潘洪穩(wěn) 李敏

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是促進(jìn)農(nóng)村土地合理利用，提高土地利用效率，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要方面。構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)土地立法的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷發(fā)展和完善，土地作為生產(chǎn)要素的重要組成部分，越來(lái)越備受人們關(guān)注。盡管農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上還存在一些障礙，但農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租及抵押等現(xiàn)象已普遍存在，自發(fā)地、無(wú)序地流轉(zhuǎn)日益增多，流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)已客觀形成。既然集體土地流轉(zhuǎn)是不爭(zhēng)的事實(shí)，問(wèn)題的焦點(diǎn)就應(yīng)該是弄清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，流轉(zhuǎn)中存在著什么問(wèn)題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因

城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的建設(shè)用地需求。近年來(lái)，我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等用地需求量持續(xù)增加，而我國(guó)國(guó)有土地受數(shù)量的限制，已經(jīng)不能滿足各種發(fā)展需求的用地要求。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無(wú)疑能夠很好地緩解土地市場(chǎng)的緊張局面，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以更好的調(diào)節(jié)土地利用方式。眾所周知，由于長(zhǎng)期的無(wú)償使用政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效利用和閑置浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，超過(guò)90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。作為人均土地資源極其匱乏的國(guó)家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑是最好的選擇。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以開(kāi)辟農(nóng)民增收新途徑。受各種因素影響，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進(jìn)農(nóng)民的增收，如何維持農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，是黨和國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)。其中，解決好土地問(wèn)題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開(kāi)征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問(wèn)題。據(jù)有關(guān)專家在部分流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域的調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)民能夠獲得的流轉(zhuǎn)收益最低為20%，最高的達(dá)到85%。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題

集體建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成也一定沖擊 ，造成土地利用混亂，土地市場(chǎng)秩序受到嚴(yán)重干擾。

隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益的驅(qū)動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地的意識(shí)淡薄，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價(jià)出讓轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)力缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范，交易安全得不到保障。權(quán)力設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此導(dǎo)致流轉(zhuǎn)法律糾紛不段。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制，集體土地市場(chǎng)價(jià)值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中得不到充分體現(xiàn)，國(guó)家土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實(shí)保障。

規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

加快法制建設(shè)，提供制度保障。一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，進(jìn)一步理清三級(jí)主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊；二是要消除對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對(duì)國(guó)家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無(wú)序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。

做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)。首先是明確產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容。其次，在權(quán)屬確認(rèn)清楚的基礎(chǔ)上，要做好流轉(zhuǎn)前后的權(quán)屬登記工作，保障流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范有序。

實(shí)行有償使用，合理分配收益。集體建設(shè)用地有償使用制度應(yīng)該循序漸進(jìn)，分用途、分區(qū)域和分時(shí)段逐步推進(jìn)。集體建設(shè)用地的有償使用收益扣除成本外，主要?dú)w農(nóng)民集體所有，用于集體公共和公益事業(yè)以及農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保障等。有償使用后再次流轉(zhuǎn)的，符合規(guī)劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。

劃定入市條件，明確流轉(zhuǎn)程序。首先，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須權(quán)屬合法，符合規(guī)劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農(nóng)地轉(zhuǎn)用之實(shí)，非法侵占農(nóng)地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。其次，要明確流轉(zhuǎn)范圍，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村獨(dú)自自辦的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共和公益事業(yè)建設(shè)用地仍可按規(guī)定通過(guò)辦理集體非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)獲得土地使用權(quán)外，其余項(xiàng)目用地，必須通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)方式在土地市場(chǎng)運(yùn)行中取得土地使用權(quán)。

轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理。作為集體建設(shè)用地的管理主體，市（州）、縣（市）土地行政管理部門(mén)必須首先做好角色定位。要加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，營(yíng)造依法流轉(zhuǎn)和依法用地的氛圍，通過(guò)有效的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，顯化土地價(jià)值，維護(hù)合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法、有序、規(guī)范，更好的為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

總之， 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為生產(chǎn)要素顯得越來(lái)越重要，理清集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)真正運(yùn)行起來(lái)，從而提高土地利用率，減少土地違法建設(shè)，保護(hù)耕地，滿足各方的利益需求，這才是土地流轉(zhuǎn)所要達(dá)到的目

的。

（作者單位：青州市國(guó)土局）