■黃 勤 黃 勃

誕生于計劃經(jīng)濟(jì)、繁榮于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的中國城市規(guī)劃與西方現(xiàn)代城市規(guī)劃有著完全不同的背景，其作用地位、功能屬性、運作路徑等也與西方現(xiàn)代城市規(guī)劃大相徑庭，特別是城市規(guī)劃長期以來主要作為物質(zhì)技術(shù)藍(lán)圖而存在，因而我國城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型或變革的呼聲由來已久［1-5］，城市規(guī)劃應(yīng)“轉(zhuǎn)”向哪里？“變”成什么？已有研究對“城市規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)向公共政策”取得了越來越多的共識，對糾正城市規(guī)劃“唯空間論”極端，起到了積極作用。但是，我國經(jīng)濟(jì)高速和超高速增長中，城市建設(shè)和發(fā)展的諸多問題，不僅折射出規(guī)劃公共政策性的缺失，也暴露出其空間功能的片面性。因此，引導(dǎo)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變，不僅需要深化城市規(guī)劃公共政策屬性的研究，也需要全面認(rèn)識其空間屬性。同時，我國經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展正在或?qū)⒉饺搿靶鲁B(tài)”，現(xiàn)有的城市規(guī)劃已不能適應(yīng)新的形勢，規(guī)劃變革勢在必行。本文從西方城市規(guī)劃的歷史演變和理論邏輯中，再次審視規(guī)劃的公共政策性和空間性，并從規(guī)劃二重性的視角對我國城市規(guī)劃變革的必要性及變革的目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行新的探討。

一、城市規(guī)劃的二重性：公共政策性與空間性

西方近百年的城市規(guī)劃發(fā)展和實踐表明，城市規(guī)劃雖然本質(zhì)上都是一種公共政策，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的公共行政職能和公共政策。但是，它不同于一般的公共政策，其差別在于，城市規(guī)劃是一種以空間為載體來發(fā)揮作用的公共政策，它是物質(zhì)的，又是社會的，既是關(guān)于空間的政策集合，也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等利益關(guān)系的空間表達(dá)。城市規(guī)劃具有公共政策和空間的二重性，是公共政策性與空間性在一定程序和機(jī)制下的耦合。

（一）城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共政策

無論是歷史地還是邏輯地來看，現(xiàn)代城市規(guī)劃的主旨和本質(zhì)都是解決社會問題、改良社會環(huán)境、調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系、維護(hù)社會公平正義，城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共政策［6］。

現(xiàn)代城市規(guī)劃誕生于一百多年前的西歐。18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命極大地促進(jìn)了城市發(fā)展，人口從農(nóng)村向城市的大量遷移加速了城市化過程，英國城市化率1801年僅為20%，而1901年上升到了75%，快速城市化帶來了一系列社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，如城市無序擴(kuò)張、居住條件惡劣、交通擁堵、環(huán)境污染、傳染疾病成災(zāi)等等。以英國為代表的歐洲國家政府，通過開展公共衛(wèi)生運動、城市美化運動以及相應(yīng)的政府干預(yù)行為、立法活動等，率先采取一系列措施，以解決城市化進(jìn)程中的社會問題。1909年第一部規(guī)劃法在英國問世，標(biāo)志著現(xiàn)代城市規(guī)劃 （Town Planning）的誕生?？梢?，城市規(guī)劃從誕生之日起就具有強(qiáng)烈的社會意識和公共屬性，是政府憑借公共權(quán)力干預(yù)市場資源配置、調(diào)控社會—空間進(jìn)程的一種手段。

在理論上，早期的空想社會主義者和社會改良主義者對理想社會組織結(jié)構(gòu)的追求、霍華德“田園城市”思想等，被普遍認(rèn)為是現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生的思想先驅(qū)，源于社會問題的人文關(guān)懷和人本價值取向構(gòu)成了現(xiàn)代城市規(guī)劃的靈魂和精神。進(jìn)入20世紀(jì)后，城市規(guī)劃的價值取向逐步從單一的美學(xué)價值向經(jīng)濟(jì)價值和社會價值拓展，城市規(guī)劃的理論范式也經(jīng)歷了物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃——系統(tǒng)與理性過程——溝通行為等的演變，并在探索新模式的過程中呈現(xiàn)出多元化格局［6］。盡管城市規(guī)劃的范式幾經(jīng)變遷，但城市規(guī)劃代表的社會內(nèi)涵和公共政策屬性已為廣大的規(guī)劃理論和規(guī)劃工作者所接受，城市規(guī)劃的價值一度被誤讀和曲解，但最終回歸到對社會和人的關(guān)懷。無論人本主義還是生態(tài)浪潮，無論“物質(zhì)空間設(shè)計”還是“理性過程”抑或是“溝通行為”，城市規(guī)劃從未擺脫其誕生之初的元命題——即解決城市發(fā)展中的公共問題、協(xié)調(diào)各方利益。城市規(guī)劃本質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項公共行政職能和公共政策。

（二）城市規(guī)劃是具有空間性的公共政策

城市規(guī)劃的本質(zhì)是公共政策，但不能簡單地將城市規(guī)劃等同于公共政策。如果說，以公共權(quán)力制約私權(quán)行使可能造成的對公共利益的危害，是公共政策存在和運作的基本邏輯，那么，城市規(guī)劃正是公共政策發(fā)揮作用的一種特有路徑和方法，這種特殊性就在于，城市規(guī)劃是以空間為載體的公共政策，不僅具有一般公共政策的基本性質(zhì)，如權(quán)威性、公共性、公正性、階級性、動態(tài)性等［7］，還具有空間性，物質(zhì)空間是公共政策的容器。作為城市公共政策的重要組成，城市規(guī)劃反映了公共政策制定和實施過程中最重要的方法論特征。

廣義地講，人類社會經(jīng)濟(jì)活動具有空間性，處理人類社會公共事務(wù)的公共政策當(dāng)然也具有空間性。從政策發(fā)揮作用和傳導(dǎo)機(jī)制看，不同公共政策有不同的運行載體或作用通道，城市公共政策中，有的以“塊塊”為運行載體，有的以“條條”為作用通道，城市規(guī)劃就是以空間為載體而發(fā)揮作用的公共政策（圖1）。

圖1 城市規(guī)劃與公共政策的關(guān)系

作為城市公共政策的組成，城市規(guī)劃的“空間性”表現(xiàn)為：（1）直接作用于城市空間。城市規(guī)劃以城市空間利用和空間秩序構(gòu)建為主要任務(wù)，為各種活動（或土地利用）提供空間結(jié)構(gòu)或物質(zhì)環(huán)境，可以說，城市規(guī)劃是公共利益在地理空間上的投影。P.Hall也指出，城市（和區(qū)域）規(guī)劃通常意味著是一種空間或地域的規(guī)劃，這種規(guī)劃亦稱“物質(zhì)環(huán)境”規(guī)劃，也許稱為“空間”規(guī)劃更貼切、更準(zhǔn)確。（2）具有空間調(diào)控功能。城市規(guī)劃對社會的調(diào)節(jié)和公共利益的維護(hù)，是通過對空間資源的配置和對空間開發(fā)行為的干預(yù)來實現(xiàn)的，作為引導(dǎo)和規(guī)范城市空間利用、空間秩序構(gòu)建和空間關(guān)系協(xié)調(diào)的行為準(zhǔn)則，城市規(guī)劃不僅通過城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、用地比例等引導(dǎo)城市建設(shè)，更通過直接對空間開發(fā)強(qiáng)度、土地利用性質(zhì)以及景觀構(gòu)建等提出可操作的具體方案，來控制、規(guī)范和約束城市空間開發(fā)行為。這構(gòu)成了城市規(guī)劃公共政策方法論的重要特征，從這個意義上講，城市規(guī)劃的制定既要依據(jù)公共政策理論，也要遵循空間地域演進(jìn)規(guī)律，協(xié)調(diào)人-地關(guān)系。（3）決定空間結(jié)構(gòu)和空間關(guān)系。城市規(guī)劃直接產(chǎn)生空間效益，并通過影響其他公共政策間接地產(chǎn)生空間效應(yīng)。

上述“空間性”也決定了城市規(guī)劃與城市其他公共政策相比，是一種綜合性、基礎(chǔ)性、帶有空間“印痕”的公共政策。

（三）政策性與空間性耦合的實現(xiàn)機(jī)制：政策目標(biāo)區(qū)域化與空間層次體系化

城市規(guī)劃要在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域真正發(fā)揮作用，必須與政府的行政和法規(guī)等體系融為一體，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，否則，無論是公共政策導(dǎo)向還是空間協(xié)調(diào)能力都只是 “空中樓閣”。國外規(guī)劃發(fā)展的實踐表明，政策目標(biāo)“區(qū)域化”與空間層次“體系化”，既是城市規(guī)劃自身適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然演進(jìn)，也是城市規(guī)劃公共政策性與空間性耦合的實現(xiàn)機(jī)制。

以現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)源地英國為例。20世紀(jì)60年代，英國建立了基于政府事權(quán)的城市規(guī)劃體系，即“結(jié)構(gòu)規(guī)劃—地方規(guī)劃”兩級城市規(guī)劃體系，并基本上沿著這一方向發(fā)展［7］。直到20世紀(jì)90年代末，隨著全球化和國際化競爭加劇、公民社會復(fù)興以及新區(qū)域主義興起，城市公共問題的價值取向和政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向如何增強(qiáng)可持續(xù)能力和全球競爭力等更為宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)，這種背景下，英國城市規(guī)劃體系發(fā)生了重大變革，對此，國內(nèi)學(xué)者縱然有多種解讀［3］［7］，但從規(guī)劃的二重性來看，這一變革最為顯著的特征就是政策目標(biāo)的 “區(qū)域化”和空間層次的 “體系化”。一方面，城市公共問題的戰(zhàn)略性和宏觀化，要求城市問題的解決跳出城市這一狹小空間，從更大的空間范圍來進(jìn)行研究和解決，由此產(chǎn)生了以區(qū)域為平臺、戰(zhàn)略性的大尺度空間規(guī)劃形式，英國稱之為“區(qū)域空間戰(zhàn)略”，城市規(guī)劃的公共政策目標(biāo)突破城市空間范圍，被“上移”到更大空間尺度的區(qū)域規(guī)劃中，表現(xiàn)為更加寬泛的政策引導(dǎo)；另一方面，城市規(guī)劃本身具有的空間指導(dǎo)和空間控制功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，“下沉”為更加具體和微觀的土地利用規(guī)劃。這一“上”一“下”的結(jié)果是，城市規(guī)劃對于城市物質(zhì)性空間的控制逐步減小到“土地控制”層面，對于非物質(zhì)性空間更強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃與其他社會經(jīng)濟(jì)政策共同形成政策框架和行動，最終形成了“國家層面的規(guī)劃政策說明—區(qū)域?qū)用娴膮^(qū)域空間戰(zhàn)略—地方層面的地方發(fā)展框架”的空間規(guī)劃體系。

事實上，不只是英國，歐洲大多數(shù)國家的空間規(guī)劃都經(jīng)歷了由城市規(guī)劃到區(qū)域規(guī)劃這樣一個演進(jìn)過程，城市公共政策目標(biāo)向區(qū)域拓展導(dǎo)致大尺度的區(qū)域規(guī)劃 （在不同國家有不同的稱謂）產(chǎn)生，并形成以“地方-區(qū)域-國家”為基本框架的多層次空間規(guī)劃體系。從時間上看，先有城市規(guī)劃，后有區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃以及國土規(guī)劃是在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展而來的；從空間上看，規(guī)劃的空間層次越高，其政策引導(dǎo)性越強(qiáng)，空間層次越低，空間調(diào)控的功能越大(圖2），政策性與空間性在不同層次的這種漸進(jìn)性，加之完善的法律法規(guī)體系，使“上下位規(guī)”有機(jī)銜接，這就為最大程度地減少規(guī)劃運行中的制度障礙與行政摩擦提供了邏輯動力和現(xiàn)實基礎(chǔ)［8］。

（四）政策性與空間性耦合的運作過程

圖2 規(guī)劃的政策性與空間性

“公共利益是作為一種規(guī)則或程序而存在的，蘊(yùn)含著政策制定過程中相互競爭的各種價值的和利益衡量”［9］，城市規(guī)劃只有在一定的公共政策程序支持下才能有效運作，程序公正是公共政策目標(biāo)順利實現(xiàn)的有效保障。從西方城市規(guī)劃的運作過程來看，確保程序公正，首先是多元利益主體制衡的治理模式?？臻g是公共生活的基礎(chǔ)，同時也是權(quán)力運作的平臺，《馬丘比丘憲章》里寫道：“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計人士、城市居民、公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”。在西方國家，由規(guī)劃師、政府和社會公眾等構(gòu)成的多元主體參與并相互制衡的模式，貫穿城市規(guī)劃每個環(huán)節(jié)，特別是公眾參與已成為城市規(guī)劃公共政策性的核心體現(xiàn)。這種不同利益主體相互制衡的治理模式，保證了規(guī)劃的公共性和公正性。其次是完整的公共政策程序。公共政策程序包括制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控四個環(huán)節(jié)，作為公共政策的城市規(guī)劃，由規(guī)劃的編制、實施、評估和檢測這四個環(huán)節(jié)構(gòu)成，編制是規(guī)劃實施的前提，實施是實現(xiàn)規(guī)劃藍(lán)圖的途徑，實時監(jiān)測是順利實施的保障，評估是未來規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，正是這四個環(huán)節(jié)的分工協(xié)作、節(jié)節(jié)相扣，組成了一個完整的城市規(guī)劃，確保了規(guī)劃實施的連貫性和時效性。

二、被異化：我國經(jīng)濟(jì)高速增長中城市規(guī)劃的偏差

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)增長駛?cè)肓私鼉晌粩?shù)的高速和超高速增長的快車道，1978—2012年，經(jīng)濟(jì)達(dá)到年均9.8%左右的高速增長，2003—2007年更是達(dá)到了年均11.6%以上的超高速增長速度，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提升到2013年的53.7%，年均提高1.02個百分點。與此同時，中國城市規(guī)劃快速發(fā)展，成長為我國規(guī)劃系列中體系最完整、技術(shù)和管理實力最強(qiáng)大的規(guī)劃，在滿足居民需求、引領(lǐng)城市經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化等方面發(fā)揮了重要作用。［1］但是，從規(guī)劃的二重性看，我國城市規(guī)劃不僅偏離應(yīng)有的公共價值立場，而且規(guī)劃功能失調(diào)，規(guī)劃機(jī)制協(xié)調(diào)難，運作過程不健全。

（一）規(guī)劃公共政策屬性偏離：單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)代替社會公共目標(biāo)

在我國經(jīng)濟(jì)高速和超高速發(fā)展中的所謂“增長主義”制度邏輯下，地方政府成為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主體，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動，加之市場主體對自身利益的追求，往往通過曲折的途徑，轉(zhuǎn)化為城市規(guī)劃的技術(shù)語言，使城市規(guī)劃異化為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實現(xiàn)政績的主要工具（圖3）。城市規(guī)劃偏離了應(yīng)有的公共政策性質(zhì)，單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)代替社會公共目標(biāo)。一些城市規(guī)劃“重地輕人”，只注重物質(zhì)形態(tài)設(shè)計，忽視或較少考慮城市公共服務(wù)及弱勢群體的需求。

圖3 經(jīng)濟(jì)高速和超高速增長目標(biāo)下城市空間發(fā)展機(jī)制①

（二）規(guī)劃空間調(diào)控功能失衡：擴(kuò)張功能有余而管控功能不足

城市規(guī)劃的空間調(diào)控功能既表現(xiàn)為引導(dǎo)城市建設(shè)，更包括對空間開發(fā)行為的控制和規(guī)范。但在單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值取向下，我國城市規(guī)劃的空間調(diào)控主要在于實現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張和空間拓展，而優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、控制城市擴(kuò)張邊界、規(guī)范空間開發(fā)行為等方面，則被弱化，甚至被“忽略不計”。城市規(guī)劃的擴(kuò)張功能過余而規(guī)范和約束等控制功能不足，“增長型”、“外延擴(kuò)張型”規(guī)劃成為城市規(guī)劃的主導(dǎo)范式。失衡的城市規(guī)劃“引導(dǎo)”城市建設(shè)的結(jié)果，不僅是城鎮(zhèn)發(fā)展空間無序蔓延，“規(guī)劃為龍頭”變性為城市建設(shè)“貪大、求洋、追奢”的龍頭，而且，城鎮(zhèn)發(fā)展脫離城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，為城鎮(zhèn)化而人為造城，帶來產(chǎn)城割裂、城鄉(xiāng)分離、生產(chǎn)空間擠占生活空間和生態(tài)空間、城市空間整體性遭到嚴(yán)重破壞等諸多問題。

（三）規(guī)劃實現(xiàn)機(jī)制的碎片化：政策性與空間性難耦合

在我國存在著發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃 “兩大系列”以及國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃及土地利用規(guī)劃等“多規(guī)并存”的空間規(guī)劃體系，規(guī)劃不成體系，規(guī)劃實現(xiàn)機(jī)制“碎片化”，使城市規(guī)劃政策性與空間性難以有機(jī)耦合。發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃“兩大系列”的關(guān)系在理論上一直沒有理順，［10］實踐中“兩大系列”的編制和實施也基本上是“兩線分離”?？臻g規(guī)劃系列中，由于分屬不同的行政管理部門，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃及土地利用規(guī)劃等“多規(guī)鼎立”，不同規(guī)劃在功能定位、作用范圍上既存在交叉重疊，又有彼此矛盾的地方。此外，當(dāng)前分散、重復(fù)、“碎片化”的空間規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)，使我國城市規(guī)劃政策性與空間性耦合面臨更加復(fù)雜的體制環(huán)境。截至目前，我國具有“國家意義”的區(qū)域規(guī)劃和政策多達(dá)百個，即使剔除規(guī)劃（政策）重疊的區(qū)域，也有60個左右，這些區(qū)域規(guī)劃（政策）與所在地區(qū)的城市規(guī)劃關(guān)系如何？在這些紛繁多樣的區(qū)域規(guī)劃（政策）中，城市規(guī)劃如何真正發(fā)揮其公共政策性和空間管控功能？事實上，城市總體規(guī)劃被其他專業(yè)性規(guī)劃或政策所肢解從而失去“總體”功能，“政策大于規(guī)劃”等現(xiàn)象時有發(fā)生［11］。

（四）規(guī)劃運作過程不健全：政府主導(dǎo)、市場機(jī)制缺乏

主要表現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)劃主體單一。政府行為幾乎統(tǒng)攬了規(guī)劃政策的全過程，城市政府不僅是規(guī)劃編制的主體，也是規(guī)劃實施最主要甚至是直接的推動力量，而市場則被置于次要或被動接受的狀態(tài)，公眾參與長期處于“參與階梯模型”的低端，實際中大多數(shù)參與也只是“象征性參與”甚至“假參與”。二是規(guī)劃程序不完善。作為公共政策的城市規(guī)劃，規(guī)劃程序由規(guī)劃的編制、實施、評估和檢測四個環(huán)節(jié)構(gòu)成，各個環(huán)節(jié)的分工協(xié)作、節(jié)節(jié)相扣，組成了一個完整的城市規(guī)劃，以確保規(guī)劃實施的連貫性和時效性。我國城市規(guī)劃過程中評估環(huán)節(jié)明顯缺失，監(jiān)督也還停留在設(shè)想階段，城市總體規(guī)劃研究的宏觀論證不夠，尤其對社會經(jīng)濟(jì)的研究薄弱，規(guī)劃編制滯后，規(guī)劃內(nèi)容過多，審批周期過長，規(guī)劃的權(quán)威性和時效性受到很大影響，規(guī)劃實施隨意，規(guī)劃修編與基于評估而進(jìn)行的規(guī)劃調(diào)整還存在較大差距。

三、我國城市規(guī)劃變革的目標(biāo)：回歸政策屬性與還原空間屬性

城市規(guī)劃的偏差和失調(diào)，對城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的影響不容忽視，被異化的城市規(guī)劃，既是我國經(jīng)濟(jì)高速、超高速增長制度邏輯的產(chǎn)物，也反映出城市規(guī)劃在這種“高歌猛進(jìn)”增長模式中扮演了重要的推手角色。經(jīng)濟(jì)發(fā)展告別以往高速和超高速增長的舊狀態(tài)，轉(zhuǎn)入新常態(tài)，城市規(guī)劃變革不僅勢在必行，而且內(nèi)涵也更加豐富。

（一）新常態(tài)呼喚城市規(guī)劃變革

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正步入新常態(tài)，所謂“新常態(tài)”，是相對以往 “舊”的狀態(tài)而言，進(jìn)入新常態(tài)，意味著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生諸多重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長將與過去30多年10%左右的高速和超高速基本告別， 與傳統(tǒng)的粗放增長模式基本告別［12］［13］，同時，城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模速度、動力機(jī)制、路徑模式等，也不同以往，“緩速、提質(zhì)、增效”將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下城鎮(zhèn)發(fā)展的新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)發(fā)展的必然道路。以經(jīng)濟(jì)增長為單一目標(biāo)的、“外延擴(kuò)張型”的規(guī)劃顯然不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展新常態(tài)的要求。新常態(tài)呼喚城市規(guī)劃變革。

（二）新常態(tài)下城市規(guī)劃變革的目標(biāo)

由于我國城市規(guī)劃長期以來主要作為物質(zhì)技術(shù)藍(lán)圖而存在，“城市規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)向公共政策”、“城市規(guī)劃去物質(zhì)化”被認(rèn)為是規(guī)劃轉(zhuǎn)型的一致目標(biāo)，以往城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型或變革的重心主要鎖定在公共政策屬性上。城市規(guī)劃應(yīng)向公共政策屬性轉(zhuǎn)變，無疑是我國城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，但這只是對我國城市規(guī)劃“技術(shù)層面的顯著進(jìn)步與社會政治層面暴露的種種問題形成鮮明反差”進(jìn)行反思和檢討的結(jié)果，是基于長期以來過分強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃工程技術(shù)性而忽視其社會內(nèi)涵和政策屬性傾向的一種糾偏，還不能代表城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變的全部。我國經(jīng)濟(jì)高速和超高速增長中，城市規(guī)劃問題不僅表現(xiàn)為規(guī)劃公共政策性的偏離，更有對空間功能的片面理解和運用，因此，從舊狀態(tài)過渡到新常態(tài)，城市規(guī)劃不僅是要回歸規(guī)劃公共政策屬性的本質(zhì)，體現(xiàn)其政策導(dǎo)向的優(yōu)勢，更要發(fā)揮規(guī)劃空間引導(dǎo)和管控的功能，還原空間屬性的全貌，實現(xiàn)規(guī)劃政策性與空間性的協(xié)同整合，才能使偏離的規(guī)劃回歸原點，失衡的功能恢復(fù)正常。城市規(guī)劃適應(yīng)新常態(tài)，與其說是中國城市規(guī)劃正在和將要經(jīng)歷的一場變革，不如說是原來被異化的、非正常的中國城市規(guī)劃的一次回歸和還原。

四、我國城市規(guī)劃變革的內(nèi)容

面向新的要求、新的目標(biāo)，我國城市規(guī)劃需要在規(guī)劃的價值理念、調(diào)控功能、運作過程以及實現(xiàn)機(jī)制等方面進(jìn)行深刻變革

(一)規(guī)劃價值取向由單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向多元目標(biāo)導(dǎo)向

未來5～10年城鎮(zhèn)化的核心將由傳統(tǒng)的“地”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向“人”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。因此，如何滿足人的需求、如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量就成了城市發(fā)展最大的公共利益，相應(yīng)地，城市規(guī)劃的價值取向也要由單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向綜合的多元目標(biāo)，堅持以人為本，立足人的城鎮(zhèn)化，摒棄以往“重地輕人”的傾向，關(guān)注和滿足“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”人群的基本需求，更加注重公平，將提供公共產(chǎn)品、打造優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境、完善生產(chǎn)生活配套、增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力與營造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境等納入重要內(nèi)容，同時，對增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，構(gòu)筑戰(zhàn)略性的城市生態(tài)空間，控制開發(fā)強(qiáng)度與調(diào)整空間結(jié)構(gòu)等等，提出政策目標(biāo)和空間策略，將生態(tài)文明理念全面融入城市建設(shè)和發(fā)展中。

（二）規(guī)劃調(diào)控功能由單純地引導(dǎo)建設(shè)轉(zhuǎn)向空間引導(dǎo)與管控并行

城市規(guī)劃在引導(dǎo)城市新增空間的同時，更加注重現(xiàn)有系統(tǒng)的完善與存量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市規(guī)劃的調(diào)控功能要從單純引導(dǎo)建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘锌臻g的引導(dǎo)與控制并行，因而城市規(guī)劃在任務(wù)內(nèi)容、技術(shù)方法、主導(dǎo)范式等一系列方面都面臨新的變化。確定城市合理規(guī)模、劃定開發(fā)邊界、控制開發(fā)強(qiáng)度，整合和修復(fù)快速城鎮(zhèn)化中被割裂的城市空間，重塑完整的生態(tài)文化體系，等等，將成為城市規(guī)劃面臨的新課題，構(gòu)建集約高效可持續(xù)的空間開發(fā)格局，限定城市邊界，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)空間管制，將成為城市規(guī)劃重要的任務(wù)。 可以預(yù)見，“減量型”、“收縮型”、“復(fù)興型”、“改造型”等規(guī)劃將取代以往“增量型”、“外延擴(kuò)張型”規(guī)劃，成為我國未來城市規(guī)劃的主導(dǎo)范式。

（三）規(guī)劃實現(xiàn)機(jī)制由“多規(guī)鼎立”的規(guī)劃系列轉(zhuǎn)向有機(jī)銜接的空間規(guī)劃體系

整合現(xiàn)有規(guī)劃，使“上下位規(guī)”有機(jī)銜接，規(guī)劃與政策合理定位，為城市規(guī)劃運行減少制度障礙和行政摩擦。借鑒國外規(guī)劃政策性與空間性耦合的機(jī)制，在不同空間層次規(guī)劃整合的路徑各有側(cè)重，國家層面主要是促進(jìn)“多規(guī)協(xié)調(diào)”，區(qū)域?qū)用嫱菩小岸嘁?guī)合作”，城鄉(xiāng)層面則實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

國家層面的整合，強(qiáng)調(diào)政策協(xié)調(diào)，特別是要理順發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃“兩大系列”的關(guān)系，進(jìn)一步明確主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的定位和功能，理順不同規(guī)劃之間的關(guān)系，建立符合市場經(jīng)濟(jì)原則的、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系；區(qū)域?qū)用娴恼希秦酱訌?qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)，主要對省區(qū)或跨省區(qū)這種大尺度區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行政策協(xié)同，建立和完善政府之間的合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)作；城鄉(xiāng)層面的整合，著重政策與空間的合一，要求將國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃整合為一個統(tǒng)一的規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，盡快把主體功能區(qū)的理念落實到市縣，使用途管制有規(guī)可依。

（四）規(guī)劃運作過程由強(qiáng)勢政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、多元主體制約的治理模式

逐步探索和建立政府引導(dǎo)、多元利益主體相互制約的規(guī)劃治理模式，增強(qiáng)規(guī)劃過程的公開性和公正性。規(guī)劃各個環(huán)節(jié)中，政府角色要由獨家包攬的“全能型政府”向加強(qiáng)引導(dǎo)的“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，通過確定合理范圍、細(xì)化參與程序、完善參與機(jī)制等，提高公眾參與的有效性，［14］完善規(guī)劃委員會制度，探索和引入城市總規(guī)劃師制度。改革和完善城市規(guī)劃公共政策程序，提高規(guī)劃的權(quán)威性和時效性。深化城市總體規(guī)劃研究，優(yōu)化控制性詳規(guī)。城市總體規(guī)劃既要關(guān)注社會公平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要研究城市空間形態(tài)設(shè)計、環(huán)境保護(hù)以及文化傳承等，并明確強(qiáng)制性內(nèi)容，貫穿空間管制政策；［15］簡化規(guī)劃編制，縮短審批周期；強(qiáng)化規(guī)劃評估和監(jiān)測，不僅要有實施后評估,更要有實施前評估，實現(xiàn)規(guī)劃實施的動態(tài)追蹤和及時反饋。

注釋：

①本圖參考了張京祥等:《增長主義的終結(jié)與中國城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型》，載《城市規(guī)劃》2013年第1期。

［1］陳鋒.轉(zhuǎn)型時期的城市規(guī)劃與城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型［J］.城市規(guī)劃,2004,(8).

［2］仇保興.轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃的變革［J］.中國黨政干部論壇,2007,(7).

［3］雷誠.試論我國城市化中城市規(guī)劃的若干走向——從公共政策與行政管理角度的探討［J］.現(xiàn)代城市研究,2007,(8).

［4］韓增林,劉天寶.城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的整體性和系統(tǒng)性［J］.城市問題,2009,(4).

［5］張京祥,趙丹,陳浩等.增長主義的終結(jié)與中國城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型［J］.城市規(guī)劃,2013,(1).

［6］陳鋒.世界資本主義長程運動與我國城市規(guī)劃的歷史走向［J］.城市規(guī)劃，2011,(1).

［7］孫施文.英國城市規(guī)劃近年來的發(fā)展動態(tài)［J］.國外城市規(guī)劃,2005,(6).

［8］王金巖,吳殿廷,常旭.我國空間規(guī)劃體系的時代困境與模式重構(gòu)［J］.城市問題,2008,(4).

［9］徐建.城市規(guī)劃中公共利益內(nèi)涵的界定——一個城市規(guī)劃案例引出的思考［J］.行政法學(xué)研究，2007,（1）.

［10］黃勤.新時期我國發(fā)展規(guī)劃與國土規(guī)劃的關(guān)系［J］.社會科學(xué)研究，2006，(3).

［11］林家彬.推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊,2013,(6).

［12］張占斌.中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的趨勢性特征及政策取向［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2015，（1）.

［13］李佐軍.引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 走向好的新常態(tài)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2015，（1）.

［14］仇保興.市場失效、市場界限與城市規(guī)劃調(diào)控［J］.城市發(fā)展研究,2004,(5).

［15］郝晉偉,李建偉,劉科偉.城市總體規(guī)劃中的空間管制體系建構(gòu)研究［J］.城市規(guī)劃,2013,(4).