段的重復性工作投入和研究，影響頁巖氣勘探開發(fā)的效率和效果，尤其是對新進入頁巖油氣勘探的非傳統(tǒng)油氣企業(yè)和中小企業(yè)而言，將直接影響其頁巖氣探礦權有效期內(nèi)的勘查效果以及能否繼續(xù)擁有區(qū)塊的探礦權，這將成為繼頁巖氣區(qū)塊礦權之后的第二個致命性關卡。

5 促進中國頁巖氣健康發(fā)展對策

頁巖氣是新興的能源產(chǎn)業(yè)，中國要實現(xiàn)自己的“頁巖氣革命”，必須打破現(xiàn)有障礙，在管理體制、礦權管理、環(huán)境監(jiān)管、市場利用方面進行綜合創(chuàng)新，并從國家層面盡快做好頁巖氣發(fā)展的整體規(guī)劃和頂層設計，統(tǒng)一政府、企業(yè)認識，匯聚各方力量，加快改革。具體建議如下:

1)建立健全油氣法律法規(guī)，完善能源監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，明確各頁巖氣管理機構的職責分工和邊界，真正做到政監(jiān)分離，形成公開透明的頁巖氣管理體系。

2)盡快實現(xiàn)市場公開競價、有償取得頁巖氣礦權的管理制度，試行中央地方多級監(jiān)管，充分考慮地方利益，發(fā)揮其積極性;嚴格區(qū)塊退出機制，落實地質資料上交使用機制;完善礦權流轉機制，進一步擴大準入。

3)明確頁巖氣開發(fā)主體，既要依靠國有石油企業(yè)力量，同時又允許不同類型的多種主體進入，實現(xiàn)“市場配置，多元投入，合理分配，開放創(chuàng)新”調(diào)動各方面積極性，提高頁巖氣對中國能源供應的保障能力。

4)建立合理靈活的頁巖氣對外合作模式，從目前單一產(chǎn)品分成合同擴大到技術服務、礦稅制、回購及聯(lián)合經(jīng)營等多種與國際接軌的合同形式。

5)建立全生命周期的環(huán)境監(jiān)管體系并強化環(huán)評制度，將頁巖氣開發(fā)與區(qū)域水資源規(guī)劃和環(huán)境影響評估等結合在一起，全面評估當?shù)仨搸r氣開發(fā)的可行性;盡快完善環(huán)境標準，建立頁巖氣開發(fā)企業(yè)的污染物信息公開機制，引導公眾廣泛參與環(huán)境監(jiān)管，加大對污染企業(yè)的處罰力度。

6)理順頁巖氣上中下游產(chǎn)業(yè)鏈，提升頁巖氣市場競爭程度;積極鼓勵多種資本投資和金融機制創(chuàng)新，實現(xiàn)混合所有制合作開發(fā)，加快管網(wǎng)和配套設施建設，加強以頁巖氣為原料的化工、發(fā)電等下游相關產(chǎn)業(yè)的培育;在堅持頁巖氣市場化定價方向的基礎上，進一步完善定價和市場交易機制。

7)建立“國家頁巖氣地質勘查專項基金”，以金融債券等形式，廣泛吸收社會資金，著重用于頁巖氣有利區(qū)塊前期勘查和探明儲量，降低商業(yè)勘查風險，所獲得的地質資料數(shù)據(jù)須統(tǒng)一上報基金管理機構掌握，國土部對其中資源條件好的區(qū)塊，公開有償招標頁巖氣采礦權，所得收入歸基金機構和投資人，實現(xiàn)地質勘查投入良性循環(huán)使用和市場運作。

8)將油服公司從國有石油集團體系中剝離，徹底改變油服公司和油公司目前既合作又從屬的關系，以利于新進入頁巖氣的非傳統(tǒng)油氣企業(yè)迅速開展勘探開采，降低成本，培育社會化技術服務市場，盡快建立適合中國頁巖氣特點的技術體系。

9)建立國家級頁巖氣綜合示范區(qū)。選擇重慶、四川、貴州等條件較好的頁巖氣地區(qū)，中央部門負責設計規(guī)劃，地方和各類型企業(yè)參與，在資源評價、勘探開發(fā)技術、利用模式、管理體制、政策支持和監(jiān)管等方面綜合試驗、積累經(jīng)驗、迅速推廣。

10)頁巖氣應成為油氣體制改革的試驗場、切入點和突破口。從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮并提出符合中國頁巖氣發(fā)展的總體方案，以及包括頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體、方向、路徑、階段和配套政策等在內(nèi)的一系列制度體系。建議政府部門盡快組織深入系統(tǒng)研究頁巖氣上、中、下游整體發(fā)展方案和近、中、遠路線圖，做好頂層設計和制度創(chuàng)新。

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