葉圣軍

（福建幼兒師范高等專科學校，福建福州 350007）

三地政府購買民辦幼兒園教育服務政策的對比與思考

葉圣軍

（福建幼兒師范高等?？茖W校，福建福州 350007）

通過政府購買服務，使民辦園也能為老百姓提供普惠性學前教育服務，從而擴大普惠性學前教育資源，能有效緩解入園難和入園貴的問題。通過對東西部三個地區(qū)開展調研，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)已經(jīng)構建了滿足社會需求的普惠性幼兒園體系，形成了多元的普惠性幼兒園群體，購買形式能體現(xiàn)限價與提質并舉，健全了財政分擔機制，并建立起切實有效的管理和監(jiān)控機制。但也存在不少問題，如新的兩極分化、幼兒園的辦園積極性在一定程度上被壓制、約束性監(jiān)督少；保教質量堪憂等問題。實施政府購買政策，必須要有宏觀規(guī)定和機制建構，引導各地按照正確的導向實施政府購買行為，加大公辦園建設力度和購買普惠性民辦幼兒園教育服務并舉，通過一段時間的努力，使公民辦普惠性學前教育資源基本滿足就近入園的要求。

三個地區(qū)實地調研；普惠性幼兒園；政府購買民辦幼兒園教育服務；政策與思考

為貫徹落實國務院《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），全國很多地區(qū)都施行了購買民辦幼兒園教育服務的政策。通過政府購買服務，使民辦園也能為老百姓提供普惠性學前教育服務，從而擴大了普惠性學前教育資源，有效緩解入園難和入園貴問題。筆者對東部沿海兩個副省級計劃單列市（以下分別簡稱為“A市”和“B市”）和一個西南部國家區(qū)域中心城市（以下簡稱為“C市”）等三個先行實施該項工作的地區(qū)開展實地調研。通過與三個市教育局、財政局的領導和相關處室負責人座談，實地考察7所接受政府購買服務的民辦園，詳細了解當?shù)卣徺I民辦園服務的相關政策、實施效果及存在的問題以及進一步完善民辦幼兒園管理和扶持的政策思路，所獲得的信息對政府制定相關政策具有很強的借鑒和參考價值。

一、三地購買政策的主要特點

（一）政策目標明確——構建滿足社會需求的普惠性幼兒園體系

在學前教育發(fā)展的導向上，三地都積極落實“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉”的辦園體制，以建立滿足社會需求的普惠性幼兒園體系，著力緩解“入園難”問題為目標引導頂層設計，在大力發(fā)展公辦幼兒園的同時，通過政府購買，推動民辦園向社會提供普惠且有質量的學前教育服務，在滿足人民群眾對學前教育的需求上取得顯著成效。如A市至2013年低，全市共483所民辦園和集體園參加分級收費管理、接受政府補助的幼兒園占全市總數(shù)的90.1%；B市在2011－2013三年時間內，共新建小區(qū)配套幼兒園63所，其中45所辦成公辦園，18所辦成普惠性民辦園，截至2013年底，全市11個縣（市）區(qū)已相應出臺普惠性民辦幼兒園認定管理實施辦法，已認定備案普惠性民辦幼兒園238所。C市公辦和普惠性幼兒園總數(shù)824所，其中普惠性民辦幼兒園達704所，學位覆蓋率達70.6%，中心城區(qū)普惠性幼兒園覆蓋率達74.9%，目前已實現(xiàn)按普惠性幼兒園劃片招生。三地的普惠性幼兒園體系已基本形成，人民群眾對公辦和民辦園的區(qū)別已逐漸淡化。

（二）拓寬購買對象——形成多元的普惠性幼兒園群體

政府購買服務作為一種公共管理方式的創(chuàng)新，首先要決定的購買的對象。為實現(xiàn)建立滿足社會需求的普惠性幼兒園體系的目標，三地在設定購買服務對象時，都將政策覆蓋面擴大到民辦園之外的集體辦和企事業(yè)辦園，前提是提供普惠性服務。如A市規(guī)定，財政購買服務專項補助資金涵蓋兩大類：一是接受教育部門評估、實行分級收費管理的集體舉辦（含鎮(zhèn)、街、村、居）的幼兒園。二是與教育部門簽訂協(xié)議、實行分級收費管理的民辦幼兒園。專項資金按符合條件的在園幼兒數(shù)計算，補助范圍涵蓋本市戶籍幼兒和符合規(guī)定條件的進城務工人員隨遷子女。B市根據(jù)舉辦者不同，將普惠性民辦幼兒園分：“一類普惠型民辦幼兒園”，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村委會、事業(yè)單位、社會團體等社會組織舉辦的幼兒園；“二類普惠型民辦幼兒園”，即個人舉辦的幼兒園。C市根據(jù)所在的省份《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》提出的“要研究制定扶持政策，引導和促進城市集體、企業(yè)、事業(yè)單位等舉辦的幼兒園面向社會提供普惠性、低收費學前教育服務”的要求，其財政購買服務打破公辦民辦之分，對滿足具備C市戶籍的城鄉(xiāng)3－5周歲幼兒接受基本學前教育，收費實行政府定價，并享受政府補助的機構統(tǒng)稱“公益性幼兒園”（實際上就是普惠性幼兒園——筆者注）。政府購買服務面的拓展，為提供滿足社會需求的普惠性學前教育資源奠定基礎。

（三）購買形式多元——限價與提高質量并舉

民辦幼兒園提供普惠性服務能否得到人民群眾的認可，其關鍵是在收費和質量方面與公辦園相當。三地在購買的形式上，通過直接購買和間接購買等多形式的扶持，以實現(xiàn)限價和提質并舉，為人民群眾提供收費普惠和質量合格學前教育資源。三地補助的方式不盡相同，A和B實施的是分類定級，按級限價，按級補助的方式；C市采取的所有普惠性幼兒園實行統(tǒng)一定價，統(tǒng)一補助的方式。

在直接購買上，三地在限價的基礎上采取按在園生數(shù)補貼：

表1 三地補貼標準

在間接購買方面，三地購買方式多樣，著力質量提升：

一是提高教師待遇，穩(wěn)定師資隊伍。A市對對普惠性幼兒園教職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的單位繳納部分給予40%的補貼。B市的某下轄市對于教師年收入達到市要求標準的普惠性幼兒園，教師工資的50%由財政補助；同時規(guī)定為每位教師規(guī)范辦理“五金”保險，其中養(yǎng)老保險的單位繳納部分由財政全額補助，有專業(yè)技術職稱的教師其余“四金”單位承擔部分再予50%補助；B市某區(qū)針對農(nóng)村幼兒教師待遇低吸引力弱等問題，對前往農(nóng)村支教的教師，區(qū)、街道兩級財政共給予1000元／月的支教津貼；B市另一個區(qū)保障非在編中級職稱教師年收入達到6.4萬元（含各類保險，下同），初級職稱的達到5.9萬元，無職稱合格教師達到4.9萬元。

二是著力提高師資素質。A市將集體辦和民辦幼兒園園長、骨干教師納入師資培訓體系，實施免費培訓。C市2011年起啟動實施幼兒園素質提升工程，將普惠性幼兒園教師培訓納入全市教師繼續(xù)教育體系，實施免費的全員培訓。B市的高新區(qū)對獲得市“教壇新秀”、“學科骨干”、“名師”稱號的幼兒園教師每月分別享受200元、300元、500元優(yōu)秀教師津貼。

三是以獎代補，鼓勵提升辦園水平。A市民辦幼兒園每提升一個評估等級標準的，給予財政補助10萬元；對無證園經(jīng)整改達到合格園條件的，按辦學規(guī)模一次性給予20萬元至50萬元不等的獎勵。從2011年起全市推行片區(qū)管理，將轄區(qū)幼兒園劃分成若干個片區(qū)，每個片區(qū)以1－2所優(yōu)質幼兒園為龍頭，帶動薄弱園、民辦園，建立對口幫扶關系，實行“師資互派、資源共享、統(tǒng)一教學、捆綁考核”的管理模式，有效地整合片區(qū)資源，提高民辦園、薄弱園的辦園水平，整體提高保教質量，實現(xiàn)同步提高、共同發(fā)展。C市建立結對幫扶機制，打破地域界限，組織示范園、一級園帶動幫扶462所普惠性幼兒園提升辦園水平，并按每園每年2萬元的標準對幫扶幼兒園進行獎補。B市高新區(qū)對新創(chuàng)建省三級、二級、一級的幼兒園分別一次性獎勵3萬、5萬、10萬元。

（四）確保財政投入——健全財政分擔機制

政府購買服務主體的確定和分擔，是政策能否得以落實，也是頂層設計的目標能否實現(xiàn)的關鍵。三地在確保財政投入上都建立了長效保障機制。A市分級財政專項補助資金按幼兒園隸屬關系由同級財政承擔，市財政對中心城區(qū)給予50%補助，對一個偏遠的區(qū)給予60%的補助。市、區(qū)財政部門將幼兒園分級財政補助專項資金納入預算，確保資金足額到位，每學期初由同級財政按國庫集中支付規(guī)定撥付相關單位或幼兒園。市財政補助經(jīng)費按年度核撥，當年度補助經(jīng)費結余繼續(xù)結轉下一年度使用。2011－2013年，市區(qū)財政共對實行分級收費管理的集體辦和民辦幼兒園共補助1.62億元，其中，2013年補助7249萬元受惠幼兒達3.78萬人。B市所在的省份2011年就出臺《關于印發(fā)扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補暫行辦法》，省級加大對普惠性幼兒園的補助，補助項目含等級園補助：按省一級、二級、三級和準辦園分別給予年生均220元、200元、180元、80元補助；質量補助：按教師資格持證率、職工參保率、師生比的情況分級補助；管理因素補助：主要是對縣（市、區(qū)）加大投入、落實政策加強管理和完善服務等方面情況的獎補。B市通過加強對縣（市）區(qū)學前教育財政性投入的考核，2013年已實現(xiàn)縣（市）區(qū)財政性學前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費的比例達到8%以上，不舉辦高中段教育的縣（市）區(qū)達到12%以上。B市學前教育財政經(jīng)費占教育財政經(jīng)費的比例從2011年的7.3%上升到9%。各縣（市）區(qū)積極出臺政策，引導財政投入向學前教育傾斜。C市專門印發(fā)“公益性幼兒園政府補助專項資金管理暫行辦法”，2013年，C市學前教育財政投入7.46億元，比2010年增長了3倍多，2011－2013年三年累計投入學前教育經(jīng)費18.5億元。

（五）強化規(guī)范管理——建立切實有效的管理和監(jiān)控機制

政府公共財政用于扶持民辦機構，如何監(jiān)管以確保發(fā)揮普惠性效益？三地都予以高度重視。

一是規(guī)范資格審核，嚴格資金使用管理。如A市制定財政補助對象審核制度和補助資金使用管理細則，建立逐級申報核查制度，明確補助對象，要求不瞞報、不漏報；建立專門檔案，將委托協(xié)議書、補助對象申報材料、公示情況、補助對象名冊及變動情況、補助資金使用及相關工作情況分年度建檔備查；明確規(guī)定補助資金適用范圍，要求幼兒園每年應按規(guī)定制定財政補助專項資金的使用方案，經(jīng)區(qū)教育部門、財政部門審核同意后執(zhí)行。B市制定普惠性民辦園認定的基本條件，從資質要求、辦園行為、收費要求、財務管理和資產(chǎn)管理提出明確要求。同時，明確普惠性民辦園認定程序，提出自愿申報、組織認定、簽訂協(xié)議、公示公告等程序的具體要求；建立普惠性民辦幼兒園年度評價機制，將普惠性民辦幼兒園相關財務工作納入核算中心，并配備專人負責普惠性民辦幼兒園相關財務工作。普惠性民辦幼兒園建立幼兒園財務年度會計決算報告制度，并報主管部門備案。享受財政資助的普惠性民辦幼兒園建立學費和政府資助資金專戶，實行預算管理。C市下發(fā)“公益性幼兒園收費管理通知”，明確了公益性幼兒園的認定，建立了政府補助監(jiān)督與評價機制，加強對普惠性幼兒園保教質量、安全管理、辦園水平和社會效益等的評估檢查。對存在的問題要提出整改意見，對問題嚴重或整改后仍達不到要求的，取消其普惠性幼兒園資格，并向社會公示。

二是建立部門協(xié)同管理機制。如A市規(guī)定取得分級財政補助專項資金應當接受財政、審計、教育等部門的檢查和監(jiān)督。各級財政、教育部門不定期對財政補助對象證明材料、變動情況進行抽查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)擠占挪用或虛報冒領、騙取財政補助資金的，相應追繳或扣減有關補助經(jīng)費，并依法追究相關人員的責任。B市所在的省份文件要求各級價格、教育、財政部門應加強對幼兒園收費的管理和監(jiān)督檢查，對違反國家財政財務制度等問題的按照國家有關規(guī)定嚴肅處理并扣減獎補資金。C市要求教育部門配合發(fā)改、財政、審計等相關部門，嚴格普惠性幼兒園收費管理和財務管理，加強對收費項目及標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加強對財政補助資金使用情況的監(jiān)管。對民辦園的建設與管理專門規(guī)定了建設、稅務、價格等管理部門的職責。

三是引入社會監(jiān)督機制。如A市規(guī)定幼兒園要嚴格執(zhí)行經(jīng)物價部門備案公示的收費項目和收費標準，民辦幼兒園同時執(zhí)行分級最高限價制度，并及時向社會公示，對違反收費規(guī)定的，由有關部門責令改正，情節(jié)嚴重的，將相應扣減直至停止撥付分級財政補助專項資金。B市實行公示公告制度，縣（市）區(qū)教育行政部門授予經(jīng)認定的幼兒園“普惠性幼兒園”牌匾，經(jīng)認定的普惠性民辦幼兒園要在幼兒園醒目位置懸掛牌匾，并向家長公布保教費收費標準。C市規(guī)定所有普惠性幼兒園使用統(tǒng)一標識，并懸掛在幼兒園大門顯著位置，接受社會監(jiān)督。大力營造發(fā)展普惠性幼兒園的良好氛圍，公開普惠性幼兒園申報條件、認定程序、評估結果、投訴電話等信息，接受社會監(jiān)督。

四是建立合理的退出機制。如B市對年度綜合評價結果不合格，經(jīng)整改后仍不符合要求的，取消其普惠性民辦幼兒園資格，并取消或收回當年發(fā)放的財政支助資金。幼兒園舉辦者自愿退出普惠性民辦幼兒園的，須提前一年向縣（市）區(qū)教育行政部門提出書面申請，并妥善做好后續(xù)工作。C市規(guī)定，自愿退出普惠性幼兒園的，須提前一年向區(qū)（市）縣教育行政部門提出書面申請，并做好善后工作。

二、思考

（一）實行分類定級的獎補，可能導致新的兩極分化

實行分類定級的獎補機制有利于激勵民辦幼兒園關注保教質量，但也易導致幼兒園的辦園水平差距加大。如A、B兩地采用分級補助，由于級別高的幼兒園收費高，獲得政府的補助亦高，反之則低，雖然此政策在一定程度上刺激低級別的幼兒園改善辦園條件，提升保教質量，但是由于硬件上的制約，很多低級別的幼兒園是無法到達高一級條件的，長此以往，可能導致好的幼兒園更好，差的幼兒園更差，加大兩極分化。為了解決這個問題，兩地正積極探索提高幼兒園升級獎補的額度，刺激幼兒園改善辦園條件，提升到高一級別。

（二）過低的政府限價，壓制了幼兒園的辦園積極性

雖然公益性、普惠性是國家的政策導向，但是長期的低收費，導致幼兒園的運營成本加大，幼兒園生存壓力增大，壓制幼兒園的辦園積極性。如C市統(tǒng)一標準，要求中心城區(qū)普惠性幼兒園一個月收費400元，政府補貼200元，在實地調研中，筆者發(fā)現(xiàn)，扣除房租和教師薪酬，幼兒園舉辦艱難，生存都是問題，不知道民辦幼兒園能撐多久。目前三地都在積極探索幼兒園辦園成本核算機制，引入第三方評估，核算幼兒園的辦園成本，通過對成本的監(jiān)控來調控獎補政策，積極研究提高限價和補助標準，園舍改擴建補助、師資最低工資保障、生活補貼等方式提高幼兒園的辦園積極性。

（三）支持性政策多，約束性監(jiān)督少

由于長期以來政府對于學前教育的欠賬較多，為了解決迫在眉睫的學位少、“入園難”問題，三地政府購買服務政策對民辦園的支持性大于約束性。政府對接受購買服務的民辦園的要求一般為兩點：一是區(qū)域分布，重點在公辦園布點不足的地方購買民辦園教育服務，以落實普惠性幼兒園的布點和滿足就近入園。但這些區(qū)域民辦園接受政府限價獲得補貼后，有的出現(xiàn)隨時想退出的現(xiàn)象（有人提出是“綁架了政府”）。二是收費限制，即接受政府購買服務的民辦園必須接受政府定級限價，或與當?shù)毓k園持平。除此之外，政府較少地約束民辦園自身的教育質量、管理水平、教師結構等事關學前教育質量的核心要素，對幼兒園的財務運行狀況、教師收入待遇保障、教育教學投入等也缺少嚴格的限定要求。對于這個問題，三地都積極地通過加大公辦幼兒園布點和財政投入的方法去解決，同時加強教育質量、教師結構等非經(jīng)濟因素的監(jiān)控。

（四）保教質量問題依然任重道遠

保教質量的高低和師資質量有著密切的正相關。在政府購買民辦園教育服務擴大普惠性學前教育資源的同時，如何整體提升學前教育質量，促進學前教育事業(yè)健康發(fā)展，值得深入研究和分析。在調研中，B、C兩地由于沒有正規(guī)的學前教育師范高等學院，正規(guī)的學前教育專業(yè)的師范畢業(yè)生較少，多依賴職高畢業(yè)生，雖然薪酬待遇有保證，但是保教質量不容樂觀，筆者在實地走訪的過程中發(fā)現(xiàn)，集中教學和讀寫算的訓練比較多，而符合《綱要》和《指南》規(guī)范的幼兒游戲性、區(qū)域性活動較少。所以，在實施政府購買服務的過程中，必須要高度關注保教質量問題，辦好學前教育師范高等學校，多招入高質量的師資。

三、結語

目前，各地普惠性學前教育資源依然緊缺，入園難和入園貴依然是兩大問題。擴大普惠性學前教育資源必須堅持公民辦并舉，通過政府購買服務，使民辦園也能提供普惠性學前教育服務，符合社會需求，符合國家要求。從目前了解的情況看，目前省級層面只有B市所在的省份于2011年頒布了《××省扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補暫行辦法》。制定政府購買民辦園教育服務政策頂層設計十分重要，不能“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，更不能“東一榔頭，西一棒槌”，實施政府購買政策，必須要有宏觀規(guī)定和機制建構，引導各地按照正確的導向實施政府購買行為，加大公辦園建設力度和購買普惠性民辦幼兒園教育服務并舉，通過一段時間努力，使公民辦普惠性學前教育資源能滿足就近入園的要求。

［責任編輯 王耀輝］

Comparison among the Three Governments’Purchasing
Activities of Private Kindergartens and the Education Services Policy

YE Sheng－jun
（Fujian Preschool Education College，F(xiàn)uzhou 350007，China）

Recently the three local governments purchased the education services in private kindergartens so that they can provide inclusive preschool services for the people and thereby expand inclusive preschool resources.This activity can effectively relieve the preschool admission difficult and expensive problem.The author studied the three eastern and western regions and found that the purchasing activities have met the social needs of preschool education.The newly purchased activities can improve preschool education quality，improve the tax revenue of local governments，and establish effective management and monitoring mechanisms.But there are still many problems，such as the new polarization，less established new kindergartens，less restrictive supervision；more gaps of teaching quality and other issues.More government monitoring policies，regulations and mechanisms must be constructed through the efforts with a period of time.

three regional fields’research；government to purchase private kindergarten education services；policy and thinking

G619.20

A

2095－770X（2015）01－0064－04

2014－10－09

福建省高等學校應用文科研究中心研究項目（FG20131201Y）

葉圣軍，男，湖北黃岡人，福建幼兒師范高等?？茖W校學前教育系副教授，主要研究方向：學前教育政策和幼兒園課程。