熊和妮,王曉芳

(1.北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875；2.香港中文大學(xué)教育學(xué)院，香港)

教育公平視角下政府與教育類民間公益組織的合作伙伴關(guān)系研究
——基于“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”與“免費(fèi)午餐基金”的比較

熊和妮1,王曉芳2

(1.北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875；2.香港中文大學(xué)教育學(xué)院，香港)

教育弱勢(shì)群體擁有的教育資源相對(duì)匱乏，改善教育弱勢(shì)群體在資源競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的不利地位是促進(jìn)教育公平的重要方面。政府與教育類民間公益組織在促進(jìn)教育公平方面有不同的功能、優(yōu)勢(shì)及其局限性，但兩者的目標(biāo)是基本一致的。構(gòu)建政府與教育類民間公益組織的合作伙伴關(guān)系，對(duì)促進(jìn)我國(guó)教育公平的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。為此，政府須轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新社會(huì)管理方式，為民間公益組織的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造良好的外部制度環(huán)境和條件；同時(shí)，探索和拓展政府與民間公益組織間多樣的合作模式；另外，民間公益組織應(yīng)改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高社會(huì)公信力、社會(huì)資源整合能力和項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)能力。

教育公平;弱勢(shì)補(bǔ)償;教育類;民間公益組織;合作伙伴

弱勢(shì)群體的教育問(wèn)題是我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期遇到的一個(gè)突出問(wèn)題。[1]教育弱勢(shì)群體由于在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育資源方面相對(duì)匱乏，在教育競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。對(duì)教育弱勢(shì)群體的關(guān)注和支持是政府和民間公益組織的共同責(zé)任，同時(shí)也對(duì)促進(jìn)教育公平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。“教育弱勢(shì)群體的核心特征是缺乏獲得、支配教育資源的能力和潛力”。我國(guó)教育弱勢(shì)群體的成分比較復(fù)雜，如農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)貧困人口、婦女與兒童、少數(shù)民族、殘疾人、城市外來(lái)務(wù)工人員及其子女、特殊家庭兒童等均可歸為教育弱勢(shì)群體。[2]167-170教育弱勢(shì)群體的存在，是解決我國(guó)教育公平問(wèn)題不可回避的方面，在教育市場(chǎng)化的背景下，教育弱勢(shì)群體處境有可能進(jìn)一步惡化。劉云杉以1978-2005年北京大學(xué)錄取新生中農(nóng)村學(xué)生為研究對(duì)象來(lái)展示優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源的分布地圖，研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代中期以后，北京大學(xué)農(nóng)村學(xué)生比例逐年下降，2000-2005年間北京大學(xué)農(nóng)村學(xué)生比例一直在15%上下。[3]我國(guó)社會(huì)中的弱勢(shì)群體問(wèn)題不是局部的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而已經(jīng)發(fā)展成為政治和社會(huì)問(wèn)題。[1]

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)認(rèn)為，教育公平(Equity in education)包含兩個(gè)維度：一是公平性(Fairness),二是普惠性(Inclusion)。前者意味著性別、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、民族、種族、城鄉(xiāng)、社會(huì)階層等的差異不應(yīng)該成為獲得教育的障礙；而后者“普惠性”則意味著通過(guò)教育每個(gè)人都應(yīng)該獲得基本的讀寫算等能力。[4]如何改善弱勢(shì)群體的處境，促進(jìn)社會(huì)公平，約翰·羅爾斯(Rawls)提出“差別對(duì)待”的原則，“為了平等地對(duì)待所有的人，提供真正的同等機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生較不利的社會(huì)地位的人們?！盵5]101羅爾斯主張，通過(guò)弱勢(shì)補(bǔ)償來(lái)拉平弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體之間的不平等，防止弱勢(shì)群體的處境進(jìn)一步惡化。科爾曼認(rèn)為補(bǔ)償原則的核心是對(duì)先天身體缺陷或處于惡劣環(huán)境的人進(jìn)行補(bǔ)償。[6]因此，在教育政策取向與資源配置方面，僅強(qiáng)調(diào)教育機(jī)會(huì)均等、平等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)質(zhì)教育資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在弱勢(shì)補(bǔ)償方面，政府是保障教育公平最重要和最直接的責(zé)任主體，但僅依靠政府無(wú)法解決所有的教育公平問(wèn)題，“對(duì)個(gè)人自由的社會(huì)承諾，并非只能由國(guó)家來(lái)實(shí)施，而是必須涉及其他機(jī)構(gòu)：政治和社會(huì)組織、以社區(qū)為基礎(chǔ)的安排、各非政府機(jī)構(gòu)等。”[7]隨著公民社會(huì)的逐步發(fā)育，教育類民間公益組織在數(shù)量、規(guī)模、運(yùn)營(yíng)管理與人員素質(zhì)等方面均獲得很好的發(fā)展，日益成為教育資源“第三次分配”的重要載體?，F(xiàn)代社會(huì)生活具有三種運(yùn)行機(jī)制，“一是市場(chǎng)的志愿機(jī)制，二是政府的強(qiáng)制機(jī)制，三是非營(yíng)利組織的志愿機(jī)制。”[2]65政府遵循“以強(qiáng)制求公益”的原則，而教育類民間公益組織則遵循“以志愿求公益”的教育資源的分配機(jī)制和運(yùn)行邏輯，兩者各有利弊。具體來(lái)說(shuō)，在公共教育資源配置過(guò)程中，政府面臨能力有限與失靈問(wèn)題，教育類民間公益組織則面臨“志愿失靈”與慈善不足等問(wèn)題。因而，構(gòu)建政府與教育類民間公益組織的合作伙伴關(guān)系，探索兩者間多樣的合作模式，對(duì)促進(jìn)我國(guó)教育公平的實(shí)現(xiàn)是十分必要的。

一、政府機(jī)制在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的功能與優(yōu)勢(shì)及其局限性

政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制是社會(huì)資源配置的兩種主要方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，教育資源歸屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，特別是義務(wù)教育階段的公共教育服務(wù)，因而主要通過(guò)政府機(jī)制來(lái)生產(chǎn)和提供。政府機(jī)制是一種“以強(qiáng)制求公益”的機(jī)制，主要以財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為主要方式，同時(shí)通過(guò)頒布和執(zhí)行符合教育公平理念的政策與法律，實(shí)現(xiàn)教育資源的重新配置和弱勢(shì)補(bǔ)償。

(一) 政府機(jī)制在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的功能與優(yōu)勢(shì)

作為社會(huì)公眾和公共利益的代表，政府有責(zé)任促進(jìn)教育資源的公平分配，這一職能是市場(chǎng)機(jī)制和其他各種類型的機(jī)制不能替代的。政府的教育政策及其執(zhí)行是決定教育公平的最大影響因素，“教育公平與教育政策在特定的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)情景中的執(zhí)行息息相關(guān)”[8]。政府作為公共意志的體現(xiàn)肩負(fù)著為教育公平提供制度性環(huán)境的職責(zé)。在教育資源的弱勢(shì)補(bǔ)償方面，政府有足夠的物力、人力和財(cái)力，而且具有天然的合法性和權(quán)威性。與公民個(gè)人、市場(chǎng)主體(如企業(yè)等)及教育類民間公益組織等相比，政府在這些方面具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

以2011年10月實(shí)施的“全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”為例來(lái)分析政府在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的功能與優(yōu)勢(shì)。第一，就經(jīng)費(fèi)和受益群體的規(guī)模而言，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的試點(diǎn)范圍包括680個(gè)縣(市)約2600萬(wàn)在校生，國(guó)家試點(diǎn)每年所需資金160多億元由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。如此大的規(guī)模和經(jīng)費(fèi)支撐是個(gè)人、企業(yè)和民間組織難以承擔(dān)和實(shí)施的。這是因?yàn)閲?guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)有財(cái)政和稅收作支撐。第二，就合法性而言，“合法性表明，某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體的基礎(chǔ)是什么(如某條法律、規(guī)則、習(xí)慣、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯)，則要看實(shí)際情景而定?！盵9]“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的本質(zhì)是一項(xiàng)國(guó)家教育政策，由國(guó)務(wù)院及教育部、財(cái)政部、食品安全委員會(huì)等各部委制定、頒布、執(zhí)行和監(jiān)督，其背后有國(guó)家的公共權(quán)力做后盾，具有較強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)可性。第三，就政策執(zhí)行的效率而言，由于“強(qiáng)制機(jī)制是依靠權(quán)力來(lái)運(yùn)作的，它的基本模式是‘命令-服從’，其內(nèi)部主體之間的關(guān)系是縱向的不平等關(guān)系”[2]71，“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”一經(jīng)決策和頒布，各種視頻調(diào)度會(huì)、工作會(huì)議、部署會(huì)議等迅速開(kāi)展，傳達(dá)中央政策和理念，以保證能快速地在680個(gè)試點(diǎn)的地方獲得執(zhí)行。

(二) 政府機(jī)制在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的局限性

政府并不是實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w，在教育資源的分配過(guò)程中，單靠政府既不可能也不現(xiàn)實(shí)。在教育資源的弱勢(shì)補(bǔ)償方面，政府機(jī)制有其局限性。

首先，政府的“趨中性”行為可能導(dǎo)致政府失靈，無(wú)法滿足弱勢(shì)群體的差異性需求?！罢谔峁┕参锲?、從事公共事務(wù)管理方面的失靈，如政府的政策制定與公共服務(wù)常常具有‘趨中性’，從而難以照顧到一些特殊的邊緣群體。即使照顧到，也難以顧及其多樣性的需求。”[10]在“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”中，為了保障政策執(zhí)行的效率，往往具有同一性、一刀切的特點(diǎn)，忽視了不同地域、不同文化習(xí)慣的學(xué)生對(duì)營(yíng)養(yǎng)早餐的差異性需求。例如，筆者2012年在貴州水族地區(qū)一所農(nóng)村小學(xué)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)水族人民喜愛(ài)酸辣食物，很少喝牛奶吃雞蛋，后來(lái)學(xué)校將營(yíng)養(yǎng)早餐中的牛奶雞蛋改為當(dāng)?shù)氐拿追鄣仁澄铩?/p>

其次，政府教育經(jīng)費(fèi)投入有限，短時(shí)間內(nèi)難以覆蓋所有的教育弱勢(shì)群體。本森(Benson)認(rèn)為，“評(píng)價(jià)一個(gè)教育財(cái)政體制，主要有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：教育經(jīng)費(fèi)是否充足；教育資源是否有效率；教育資源配置是否公平。”2013年，我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到了4.3%，基本達(dá)到世界教育經(jīng)費(fèi)投入的平均水平；盡管如此，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家還是有不小差距，仍然未到達(dá)“充足”的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，政府對(duì)信息的壟斷導(dǎo)致政府缺乏相應(yīng)的監(jiān)督?！罢膲艛嘈允沟煤芏喙参锲吠哂形ㄒ恍裕娭荒芟M(fèi)，別無(wú)選擇，且不可拒絕，同時(shí)政府對(duì)信息的壟斷也使得公眾無(wú)法實(shí)施監(jiān)督?！盵11]受傳統(tǒng)行政官僚體制的影響，政府在實(shí)施教育資源的弱勢(shì)補(bǔ)償方面，可能會(huì)面臨效率低下、回應(yīng)性不夠、難以監(jiān)督等指責(zé)。食品安全和資金安全是“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的兩個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)。教育部部長(zhǎng)袁貴仁此前表示，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃絕對(duì)是一件好事，但同時(shí)也是一件難事，難就難在，一是如何防止貪腐行為，二是如何防止食物中毒。換言之，該計(jì)劃能否經(jīng)得起政府、社會(huì)輿論等的監(jiān)督，對(duì)于計(jì)劃的順利實(shí)施至關(guān)重要。

二、 教育類民間公益組織在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的功能與優(yōu)勢(shì)及其局限性

由于政府與市場(chǎng)機(jī)制在提供公共物品、教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的局限性，催生了對(duì)教育類民間公益組織功能的需求。正如韓國(guó)學(xué)者金承鉉(Seung Hyun Kim)總結(jié)的，諸如教育類民間公益組織的志愿性組織在西方國(guó)家的出現(xiàn)正是由于政府差強(qiáng)人意的表現(xiàn)，“政府或市場(chǎng)不能解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的時(shí)候，志愿性組織出現(xiàn)了，并被稱作‘第三部門’”[12]。與政府“以強(qiáng)制求公益”和市場(chǎng)“以志愿求私益”不同，教育類民間公益組織對(duì)資源的配置遵循不同的邏輯，“通過(guò)平等的活動(dòng)主體的個(gè)人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動(dòng)追求公共利益，社會(huì)(公共)領(lǐng)域是‘以志愿求公益’機(jī)制為主要運(yùn)作形式”[2]65。教育類民間公益組織的這種特性和功能決定了它在弱勢(shì)補(bǔ)償方面能發(fā)揮重要作用，但其自身也有一定的局限性。

(一) 教育類民間公益組織在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的功能與優(yōu)勢(shì)

第一，教育類民間公益組織具有社會(huì)整合性，能更好地發(fā)現(xiàn)、組織和使用社會(huì)資源，分擔(dān)政府在教育投入方面的壓力。教育類民間公益組織的活動(dòng)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)。例如，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)發(fā)起并組織實(shí)施的“希望工程”是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)?！皬捻?xiàng)目實(shí)施以來(lái)的20年中，希望工程累計(jì)募集捐款53億多元人民幣，資助農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生逾338萬(wàn)名，建設(shè)希望小學(xué)15444所，建設(shè)希望工程圖書(shū)室約14000個(gè)，配備希望工程體育園地2500套，配備希望電影放映設(shè)備200套，培訓(xùn)農(nóng)村小學(xué)教師52000余名?！盵13]1

第二，教育類民間公益組織長(zhǎng)期“深耕民間”，對(duì)弱勢(shì)群體的教育資源需求具有高度敏感性，能避免行政官僚體制的低效率與信息不對(duì)稱問(wèn)題，同時(shí)能更好地將社會(huì)資源與弱勢(shì)群體的教育需求之間形成匹配。免費(fèi)午餐計(jì)劃的發(fā)起人之一鄧飛在一次偶然的機(jī)會(huì)聽(tīng)到貴州省黔西縣花溪鄉(xiāng)一名支教老師描述，并經(jīng)過(guò)實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)學(xué)生對(duì)于普通的午餐具有強(qiáng)烈的需求，而學(xué)校和家庭卻沒(méi)有足夠的資源來(lái)滿足。同年，國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，這與之前的免費(fèi)午餐計(jì)劃的宣傳、實(shí)施和效果也是密不可分的。

第三，教育類民間公益組織往往能形成更好的創(chuàng)意，提出教育資源再分配與具體運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新模式，成為開(kāi)創(chuàng)性的先鋒。以免費(fèi)午餐計(jì)劃為例，免費(fèi)午餐計(jì)劃的啟動(dòng)過(guò)程是一個(gè)奇跡，“由一個(gè)媒體人，一群知識(shí)精英，一個(gè)新媒體工具，上百萬(wàn)名捐贈(zèng)者，所成立的民間公益項(xiàng)目，目的是為了讓貧困地區(qū)的孩子‘吃好飯’，更加營(yíng)養(yǎng)”。“免費(fèi)午餐”從網(wǎng)上發(fā)酵造就奇跡。而免費(fèi)午餐計(jì)劃的募款模式、宣傳模式、監(jiān)督模式都與受制于行政官僚體制弊端的政府機(jī)關(guān)不同，也與傳統(tǒng)的教育類民間公益組織有所差別。例如，該項(xiàng)目充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，如社交網(wǎng)絡(luò)微信、微博、人人網(wǎng)等新興媒體進(jìn)行宣傳，獲得了意想不到的效果；同時(shí)開(kāi)通了“免費(fèi)午餐淘寶公益店”，以一種獨(dú)特的、創(chuàng)新的、互益的模式進(jìn)行募款。

第四，教育類民間公益組織的活動(dòng)具有志愿與慈善性質(zhì)，能有效降低教育資源再分配的交易成本、執(zhí)行成本與監(jiān)管成本?！爸驹感浴币馕吨鴧⑴c組織活動(dòng)是以自由、志愿為基礎(chǔ)的。教育類民間公益組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于志愿捐贈(zèng)，其活動(dòng)和項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)也主要以志愿者群體為主力。這對(duì)于降低教育類民間公益組織的活動(dòng)成本與項(xiàng)目執(zhí)行成本無(wú)疑具有重要作用。此外，隨著民間公益組織的規(guī)范化和成熟，志愿與慈善性質(zhì)也有利于降低活動(dòng)與項(xiàng)目的監(jiān)管成本。例如，免費(fèi)午餐基金計(jì)劃，作為發(fā)起與主辦方的中國(guó)福利基金會(huì)，積極、及時(shí)、有效、公開(kāi)透明地發(fā)布財(cái)務(wù)報(bào)告與項(xiàng)目執(zhí)行情況[14]：“2011年報(bào)告對(duì)免費(fèi)午餐具體如何監(jiān)督學(xué)校善款使用做出公示，如對(duì)所有免費(fèi)午餐學(xué)校兩個(gè)月?lián)芨兑淮慰铐?xiàng)，包含配套設(shè)施、午餐、運(yùn)營(yíng)成本。” “每所免費(fèi)午餐學(xué)校開(kāi)通本學(xué)校微博，在學(xué)校收到款項(xiàng)、采購(gòu)物品、每日開(kāi)餐等發(fā)生收支的時(shí)候，都要通過(guò)微博公開(kāi)收支行為和開(kāi)餐情況?！?/p>

(二) 教育類民間公益組織在教育資源弱勢(shì)補(bǔ)償方面的局限性

作為第三部門的教育類民間公益組織，配置教育資源和優(yōu)先扶持教育弱勢(shì)群體時(shí)，遵循“志愿機(jī)制”。然而與政府、市場(chǎng)機(jī)制一樣，這種機(jī)制本身也有缺陷，僅依靠其自身的力量無(wú)法推進(jìn)教育公益事業(yè)和弱勢(shì)補(bǔ)償事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。薩拉蒙提出“志愿失靈”(Volunteer Failure)的概念，認(rèn)為民間公益組織在生產(chǎn)和提供教育等公共服務(wù)的過(guò)程中，受制于自身的組織和機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)不同的問(wèn)題。具體而言，志愿失靈包括：慈善不足(Philanthropic Insufficiency)、慈善的特殊主義(Philanthropic Particularism)、慈善的父權(quán)心態(tài)(Philanthropic paternalism)以及慈善的業(yè)余性(Philanthropic amateurism)[15]47-51。斯蒂芬遜(Stephenson)運(yùn)用薩拉蒙的“志愿失靈”的概念及其類型，通過(guò)對(duì)新西蘭的教育第三部門的歷史發(fā)展進(jìn)行梳理，就發(fā)現(xiàn)，新西蘭的教育第三部門等組織的“慈善不足”體現(xiàn)在第三部分難以持續(xù)性地提供足夠的資源來(lái)滿足受惠群體的需求；而慈善的特殊主義則體現(xiàn)在并非所有的群體及其需求都能夠被識(shí)別和滿足，這一方面是因?yàn)榻逃惷耖g公益組織資源有限，另一方面也是因?yàn)榻逃惷耖g公益組織有自身的關(guān)注點(diǎn)，其支援活動(dòng)無(wú)法達(dá)到政府活動(dòng)的系統(tǒng)性高度；而“父權(quán)心態(tài)”則體現(xiàn)在教育第三部門在分配資源的過(guò)程中往往會(huì)受到其自身優(yōu)先順序的影響；“業(yè)務(wù)性”則暴露出教育類民間公益組織等第三部門在提供專業(yè)的教育服務(wù)過(guò)程中的系統(tǒng)性的、專業(yè)性的知識(shí)的欠缺。[16]

在薩拉蒙提出的四個(gè)缺陷中，慈善不足是教育類民間公益組織最凸顯也是最重要的問(wèn)題。也就是說(shuō)，民間公益組織往往沒(méi)有足夠的資源(經(jīng)費(fèi)、人員等)，組織運(yùn)作所需要的開(kāi)支與所能募集到的資金之間有巨大的缺口。就“免費(fèi)午餐計(jì)劃”而言，根據(jù)其2011年財(cái)務(wù)報(bào)表顯示，2011年共收到捐贈(zèng)1833萬(wàn)元，這當(dāng)然無(wú)法與國(guó)家“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的260億元相提并論。因此，其覆蓋的人數(shù)、地區(qū)范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)也少得多、小得多。此外，免費(fèi)午餐計(jì)劃在具體推行過(guò)程中，由于地方、學(xué)校等原因，面臨諸多困難，畢竟免費(fèi)午餐計(jì)劃沒(méi)有行政力量作為支撐。

三、 我國(guó)政府與教育類民間公益組織的合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建

改革開(kāi)放以來(lái)，“中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷‘權(quán)力多極化’的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力正在逐漸成長(zhǎng)……‘單級(jí)結(jié)構(gòu)’正在向‘多級(jí)結(jié)構(gòu)’演變”，政府包辦社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)合一的舊格局被慢慢打破，“擺脫共同體的束縛，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的權(quán)利，并通過(guò)志愿行動(dòng)形成自由人聯(lián)合體，不經(jīng)代理環(huán)節(jié)而直接提供公共物品的自治化過(guò)程，它產(chǎn)生了現(xiàn)代第三部門。”[17]這也帶來(lái)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革與“第三方政府”(the Third Party Government)的興起。在這種背景下，政府與教育類民間公益組織之間應(yīng)該建立何種關(guān)系，對(duì)于教育公平的實(shí)現(xiàn)尤為重要。

斯蒂芬遜對(duì)新西蘭教育第三部門與政府之間關(guān)系的歷史演進(jìn)的考察就發(fā)現(xiàn)，教育類民間公益組織等第三部門應(yīng)該與政府部門實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充和合作，兩者可以形成互補(bǔ)和互動(dòng)的關(guān)系。[16]而美國(guó)非營(yíng)利組織學(xué)者季德倫(Gidron)、科勒莫(Kramer)和薩拉蒙(Salamon)三人在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)出政府與非營(yíng)利組織的四種關(guān)系模式。[18]他們認(rèn)為，所有的福利服務(wù)有兩個(gè)關(guān)鍵要素：一是服務(wù)的資金湊集和授權(quán)(Financing and Authorizing of Services)；二是服務(wù)的實(shí)際配送(Actual Delivery)，基于此，他們提出了四種基本的關(guān)系模式。其中，合作模式包括兩種方式[19]39：一是“合作的賣者”模式(Collaborative-Vendor Model)，即非營(yíng)利組織僅僅是作為政府項(xiàng)目管理的代理人出現(xiàn)，擁有較少的處理權(quán)或討價(jià)還價(jià)的權(quán)力；二是“合作的伙伴關(guān)系”模式(Collaborative-Partnership Model)，即非營(yíng)利組織擁有大量的自治和決策的權(quán)利，在項(xiàng)目管理上也更有發(fā)言權(quán)。

表1 政府與非營(yíng)利組織關(guān)系模式[15]13

我國(guó)教育類民間公益組織等非營(yíng)利組織已經(jīng)獲得較快發(fā)展，但是其發(fā)展有不同于國(guó)外的特點(diǎn)。有學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)不同類型的非營(yíng)利組織進(jìn)行調(diào)查，得出政府與非政府組織的關(guān)系具有“庇護(hù)性國(guó)家法團(tuán)主義”和“層級(jí)性國(guó)家法團(tuán)主義”的特點(diǎn)：“政府與非政府組織結(jié)成緊密的利益聯(lián)盟，政府實(shí)施強(qiáng)有力和全面的控制和保護(hù)，而非政府組織通過(guò)對(duì)行政體系的主動(dòng)吸附和向政府尋求保護(hù)來(lái)獲得更多的資源和壟斷性地位?！盵20]181目前我國(guó)民間公益組織與政府的關(guān)系主要還是一種所謂的“依附式發(fā)展”，“第三部門要想發(fā)展，必須更大限度依靠政府和企業(yè)資源。政府是唯一可用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)控制第三部門的力量的部門，國(guó)家擁有對(duì)第三部門的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)?！盵21]97-99當(dāng)前我國(guó)的教育類民間公益組織等第三部門處于發(fā)展的初級(jí)階段，并且存在結(jié)構(gòu)和功能的失調(diào)，命運(yùn)往往掌控在環(huán)境力量(特別是政府)手中。

基于我國(guó)民間公益組織的發(fā)展具有的“國(guó)家法團(tuán)主義”和“依附式發(fā)展”的特點(diǎn)，教育類民間公益組織的發(fā)展離不開(kāi)政府的支持與培育，構(gòu)建兩者的合作伙伴關(guān)系是一種雙贏的解決辦法。如前文所述，在教育資源的弱勢(shì)補(bǔ)償與促進(jìn)教育公平方面，政府與教育類民間公益組織這兩種不同的機(jī)制具有各自的功能與優(yōu)勢(shì)，又有各自的局限性，但是兩者的目標(biāo)是基本一致的：追求教育公共利益?！斑@兩套規(guī)模龐大的機(jī)構(gòu)具有許多相同的基本目標(biāo)，彼此像鏡子一樣反映出對(duì)方的長(zhǎng)處和弱點(diǎn)?！盵19]38“政府可以在民主政治程序的基礎(chǔ)上，確立優(yōu)先考慮的事情，可以通過(guò)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)保障服務(wù)的質(zhì)量?！睆亩朔爸驹甘ъ`”的弊端；與此同時(shí)，教育類民間公益組織“比政府更能提供個(gè)人化的服務(wù)，可以在更小的范圍內(nèi)運(yùn)作，可以根據(jù)客戶的需求來(lái)調(diào)整服務(wù)。”[15]51從而克服“政府失靈”的弊端。因此，我們必須讓政府與教育類民間公益組織的合作伙伴關(guān)系建立起來(lái)、并真正運(yùn)行起來(lái)，兩者的合作都比它們之間互相取代顯得重要和有意義。

四、政策建議

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，教育公平的“重點(diǎn)是扶持困難群體”。為了實(shí)現(xiàn)教育公平，必須堅(jiān)持對(duì)教育弱勢(shì)群體進(jìn)行教育補(bǔ)償和優(yōu)先扶持?！敖⒄鲗?dǎo)下的社會(huì)各方面力量充分參與的教育公共治理結(jié)構(gòu)”[22]，是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑。改革開(kāi)放三十余年，我國(guó)教育類民間公益組織的數(shù)量、力量和作用不斷發(fā)展壯大，在扶持困難群體、弱勢(shì)補(bǔ)償，維護(hù)教育公平方面的作用不斷提升，但仍存在一些不足和問(wèn)題亟需解決。如何構(gòu)建政府與教育類民間公益組織的合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢(shì)與功能對(duì)于實(shí)現(xiàn)教育資源分配的弱勢(shì)補(bǔ)償及促進(jìn)教育公平至關(guān)重要。

第一，政府須轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新社會(huì)管理方式，為教育類民間公益組織的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造良好的外部制度環(huán)境和條件。目前，政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等采取的是“雙重管理模式”，接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。這無(wú)疑抬高了民間公益組織的登記注冊(cè)門檻，從入口對(duì)第三部門組織實(shí)施嚴(yán)格的控制，“使得很多非政府組織不可能通過(guò)登記為社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位開(kāi)展活動(dòng)，往往采取工商注冊(cè)的形式，這樣一來(lái)，在減稅免稅上就很難獲得合法的待遇，也難以接受相應(yīng)的捐贈(zèng)?！盵23]3這直接限制了教育類民間公益組織的發(fā)展。此外，“官辦第三部門組織與民間第三部門組織相比在數(shù)量上明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)，絕大多數(shù)發(fā)育較好的組織，都受到了政府較多的控制?！?齊默(Zimmer)認(rèn)為，在非政府組織、非營(yíng)利組織等第三部分在教育、社會(huì)服務(wù)等方面的作用日益凸顯的今天，從學(xué)理上看，政府的管制方式應(yīng)該從以科層、官僚為特征的“政府”(Government)轉(zhuǎn)變?yōu)橐远嘣叶鄬哟蔚摹爸卫怼?Governance)結(jié)構(gòu)。[24]由此，基于教育類民間公益組織對(duì)教育公平的重要作用，政府一方面應(yīng)改變對(duì)民間公益組織的監(jiān)督管理方式，從法律上明確教育類民間公益組織的法律地位和性質(zhì)，另一方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從稅收、經(jīng)費(fèi)資助、輿論宣傳等方面扶持和培育教育類民間公益組織。

第二，構(gòu)建教育類民間公益組織與政府的合作伙伴關(guān)系，拓展兩者的合作模式，如政策的指引作用、政府購(gòu)買服務(wù)、教育類公益項(xiàng)目申請(qǐng)制等。齊默認(rèn)為，政府與教育類民間公益組織等第三部門建立合作伙伴關(guān)系，其目的有二：一是避免官僚和行政體制的弊端，提升政府教育服務(wù)等公共服務(wù)的效率和效能；二是拓寬政府政策和執(zhí)行的參與渠道，提升政府相關(guān)政策(如教育)的合法性。[24]因此，政府可向教育類民間公益組織提供經(jīng)費(fèi)支持。在西方國(guó)家，“事實(shí)上，政府比起其他的主要資助來(lái)源——收費(fèi)、基金以及來(lái)自企業(yè)、基金會(huì)和個(gè)人的慈善捐贈(zèng)等，已經(jīng)成為非營(yíng)利部門唯一最大的資助來(lái)源?！盵19]33因此，通過(guò)經(jīng)費(fèi)支持，教育類民間公益組織可以從事更多的教育弱勢(shì)補(bǔ)償項(xiàng)目，為弱勢(shì)群體提供更多的教育公益服務(wù)。此外，政府可向教育類民間公益組織購(gòu)買公共服務(wù)，這在世界各國(guó)是一種普遍且日益通行的做法，來(lái)自38個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)表明，總體而言，在衛(wèi)生(49%)、社會(huì)服務(wù)(47%)、教育科研(42%)三個(gè)領(lǐng)域，政府支持平均占社會(huì)組織收入的40%-50%。[25]206對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這可以利用民間公益組織“及早識(shí)別需要解決的問(wèn)題”、“通過(guò)私人捐贈(zèng)和志愿的方式，動(dòng)員更多的資源”，同時(shí)“以更靈活的方式應(yīng)對(duì)問(wèn)題，而不必建立龐大的政府官僚”[26]258-259；而對(duì)于教育類民間公益組織而言，無(wú)疑增加了獲取資源的渠道，資金來(lái)源趨于穩(wěn)定，同時(shí)也提升了履行本組織使命和任務(wù)的能力。

第三，教育類民間公益組織應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。民間公益組織基于組織特性(志愿性、民間性等)也存在固有的缺陷，會(huì)產(chǎn)生志愿失靈(Voluntary Failure)，如慈善不足、慈善活動(dòng)的狹隘性、慈善組織和工作的業(yè)余性等。[15]96因此，教育類民間公益組織除了與政府構(gòu)成合作伙伴關(guān)系之外，還迫切需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，特別是提高社會(huì)公信力、社會(huì)資源整合能力和項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)能力。整合社會(huì)閑散資源是教育類民間公益組織的核心競(jìng)爭(zhēng)力，正如北京市西部陽(yáng)光農(nóng)村發(fā)展基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)梁曉燕所說(shuō)，“資源就像一大堆土豆，散裝在體制內(nèi)的那個(gè)筐里，需要有人去把土豆撿出來(lái)，弄成土豆絲土豆片什么的，然后你去炒菜。這個(gè)土豆確實(shí)是從筐里來(lái)的，但最后炒出來(lái)的菜是你的。”[27]

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[27] http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2012_01/11/11900315_0.shtml.

(責(zé)任編輯 張永祥/校對(duì) 一心)

Collaborative Partnership between Governmentand Educational Non-governmental Organizations fromthe Perspective of Educational Equity:A Study Based on the Comparison Between“Programof Developing Nutrition”and“Free Lunch Funding”

XIONG He-ni,WANG Xiao-fang

(1.Faculty of Education,Beijing Normal University;2.Faculty of Education,The Chinese University of Hong Kong)

One important aspect of educational inequity is that vulnerable groups have relatively limited education resources.In terms of compensating the vulnerable groups and promoting educational equity,government and educational non-government organizations respectively have their own functions,advantages,and limitations as well.Despite the differences,they share the same goal.It is of paramount significance to construct the partnership between government and educational NGOs,and to explore the various collaborative patterns.The following are three measures for constructing the partnership:(1)The government should transform its concepts and innovate the methods of social management so as to create better institutions context and conditions for the development of educational NGO;(2)New cooperative models between the government and educational NGO should be set up;(3)Educational NGO should improve their internal governance structures,enhance their social credibility,and improve their abilities to integrate the social resources and manage the projects.

educational equity;educational NGO;compensation for vulnerable groups;collaborative partnership

2015-08-15

熊和妮(1986—)，女，海南?？谌耍本煼洞髮W(xué)博士研究生，主要從事教育社會(huì)學(xué)、家庭教育研究

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A

1674-5779(2015)06-0013-07