毛成京

摘 要：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營等方式，與社會資本建立起利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作的PPP模式。PPP模式能夠把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，實現(xiàn)雙方的共贏。政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，采取有效措施理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，推動政府投資與社會資本的合作。

關(guān)鍵詞：政府投資；PPP模式；路徑探討

政府投資是指政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。政府與社會資本合作（PPP）模式，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

一、PPP模式的內(nèi)涵

（1）PPP模式是以項目為主體的融資活動，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府給予補(bǔ)貼的力度來安排融資。（2）PPP模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這種模式有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險。（3）PPP模式保證民營資本“有利可圖”。采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，可提高民營資本的積極性。（4）PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。

二、PPP模式的優(yōu)點

PPP模式能夠把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，實現(xiàn)雙方的共贏，主要優(yōu)點如下：（1）有效減少降低建設(shè)項目費用。公共部門和私人企業(yè)共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，使項目費用降低。研究表明， PPP項目平均為政府部門節(jié)約 17%的費用。（2）能夠轉(zhuǎn)變政府職能減輕財政負(fù)擔(dān)。政府可以從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，能夠保證質(zhì)量，并減輕財政預(yù)算壓力。（3）促進(jìn)投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程中引進(jìn)先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗。（4）實現(xiàn)互利共贏。PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配，由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，減少了承建商與投資商風(fēng)險，降低了融資難度，雙方可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

三、政府投資推行PPP模式的措施

（1）加大政府投資PPP模式政策及資金扶持。對符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施及公益類PPP項目，以劃撥方式供應(yīng)土地，保障項目用地需求。對雨污水泵站等城市公用設(shè)施、非營利性社會公益設(shè)施以及社區(qū)公益性公共服務(wù)設(shè)施PPP項目，探討按照不超過建設(shè)單位繳納的配套費數(shù)額予以補(bǔ)助。建立PPP項目審批“綠色通道”，推動項目核準(zhǔn)與其他相關(guān)行政審批并聯(lián)辦理，構(gòu)建縱橫聯(lián)動的投資服務(wù)體系，依法加速前期手續(xù)辦理。在PPP項目具體實施階段，通過政府購買服務(wù)的方式，組織工程咨詢、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等高水平咨詢機(jī)構(gòu)，為項目提供智力支持。（2）完善PPP項目加快推進(jìn)的機(jī)制提高項目建設(shè)運營效率。建立PPP項目推進(jìn)機(jī)制，相關(guān)參與部門密切配合，形成合力，全面開展基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP合作，使政府從基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的直接“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”及PPP項目“監(jiān)管者”。搭建項目信息發(fā)布平臺，篩選適宜采用PPP模式的建設(shè)項目，面向社會公開推介招商，吸引社會資本、金融機(jī)構(gòu)、中介組織等各方參與PPP項目的投融資、建設(shè)和運營。針對具體項目，組織相關(guān)部門分行業(yè)、分類型做好整體策劃和實施方案編制，積極探索BOT、BOOT、BOO、TOT、委托運營等多種PPP操作模式，吸引和鼓勵社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。（3）構(gòu)建多元化融資渠道保障PPP項目資金需求。建立地方政府與金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，鼓勵金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，為符合條件的PPP項目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團(tuán)貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)。支持開展購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等權(quán)益質(zhì)押融資。鼓勵專業(yè)擔(dān)保公司對符合條件的項目提供直接擔(dān)保、再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保、擔(dān)保與保險相結(jié)合等擔(dān)保服務(wù)，進(jìn)一步拓寬融資渠道。（4）調(diào)整優(yōu)化市政基礎(chǔ)設(shè)施價格機(jī)制保障PPP項目運營效益。按照補(bǔ)償成本、合理收益的原則，調(diào)整市政基礎(chǔ)設(shè)施以及用水、用氣、用熱價格，實施居民階梯水價、氣價改革，探索建立上下游價格調(diào)整聯(lián)動機(jī)制，使價格逐步反映運營成本。對以PPP方式建設(shè)的公共停車場等領(lǐng)域，放開收費價格，賦予社會資本充分的價格主導(dǎo)權(quán)，實行自主定價，自負(fù)盈虧，通過市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制實現(xiàn)互利共贏。對污水處理、垃圾處理、公共交通等需政府補(bǔ)助的PPP項目，在科學(xué)合理的成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，通過談判確定實際結(jié)算價格，平衡公共利益與社會投資利益，形成社會資本合理回報和補(bǔ)償機(jī)制。

總結(jié)：PPP模式能夠創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道；能夠推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化；能夠理順政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見

[2] 財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式通知