李莎

【摘要】通過(guò)案例分析，從行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)部服務(wù)能力和外部承接能力兩個(gè)方面，將行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的作用類型分為四種，并構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能作用類型象限圖，分布不同類型行業(yè)協(xié)會(huì)的特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】政府職能;承接轉(zhuǎn)移;案例分析;作用類型

一、引言

李克強(qiáng)總理在會(huì)見(jiàn)采訪兩會(huì)的中外記者并回答提問(wèn)時(shí)曾說(shuō)“這次改革方案核心是轉(zhuǎn)變政府職能，當(dāng)然也是簡(jiǎn)政放權(quán)。如果說(shuō)機(jī)構(gòu)改革是政府內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化配置，那么轉(zhuǎn)變職能則是厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系。說(shuō)白了，就是市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！倍陔S后召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)中則明確指出“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。”

1970年代后，無(wú)論是在民族國(guó)家內(nèi)部還是在國(guó)際社會(huì)中，民間非盈利、非政府組織都以驚人的速度蓬勃發(fā)展，形成了一個(gè)遍及全球的第三領(lǐng)域，權(quán)威學(xué)者薩拉蒙教授將其稱之為一場(chǎng)全球性的“結(jié)社革命”。他指出，“如果說(shuō)代議制政府是18世紀(jì)的偉大社會(huì)發(fā)明，而官僚政治是19世紀(jì)的偉大發(fā)明。那么，可以說(shuō)有組織的私人自愿性活動(dòng)也即大量的公民社會(huì)組織代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新”。這些公民社會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，使人們切實(shí)認(rèn)識(shí)到，除了市場(chǎng)與政府外，還存在一個(gè)鼎足而立的社會(huì)領(lǐng)域，世紀(jì)的二元格局開(kāi)始被三元格局所替代。人們意識(shí)到，市場(chǎng)會(huì)因?yàn)椴荒芴峁┕参锲?、缺乏消除外部性的激?lì)、存在自然壟斷的抵消和市場(chǎng)信息不完全而導(dǎo)致失靈。政府也會(huì)因公共決策失敗、政府的擴(kuò)張性、官僚機(jī)構(gòu)的低效率和尋租活動(dòng)等原因?qū)е率?，而且兩者往往共存。人們開(kāi)始思考改變這一局面的“第三條道路”，把目光投向大量的、特點(diǎn)各異的公民社會(huì)組織。這些公民社會(huì)組織及其所依靠的一系列特征各異的組織、管理機(jī)制能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足或者配合市場(chǎng)與政府更好的發(fā)揮作用。

二、案例選擇與分析

（一）案例選擇

案例1：A糧食協(xié)會(huì)

A糧食協(xié)會(huì)成立于1997年6月，現(xiàn)有單位會(huì)員671家，各專業(yè)分會(huì)會(huì)員200余家;會(huì)員為省內(nèi)大中型國(guó)有、民營(yíng)等骨干企業(yè)、知名企業(yè)、種糧大戶、專業(yè)合作組織。協(xié)會(huì)下設(shè)秘書(shū)處，內(nèi)設(shè)綜合部、發(fā)展部、編輯部，以及大米、面粉、油脂、經(jīng)紀(jì)人四個(gè)專業(yè)分會(huì)。全省已有15個(gè)市級(jí)糧食協(xié)會(huì)（共16個(gè)地級(jí)市）、63個(gè)縣級(jí)糧食協(xié)會(huì)（或?qū)I(yè)協(xié)會(huì)），已形成覆蓋全省的協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

案例2：B飼料工業(yè)協(xié)會(huì)

B飼料工業(yè)協(xié)會(huì)成立于1999年9月，2005年10月正式設(shè)立秘書(shū)處。協(xié)會(huì)自創(chuàng)辦以來(lái)，秉承章程賦予的使命，堅(jiān)持強(qiáng)化組織建設(shè)和制度建設(shè)，著力拓展服務(wù)領(lǐng)域、擴(kuò)大服務(wù)群體、創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，取得了顯著成績(jī)。會(huì)員規(guī)模逐年壯大。形成了以飼料生產(chǎn)加工為主體，教研、養(yǎng)殖生產(chǎn)、糧食和屠宰加工參與的綜合性會(huì)員組織結(jié)構(gòu)。會(huì)員的廣泛參與，為協(xié)會(huì)加強(qiáng)行業(yè)橫向聯(lián)系交流，提升行業(yè)服務(wù)能力拓展出巨大的空間。與之相適應(yīng)，協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)漸次增設(shè)，工作人員、硬件設(shè)施逐步增加，各方聯(lián)系逐漸擴(kuò)展，服務(wù)功能逐步跟進(jìn)，對(duì)會(huì)員和政府服務(wù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。目前協(xié)會(huì)在職人員共八人，全部為專職人員，除秘書(shū)長(zhǎng)一人屬于事業(yè)編制，其余全部為合同聘用制。經(jīng)費(fèi)來(lái)源中，會(huì)費(fèi)占比30%，服務(wù)性收費(fèi)占65%，政府撥款占5%。

案例3：C旅游協(xié)會(huì)

C旅游協(xié)會(huì)成立于1995年12月，目前在職人數(shù)為7人，其中1名屬于兼職，其余6名為專職人員。設(shè)立協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，副會(huì)長(zhǎng)（不包括企業(yè)兼職副會(huì)長(zhǎng)），秘書(shū)長(zhǎng)，辦公室主任，管理部部長(zhǎng)、培訓(xùn)部部長(zhǎng)和司機(jī)各1名。協(xié)會(huì)人員構(gòu)成中，除一人是從社會(huì)上招聘來(lái)，其余全部是安徽省旅游局退休干部。該協(xié)會(huì)的會(huì)員囊括了幾乎所有的四星級(jí)和五星級(jí)賓館。經(jīng)費(fèi)來(lái)源中，政府部門的購(gòu)買服務(wù)占比70%，對(duì)會(huì)員的收費(fèi)性服務(wù)占比20%，會(huì)費(fèi)占比10%。

（二）案例分析

1.內(nèi)部會(huì)員的服務(wù)

在對(duì)內(nèi)部會(huì)員服務(wù)方面，主要開(kāi)展技術(shù)信息、企業(yè)人才培訓(xùn)與技能鑒定、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)審定、質(zhì)量檢測(cè)、反映會(huì)員訴求、為企業(yè)排憂解難、擴(kuò)大對(duì)外交流等工作。協(xié)會(huì)目前擁有三種信息宣傳平臺(tái)，包括短信平臺(tái)（一周三次群發(fā)，一次三條左右），微信，和每?jī)蓚€(gè)月出一期的內(nèi)部刊物。主要是面向會(huì)員，內(nèi)容主要包括市場(chǎng)變化，內(nèi)部行情，政策法規(guī)的變化，散裝飼料的發(fā)展，引領(lǐng)企業(yè)，提高效率等。

2.外部政府職能轉(zhuǎn)移的承接

在對(duì)外部政府職能轉(zhuǎn)移的承接方面，協(xié)會(huì)目前承接的職能：一是組織參與相關(guān)法律法規(guī)文件的修訂，不定期開(kāi)展干部培訓(xùn)工作;二是做好績(jī)效考核和評(píng)定工作，組織工作規(guī)劃和工作方案的編制工作。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)在承接政府職能轉(zhuǎn)移中的作用類型

如果我們將內(nèi)部會(huì)員服務(wù)力作為橫軸，外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力作為縱軸進(jìn)行作圖。我們就可以看出，協(xié)會(huì)在承接政府職能轉(zhuǎn)移中應(yīng)該存在四種類型：位于第一象限的雙強(qiáng)型，是指協(xié)會(huì)在對(duì)內(nèi)部會(huì)員服務(wù)力和對(duì)外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力都比較強(qiáng)，是最理想的狀態(tài);位于第二象限的內(nèi)弱外強(qiáng)型，是指協(xié)會(huì)在對(duì)內(nèi)部會(huì)員服務(wù)力較弱，對(duì)外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力較強(qiáng)。這類協(xié)會(huì)大都和其相對(duì)應(yīng)的政府職能部門有著良好的溝通渠道和互動(dòng)關(guān)系;位于第三象限的雙弱型，是指協(xié)會(huì)在對(duì)內(nèi)部會(huì)員服務(wù)力和外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力均較弱。這種類型的協(xié)會(huì)在目前社會(huì)上非常普遍，大都處于生存的邊緣，缺乏經(jīng)費(fèi)、沒(méi)有人手。企業(yè)不指望，政府不信任，這種類型的協(xié)會(huì)不在本研究的視野里，故不做過(guò)多討論;位于第四象限的內(nèi)強(qiáng)外弱型，是指協(xié)會(huì)在對(duì)內(nèi)部會(huì)員服務(wù)力較強(qiáng)，對(duì)外部政府職能轉(zhuǎn)移承接力較弱。

如果換一種視角，從協(xié)會(huì)的人員構(gòu)成和經(jīng)費(fèi)來(lái)源這兩個(gè)角度對(duì)所要重點(diǎn)研究的三種類型協(xié)會(huì)進(jìn)行分析，我們可以從側(cè)面加以驗(yàn)證上述判斷。首先，以旅游協(xié)會(huì)為代表的外強(qiáng)內(nèi)弱型，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源中政府購(gòu)買服務(wù)占70%，說(shuō)明其協(xié)會(huì)的生存發(fā)展主要依賴于政府主管部門的支持。那政府主管部門支持協(xié)會(huì)的動(dòng)力在哪呢？從人員構(gòu)成中，我們或許可以一窺端倪。旅游協(xié)會(huì)的工作人員構(gòu)成，除一個(gè)司機(jī)是從社會(huì)上招聘而來(lái)，其余全部是旅游局退下來(lái)的官員。旅游協(xié)會(huì)現(xiàn)任會(huì)長(zhǎng)是退休下來(lái)的原旅游局局長(zhǎng)，現(xiàn)任副會(huì)長(zhǎng)是退休下來(lái)的原旅游局副局長(zhǎng)，現(xiàn)任秘書(shū)長(zhǎng)就是旅游局現(xiàn)任辦公室主任。因?yàn)槁糜螀f(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源和人員構(gòu)成都是出自政府部門，所以其思維模式和工作方法上必然會(huì)帶有很強(qiáng)的政府烙印，因而也就決定其在對(duì)內(nèi)部會(huì)員服務(wù)方面的能力較弱，對(duì)外部政府關(guān)系互動(dòng)的能力較強(qiáng);其次，以糧食協(xié)會(huì)為代表的內(nèi)強(qiáng)外弱型，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源中近90%是會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)，這反應(yīng)會(huì)員對(duì)協(xié)會(huì)所從事的服務(wù)工作的認(rèn)可。糧食協(xié)會(huì)的工作人員構(gòu)成中，雖然現(xiàn)任秘書(shū)長(zhǎng)是退休下來(lái)的原糧食局一名處長(zhǎng)，但畢竟退休十幾年，影響力幾乎可以忽略不計(jì)。此外現(xiàn)任省局領(lǐng)導(dǎo)班子成員除一名聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)外，其他不再擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)職務(wù)。同時(shí)協(xié)會(huì)安排大型民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，擔(dān)任副會(huì)長(zhǎng)。糧食協(xié)會(huì)的工作人員除一人屬事業(yè)編制外，其余全部是從社會(huì)招聘而來(lái)。俗話說(shuō)“吃人的嘴軟，拿人的手短”，既然糧食協(xié)會(huì)的人員工資、獎(jiǎng)金、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等都是由會(huì)員提供，所以其工作重點(diǎn)必然是向內(nèi)部會(huì)員進(jìn)行服務(wù)。在對(duì)外部政府關(guān)系的處理上，也就必然會(huì)抱著“能給點(diǎn)就當(dāng)錦上添花，不給也沒(méi)關(guān)系，只要?jiǎng)e找麻煩就行了”心態(tài);最后，以飼料工業(yè)協(xié)會(huì)為代表的雙強(qiáng)型，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源會(huì)費(fèi)占比30%，收費(fèi)性服務(wù)占比65%，外加政府撥款10萬(wàn)和企業(yè)平常以實(shí)物、人員、場(chǎng)地、設(shè)備等形式的贊助。雖然會(huì)費(fèi)占比不是很高，但其30%的比重決定了協(xié)會(huì)必然會(huì)把相當(dāng)一部分的精力用于服務(wù)會(huì)員上。從表面上看，飼料工業(yè)協(xié)會(huì)的政府購(gòu)買服務(wù)非常少，但需要注意的是占其收費(fèi)性服務(wù)中很重要的行業(yè)人才技能鑒

定（即從事飼料行業(yè)相關(guān)技能工種的人員必須在該鑒定站取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資質(zhì)方可從業(yè)）是協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)以前從事的工作（秘書(shū)長(zhǎng)以前就是技能鑒定站的工作人員），來(lái)到協(xié)會(huì)后從政府部門把此項(xiàng)工作爭(zhēng)取到協(xié)會(huì)來(lái)。再?gòu)钠淙藛T構(gòu)成來(lái)看，盡管協(xié)會(huì)工作人員全部是從社會(huì)招聘，但協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)自己還是事業(yè)編制。現(xiàn)任官員雖然不主持日常工作，但畢竟還是協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，這就大大方便了協(xié)會(huì)與政府部門的溝通。會(huì)費(fèi)占比和人員構(gòu)成這兩點(diǎn)決定了飼料工業(yè)協(xié)會(huì)必然會(huì)將其工作重點(diǎn)和人員精力同時(shí)放在對(duì)內(nèi)部會(huì)員的服務(wù)和對(duì)外部政府職能轉(zhuǎn)移的承接兩個(gè)方面。

圖1 行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移作用類型象限圖

四、結(jié)束語(yǔ)

協(xié)會(huì)在有助于政府管治經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，其發(fā)展又會(huì)對(duì)政府構(gòu)成壓力，甚至使政府的權(quán)力范圍縮小。因此，在這樣一些領(lǐng)域政府又會(huì)限制協(xié)會(huì)的發(fā)展。例如，協(xié)會(huì)可能會(huì)組織會(huì)員企業(yè)合作迫使政府在某些問(wèn)題上做出讓步、聯(lián)合起來(lái)迫使政府出臺(tái)某些政策。這些行為在行業(yè)協(xié)會(huì)比較發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家時(shí)常發(fā)生。凡此種種，都會(huì)影響政府權(quán)力的自由運(yùn)作，是一種此消彼長(zhǎng)。因此，在這些領(lǐng)域上政府又希望限制協(xié)會(huì)的發(fā)展，或者通過(guò)直接干預(yù)協(xié)會(huì)活動(dòng)而控制協(xié)會(huì)的發(fā)展?？偠灾?，政府出于自身利益的考慮，既鼓勵(lì)協(xié)會(huì)在一些領(lǐng)域發(fā)展以更好的發(fā)揮有利于政府的作用，同時(shí)又限制協(xié)會(huì)在另一些領(lǐng)域上得到發(fā)展以防范其發(fā)揮不利于政府的作用。在一定時(shí)期和地域范圍內(nèi)，政府在這種矛盾態(tài)度上的取向就直接決定著行業(yè)協(xié)會(huì)的生存發(fā)展?fàn)顩r。而政府態(tài)度的取向，取決于政府與協(xié)會(huì)及其會(huì)員企業(yè)之間的博弈。在私營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，協(xié)會(huì)的生存空間隨著私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的增強(qiáng)而不斷擴(kuò)展，在于政府的長(zhǎng)期博弈中逐漸形成了今天縱橫交錯(cuò)的完善的行業(yè)協(xié)會(huì)體系。而在我國(guó)，情形完全不同，重要原因是我國(guó)政府有集權(quán)的傳統(tǒng)，對(duì)把部分權(quán)力讓位于協(xié)會(huì)，既不舍得也不放心，所以常用“想放放不了，想接接不住”為理由和借口。政府在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)著絕對(duì)的支配地位，在這種力量格局下，只要政府不主動(dòng)做出讓步，協(xié)會(huì)要得到快速發(fā)展是不可能的。其直接的結(jié)果時(shí)我國(guó)協(xié)會(huì)的扭曲發(fā)展，表現(xiàn)為所謂的“二政府”，協(xié)會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的影響很小。但是，現(xiàn)在這種博弈中的力量對(duì)比逐漸發(fā)生著變化。這一方面是由于隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，有其自發(fā)組建和運(yùn)營(yíng)行業(yè)協(xié)會(huì)是其內(nèi)在要求，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)力量持續(xù)增強(qiáng)下這種要求會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)政府的壓力，使政府不得不做出一定程度的讓步。另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府越來(lái)越感覺(jué)到在許多事情上力不從心，這也促使政府主動(dòng)把一部分管治市場(chǎng)的權(quán)力讓位于協(xié)會(huì)。因此，我們也觀察到我國(guó)的協(xié)會(huì)也正不斷得到發(fā)展，即使其速度有限。而在現(xiàn)階段，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限而產(chǎn)生的壓力還不夠強(qiáng)的情況下，政府是否愿意主動(dòng)出讓部分權(quán)力是我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

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課題來(lái)源：浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題（ZWYB201440）