秦燕

摘 要：農(nóng)村選舉制度的確立標志著基層民主的開始，在中國民主政治發(fā)展中所發(fā)揮的作用不言而喻。然而，選舉制度的確立并不必然意味著民主政治的實現(xiàn)。在當前的基層選舉政治中，在多大程度地體現(xiàn)了民主？本文通過調(diào)查研究得出結論，村委會選舉的民主選舉功能基本實現(xiàn)；村委會選舉的監(jiān)督功能有待于進一步提高；村委會選舉的民主教育功能成績顯著。

關鍵詞：基層民主 民主選舉 村民自治

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8882（2014）12-259-02

選舉對于民主政治的寓意不言而喻。美國政治理論家熊彼特將選舉同民主等同起來。他指出，所謂民主就是通過遴選領導人代表自己行使管理國家與社會的權力[1]（P359）。熊彼特的這一觀點得到了學者的普遍認同。從總體上看來，自二戰(zhàn)以來，西方政治學主流幾乎根據(jù)選舉制度的成熟與否來判斷一個國家的政體是否屬于民主政治的范疇。選舉對于民主的重要意義也得到了中國學者的認同。比如，王浦劬指出選舉是民主政治的基本運行機制。[2]（P10）何增科也認為，“以自由的、公平的和競爭性的選舉為根本特征的選舉民主是民主政治的基礎性工程”[3]（P12）。許耀桐在談到黨內(nèi)民主時更是強調(diào)：黨內(nèi)選舉構成黨內(nèi)民主的重要環(huán)節(jié)，欲有力推動和發(fā)展黨內(nèi)民主，必注重黨內(nèi)選舉、搞好黨內(nèi)選舉。[4]（10）在中國的政治實際中，也高度重視選舉在民主建設中的作用。在黨的十七大報告中將“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”并列為我國人民民主的四個內(nèi)容和程序，并且認為，民主選舉在中國的民主建設中起著基礎性的作用。在黨的十八黨上，黨中央更是將民主作為政治體制改革的一個基本方向。

因此，選舉民主功能的實現(xiàn)取決與實際的政治過程?？v觀各國的政治實踐，在民主政治實踐的過程中，選舉民主的功能的實現(xiàn)呈現(xiàn)出層次化特征。那么，在當前中國的基層民主選舉中，選舉制度的民主功能如何，成為當前學者們關注的焦點。本文在調(diào)查研究的基礎上，分析了當前農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)村民選舉的民主功能。

一、村委會選舉的民主選舉功能基本確立

選舉之于民主的首要的作用為選擇領導人提供了必要的程序。在當今幾乎整個立法生活中，選舉“統(tǒng)治者”已被公認為是權力移交的唯一合法手段。從歷史上看，權力的合法性并不都是通過選舉程度賦予，權力的來源或是上帝的旨意，或是君主的人格魅力，反正與眾人的意志無關。而選舉政治把公民的意志納入政治進程，公民可以通過選舉的形式并在選舉的范圍內(nèi)有限地參與公共事務管理。通過尋找某些方式，使被統(tǒng)治者的意志在國家機構中得到充分體現(xiàn)，使民主真正稱得上是具有統(tǒng)治性質(zhì)的民主。事實上，從政治角度對選舉進行分析可以發(fā)現(xiàn)，選舉最大的意義在于對于權力的合法來源提供了一種新的解釋。這種解釋認為，在權力移交和權力行使中，社會的信任起著決定性的作用。

自建國以來，中國就確立了人民代表大會制度，1954年中國制定第一部憲法明確規(guī)定：凡年滿18歲的所有公民除了精神病患者和被剝奪法定權利者都享有選舉權和被選舉權。這標志著，選舉領導人在中國成為可能，選舉也成為領導者權力的來源。如曾經(jīng)所分析的那樣，使民主成為可能之事不能等同于民主。憲法對于公民選舉權與被選舉權的授予，并沒有使廣大的農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)民主政治。就村委會選舉實踐而言，則始于改革開放后，迄今為止已經(jīng)走過30多年的歷程。如同王銘銘曾經(jīng)指出的那樣，在研究農(nóng)村政治時，都無法擺脫國家-社會二元化這一基本的分析框架。[7]（P5）從人民公社時期基層政府統(tǒng)管一切到今天村民自治具有實質(zhì)性的發(fā)展，農(nóng)村選舉政治的發(fā)展經(jīng)歷了從基層政府在鄉(xiāng)村的權力逐步退出，到鄉(xiāng)村社會權力不斷擴大，以致最終使選舉成為村委會權力產(chǎn)生的主要來源。選舉在制度完全成為村委會成員產(chǎn)生的必要程序、選民真正成為村委會成員產(chǎn)生的合法性基礎這一坎坷歷程主要經(jīng)過了以下三個階段。

第一階段的主要特征是國家權力主導農(nóng)村選舉。1987年11月14日，第六屆全國人大常委會第23次會議通過了《中華人民共和國村委會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法（試行）》，該法明確規(guī)定，各村的選舉在鄉(xiāng)黨委的領導下完成。國家權力的主導性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是候選人的提名階段。在提名候選人這一環(huán)節(jié)上，規(guī)定候選人可以由黨組織提名，團婦組織提名，也可由十名以上村民聯(lián)合提名。被提名的候選人最終需報請鎮(zhèn)政府審批，并由其在選舉之前確定正式候選人名單。在此過程中，鎮(zhèn)政府往往可以通過指定其信任的幾位候選人較好地體現(xiàn)其組織意圖，從某種意義上說這類選舉的結果仍為鎮(zhèn)政府所主導。二是對選舉過程的操縱。

第二個階段，村民作用不斷加強。表現(xiàn)為國家權力的逐步退出，農(nóng)村權力的逐步擴大。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》的修訂，使得鄉(xiāng)村選舉過程中的博弈又有了明顯改觀。首先，在候選人提名環(huán)節(jié)有了很大的進步。

第三個階段，村民選舉進入實質(zhì)階段。這在2008年進行的選舉中體現(xiàn)的尤為徹底。在這種情況下，村民選誰或不選誰，完全取決于選民在選舉現(xiàn)場的真實意愿，這種改革使選舉結果具有很大的偶然性，同時也無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱選舉的成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難再通過組織意圖來影響選民選舉，進而操縱選舉結果。

二、村委會選舉的權力監(jiān)督功能需進一步提高

選舉政治的第二個功能是民主監(jiān)督。從理論上講，選舉對于權力的監(jiān)督作用通過兩種方式實現(xiàn)的。一是競選階段的監(jiān)督。競選就是根據(jù)農(nóng)村選舉制度的規(guī)定，在幾個候選人通過競爭選出村委會成員。在這一過程中，選民通過對候選人的競選綱領來判斷投票的去向，通過這種方式來表達自己的政治意愿，與此同時，被選舉人也會為了贏得選民的支持而根據(jù)大多數(shù)選民的偏好來制定自己的競選綱領。二是通過投不信任的罷免監(jiān)督。當已當選的村委會成員由于各種原因喪失了村民的信任和支持時，村民可以對其依法進行罷免。通過選舉與罷免這兩種方式，保證村委會的所制定的方針政策符合大多數(shù)村民們的利益。如同讓-馬里·科特雷和克洛德.埃梅里在《選舉制度》中所寫的那樣：如果選舉制度能使統(tǒng)治者成為被統(tǒng)治者的忠實代表，那么政治體制就具有深刻的民主特征[8]。這樣在某種意義上，村民通過選舉與罷免對村委會權力的有效監(jiān)督，構成農(nóng)村民主政治的一個主內(nèi)容。

盡管選舉對于村委會的成員有一定的約束作用，但根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對村委會的約束作用還非常有限，主要體現(xiàn)為在競選環(huán)節(jié)，候選人對選民意見的出乎尋常的重視與尊重，然而，候選人一旦當選后，這種重視與尊重就會喪失殆盡。因此，從某種意義上來說，選舉對于村委會權力的監(jiān)督作用還非常有限。換言之，這種對權力制約的有限性表現(xiàn)為村委成員具有“固化性”，即他們一旦當選，就很難“下臺”。

根據(jù)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在大多數(shù)村子里，村干部人選的更換非常緩慢。從A村歷屆歷年村支部書記、村委會主任情況（如下表所示[9]）來看，自A村開始村委會選舉以來的七屆村委會中，書記只有三人，村委會共有四任。其中楊兵的從1996年開始擔任村支部書記以來連任四屆，共23年。

實際上，根據(jù)村民們的反應，幾乎每個村支書在任期間都存在這樣或那樣的問題。只有自身的問題實在太嚴重了，喪失了村民對其的政治和人格信任，與此同時，出現(xiàn)了強有力的競選對象的時候才會落選。針對這種情況，我們要引導村民行使自己的罷免權，通過自己手中的選票約束村委會的權力，使權力的運行確實轉(zhuǎn)移到為村民的利益為原則的軌道上來。

三、村委會選舉的民主教育功能成績突出

選舉政治根據(jù)政治體制的性質(zhì)不同，它似乎還具有其它一些輔助職能。尤其是在中國，幾千年的封建帝制造成了公民文化的缺失。傳統(tǒng)政治文化的一個最基本的特征就是“官本位”，在這種政治文化下人們的政治行為呈現(xiàn)出“唯命是從”、“唯上是從”的特征，與當代政治文化中所宣揚的“平等”理念相去甚遠。有什么樣的政治文化就會產(chǎn)生什么樣的政治行為，與此相適應，在廣大農(nóng)村，村民普遍缺乏政治參與的精神，他們普遍認為公共事務僅僅是少數(shù)人的事情，與自己無關?？上驳氖?，自實行村委會選舉以來，對于廣大村民而言，是一次必不可少的公民文化傳播的過程。村民們參加選舉的過程，也是不斷學習公民文化的過程。

首先，在中國農(nóng)村大部分地區(qū)，經(jīng)過多年選舉文化的熏陶，中國的公民意識有了很大的提高。在建立選舉制度之前，村委會干部享有至高無上的權威，即使村委會做出的決定侵害到了村民的利益，村民也是敢怒不敢言。造成這種狀況的原因，固然與當時的經(jīng)濟制度相聯(lián)系，但與公民文化的缺乏也有很大的關系，否則就無法解釋，為何在憲法確立幾十年后的今天，卻仍然無法確立憲法至高無上的權威。農(nóng)村建立選舉制度之后，村民在實際的選舉過程中，他們慢慢地意識到，自己的投票能夠決定誰可以當選為村干部；而村干部也意識到村民對自己是否認可能夠決定自己能否當選，這就打破了村民對于權力的膜拜，村干部與村民之間的關系，由過去的“一個高高在上，一個卑躬屈膝”演變?yōu)橄鄬Φ鹊年P系。在這種平等意識的影響下，在某些時候，當村民認為自己的合法利益受到損害時會積極尋找相關的負責人進行質(zhì)問，當處理結果得無法得到村民認同時，有的村民走上了上訪之路。

其次，村委會選舉極大地提高了公民的參與熱情，提高了村民的民主意識。一個重要的表現(xiàn)就是參加選舉的選民的數(shù)量不斷增加，越來越多的人熱心參與村級政務，據(jù)調(diào)查，70%的村民是自己投的票，只有10 %的人由家里人代投；按自己的意愿投票的占71%，按家里人的意見投票的只有5%；村民對選舉中鎮(zhèn)干部的意見均考慮很少，僅為9%。在2008年進行的調(diào)研時，當我問起對選舉結果有何看法時，很多村民都給過這樣的答案：“不能讓他一家人把官都當了”。言外之意，人們不希望全村的權力被一個人或一家人壟斷，這樣容易造成一個村子的大小事務由一個人或一家人說了算，不利于權力為老百姓的利益服務[9]。

此外，參加選舉提高了村民政治參與的技能。筆者曾經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有過短暫的工作經(jīng)歷。當時，曾經(jīng)有一個村民來鎮(zhèn)政府向我咨詢有關候選人的相關法律規(guī)定，并表示自己有參加競選的想法，只是不知道通過何種程序才能成為合法的候選人。在調(diào)查中，諸如此類的例子還有很多。這些案例充分表明，參加選舉的過程，也是村民了解選舉法規(guī)的過程。廣大村民不僅樹立了依法進行政治參與的民主意識，同時也提高了公民政治參與者技能。

總之，盡管從2008年初開始，四川省、湖南省、河南省、浙江省等地都建立（試行）了村民代表議事會制度，以建立村民議事制度為突破口，積極構建村級治理機制框架，變“代民做主”為“由民做主”，逐漸探索出一條集思廣益、民主決策和村民自治的新路子，但總的來說，村民會會議推廣的范圍還十分有限。在A村，除了正常的村委會換屆選舉，從來沒有就村里的大事小情召開過任何村民代表會議或者是村民大會。對農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)而言，選舉村干部仍然是村民能能夠參與政治生活、進行利益表達的惟一渠道。

四、結語

綜上所述，中國民主政治實踐的時間還相當短，尤其是基層民主制度的確立只有短短30年的歷程。如今，在農(nóng)村的民主政治中，選舉作為一種制度已經(jīng)確立，選舉成為村委會成員產(chǎn)生的必經(jīng)程序，為村委會權力結構提供的合法性基礎。自農(nóng)村實行選舉以來，對于培養(yǎng)村民的公民意識、參與技能都有極大的提高，對于促進基層民主政治的發(fā)展具有重要的意義。

參考文獻：

[1]（美）約瑟夫熊·彼特.資本主義、社會主義與民主[M].吳良健譯.北京：商務印書館，1999.

[2]王浦劬.選舉的理論與制度[M].北京：高等教育出版社，2006.

[3]何增科.民主化：政治發(fā)展的中國模式與道路[J].中共寧波市委黨校學報，2004，（02）.

[4]許耀桐.黨內(nèi)選舉投票方式芻議[J].領導科學，2011（29）.

[5]（美）喬·薩托利.民主新論[M].馮克利，閻克文譯.北京：東方出版社，1998.

[6]《馬克思恩格斯選集》第一卷，北京：人民出版社，1972。

[7]王銘銘.村落視野中的文化與權力[M].北京：三聯(lián)書店，1997，第5頁。

[8]（法）讓-馬里·科特雷、（法）克洛德·埃梅里[M].商務印書館；1996.8，1996

[9]來源于本人所做的調(diào)查研究，詳見：民主化進程中的村委會選舉[J].重慶行政，2012（05）.