丁保成 蔡飛飛

摘 要：內(nèi)部控制是指一單位為改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責(zé)分工制度。它是經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)不斷完善過(guò)程中的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，內(nèi)部控制越重要。健全有效的內(nèi)部控制制度對(duì)行政單位的管理工作起著至關(guān)重要的作用。但目前行政單位的內(nèi)部控制狀況還存在著很多問(wèn)題。分析問(wèn)題存在的原因并進(jìn)行研究，建立健全行政單位的內(nèi)部控制制度，提高行政運(yùn)行的效率與效果。本文就行政單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題和相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行初步的研究與探討。

關(guān)鍵詞：行政單位；內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

行政單位內(nèi)部控制是提高政府工作效率的重要推動(dòng)力量。行政單位建立健全內(nèi)部控制制度，能有效地從制度上限制權(quán)力過(guò)度集中導(dǎo)致的權(quán)利濫用。落實(shí)權(quán)利制約和權(quán)利監(jiān)督。在保密信息范圍外加大公開(kāi)力度，使人民群眾的監(jiān)督真正得以實(shí)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型提供制度保障。

行政單位的內(nèi)部控制是為確保行政權(quán)力的規(guī)范行使而建立的監(jiān)督預(yù)警機(jī)制與制度體系。行政單位不像企業(yè)一樣以營(yíng)利為目的，其通過(guò)自身內(nèi)部控制制度建立來(lái)提高管理水平的愿望不高，因?yàn)榕c其自身利益關(guān)聯(lián)不大。行政單位內(nèi)部控制制度也是在企業(yè)部門(mén)內(nèi)控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果的基礎(chǔ)上建立發(fā)展起來(lái)的。目前我國(guó)行政單位內(nèi)控建設(shè)研究成果無(wú)論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。在行政單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)踐中也存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在制約著政府部門(mén)的高效運(yùn)行。筆者試圖通過(guò)分析這些問(wèn)題存在的原因，并針對(duì)性地提出建立健全行政單位內(nèi)部控制的若干建議。

1 行政單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

1.1 內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境方面的重要內(nèi)容。許多單位的負(fù)責(zé)人大都不太清楚也沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。執(zhí)行時(shí)的動(dòng)力更多的是來(lái)自于外部的推動(dòng)，并沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是單位內(nèi)部管理的重要組成部分，管理層內(nèi)控意識(shí)淡薄，難以營(yíng)造良好的控制環(huán)境，落實(shí)內(nèi)控責(zé)任更難以實(shí)現(xiàn)。行政單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理也在很大程度影響了內(nèi)部控制制度的實(shí)施。而人員的績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制的不健全也大大削弱了內(nèi)部控制的效果。單位文化氛圍的缺失給內(nèi)部控制體系的建立帶來(lái)了不良影響。

1.2 未進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

行政單位及時(shí)識(shí)別、評(píng)估與分析自身管理與業(yè)務(wù)層級(jí)中可能的風(fēng)險(xiǎn)，這些不確定性影響著內(nèi)部控制的目標(biāo)。實(shí)際工作中，行政單位大多未建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，未建立識(shí)別和應(yīng)對(duì)可能對(duì)本單位產(chǎn)生重大且普遍影響的變化的某種機(jī)制，通常只將重點(diǎn)放在事中或事后控制中，對(duì)事前風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)并沒(méi)有給予足夠的重視。未能根據(jù)外部環(huán)境的變化做出及時(shí)有效的反應(yīng)。

1.3 內(nèi)部控制活動(dòng)存在缺陷

加強(qiáng)內(nèi)部控制要求不相容職務(wù)相分離，加強(qiáng)授權(quán)審批和資產(chǎn)保護(hù)控制。行政單位應(yīng)在對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析基礎(chǔ)上，明確可能導(dǎo)致錯(cuò)誤或舞弊行為，實(shí)施不相容崗位分離措施。如授權(quán)審批與業(yè)務(wù)經(jīng)辦等崗位分離以實(shí)現(xiàn)各司其職，達(dá)到相互制約的效果。而實(shí)際運(yùn)行中行政單位大多為建立會(huì)計(jì)內(nèi)控制度或者雖然建立單位有效執(zhí)行。部分規(guī)模不大的單位，權(quán)責(zé)未進(jìn)行明確的分離，甚至因?yàn)槿藛T配備不足，存在會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等應(yīng)進(jìn)行不相容職務(wù)相分離的職務(wù)一人擔(dān)的情況。一些單位雖制定了會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度和辦法，當(dāng)常常由于內(nèi)外部各種原因?yàn)槟艿玫接行А?yán)格地執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督不到位，使得內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

1.4 信息系統(tǒng)與溝通缺失

有效的信息系統(tǒng)與溝通仍然是行政單位建立科學(xué)的內(nèi)部控制體系必不可少的要素之一。而行政單位在上下級(jí)信息溝通上，大都只關(guān)注政令傳達(dá)，對(duì)各級(jí)對(duì)口單位各自管理中出現(xiàn)的問(wèn)題相互溝通不足，對(duì)于中央政策，制度的貫徹執(zhí)行情況的互通還有待加強(qiáng)。上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)單位管理狀況的調(diào)研及督查指導(dǎo)有待加強(qiáng)，下級(jí)單位對(duì)上級(jí)單位的匯報(bào)、請(qǐng)示學(xué)習(xí)等不足。信息上下溝通需要建立長(zhǎng)期有效的機(jī)制，堅(jiān)持執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

1.5 對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督薄弱

內(nèi)部控制的有效實(shí)施需要內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)來(lái)予以保證，內(nèi)部監(jiān)督是以對(duì)行政單位的正常管理活動(dòng)盡可能不產(chǎn)生影響為出發(fā)點(diǎn)，評(píng)價(jià)、分析控制實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正行政單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中發(fā)生的錯(cuò)誤和舞弊，及時(shí)向管理者反饋與內(nèi)部控制制度有關(guān)的缺陷和改進(jìn)意見(jiàn)，并及時(shí)彌補(bǔ)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷。有些行政單位不重視內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制的重要作用。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的缺失，使得監(jiān)督和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，其效果難免差強(qiáng)人意。此外，單位內(nèi)部很少設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，大多情況下是接受審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，而內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性的缺失也在很大程度上削弱了內(nèi)部監(jiān)督的效力。內(nèi)部審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)水平不高，不懂得財(cái)務(wù)和審計(jì)工作要點(diǎn)，也會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)工作無(wú)法開(kāi)展。

2 完善行政單位內(nèi)部控制的對(duì)策

2.1 強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，健全內(nèi)部控制制度

在建立內(nèi)部控制制度環(huán)境過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)同志內(nèi)部控制意識(shí)的強(qiáng)弱對(duì)單位的內(nèi)部控制建設(shè)成果有著重大的影響。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)負(fù)責(zé)。內(nèi)部控制意識(shí)對(duì)內(nèi)部控制制度得以建立和實(shí)施起到了重要的保障作用，而內(nèi)部控制制度對(duì)單位的管理活動(dòng)起到了動(dòng)態(tài)監(jiān)督的作用。管理層對(duì)內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)對(duì)內(nèi)部控制制度建立起到關(guān)鍵作用。所以要加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)，并對(duì)管理人員是否掌握內(nèi)部控制知識(shí)進(jìn)行考核。

按照內(nèi)部控制全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則和將內(nèi)部控制貫穿到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的要求，建立健全內(nèi)部控制制度，也要結(jié)合具體單位的實(shí)際情況。根據(jù)該單位的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地建立適合本單位又好又快發(fā)展的內(nèi)部控制制度。落實(shí)行政單位部門(mén)內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的工作規(guī)則；對(duì)內(nèi)部控制制度中的關(guān)鍵崗位施行責(zé)任制，根據(jù)工作內(nèi)容明確崗位職責(zé)，保證從內(nèi)部控制角度看不相容崗位相互分離、相互制約和監(jiān)督。在進(jìn)行重大決策時(shí)，采用集體研究方式，專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域向有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行技術(shù)咨詢(xún)并邀請(qǐng)論證的議事和決策機(jī)制。建立良性人力資源政策和有效的激勵(lì)機(jī)制。

2.2 建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

行政單位應(yīng)當(dāng)重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和識(shí)別，建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理控制體系和風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，全面、系統(tǒng)和客觀(guān)地評(píng)估事行政單位在管理活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)。從目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

2.3 完善內(nèi)部控制活動(dòng)

內(nèi)部控制活動(dòng)是單位設(shè)計(jì)和執(zhí)行的各種控制政策和程序，行政單位需要關(guān)注關(guān)鍵控制點(diǎn)并針對(duì)性地采取有效措施，從而有效保證內(nèi)部控制的良好進(jìn)行。具體而言應(yīng)做到以下方面：根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，合理設(shè)置工作崗位，分配工作職責(zé)及權(quán)限，實(shí)行不相容職務(wù)相分離，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約；明確不同層級(jí)人員的授權(quán)審批權(quán)限和范圍，明確職責(zé)，并建立事后審核監(jiān)督機(jī)制，對(duì)授權(quán)審批的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行事后監(jiān)督，堅(jiān)持責(zé)任具體到人，誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)；完善資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，保證單位資產(chǎn)安全，資產(chǎn)的增減應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照審批控制的要求，在資產(chǎn)采購(gòu)、使用、保管、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)明確各個(gè)責(zé)任人的職責(zé)；建立統(tǒng)一的績(jī)效考評(píng)體系，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)并施，實(shí)現(xiàn)良性的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。

2.4 加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)和溝通

行政單位應(yīng)當(dāng)建立信息溝通制度，確保信息及時(shí)有效，促進(jìn)內(nèi)部控制制度的良好運(yùn)行。建議整合現(xiàn)有的信息資源，實(shí)行分模塊管理的模式，對(duì)財(cái)務(wù)管理、行政管理等重要模塊，建立多渠道的上下級(jí)溝通機(jī)制。在現(xiàn)有信息傳遞模式下，上下級(jí)之間可通過(guò)定期舉行電視電話(huà)會(huì)議等，將自身管理中遇到的問(wèn)題集中反映，對(duì)新政策的變更導(dǎo)致新出現(xiàn)的共性問(wèn)題，在沒(méi)有新的規(guī)范指引的情況下，探討合理的解決方法。各部門(mén)在使用局域網(wǎng)傳遞信息時(shí)除傳達(dá)通知等基礎(chǔ)功能外，可將信息傳遞的廣度進(jìn)行拓展。對(duì)共同需要的信息的共享將節(jié)約信息搜集時(shí)間，提高整體工作效率。

2.5 內(nèi)部控制監(jiān)督切實(shí)發(fā)揮作用

行政單位應(yīng)制定完善的內(nèi)部審計(jì)制度，并且保證制度能夠得到有效的執(zhí)行。合理設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，保證其能夠獨(dú)立、公正地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的效果。同時(shí)保證依靠?jī)?nèi)部審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)勝任能力解決發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，及時(shí)糾正。真正發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

行政機(jī)關(guān)由于其本身的特殊性，內(nèi)部控制并沒(méi)有受到足夠的重視，行政單位的管理很多時(shí)候會(huì)受到上級(jí)機(jī)構(gòu)的干涉。而且由于我國(guó)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，責(zé)任追究制落實(shí)不到位。也在一定程度上造成行政單位內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。權(quán)力制約制度缺乏或者權(quán)力過(guò)度集中，使得行政單位成為經(jīng)濟(jì)犯罪的高發(fā)領(lǐng)域。貪污腐敗，奢侈消費(fèi)使得政府部門(mén)的形象大打折扣。行政單位也必須加快建立健全內(nèi)部控制進(jìn)程。建立內(nèi)部控制制度有利于行政單位分析自身管理過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，修復(fù)管理中的漏洞。提高自身管理水平。

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