劉夢丹　王雙雙

摘 要：世界上第一部專門的檔案法規(guī)是1794年6月25日法國頒布的《穡月七日檔案法》，其對檔案事業(yè)和檔案學(xué)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)、產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。1979年1月3日，法國頒布了《法蘭西共和國檔案法》，進(jìn)一步完善了檔案法規(guī)。我國檔案法于1987年9月5日頒布，對我國檔案工作的開展、檔案事業(yè)的完善有著重要的意義。對于中法兩國檔案法進(jìn)行比較研究，分析兩國檔案法的優(yōu)缺點，為今后我國檔案法的實施、修訂、完善，起到一定的借鑒和參考作用。

關(guān)鍵詞：中華人民共和國檔案法；法蘭西共和國檔案法；比較

1794年法國頒布了“法蘭西共和歷二年穡月七日檔案法”，是檔案工作的第一部根本大法。1979年1月3日，在歷經(jīng)了200年的檔案工作實踐、經(jīng)過了長達(dá)7年的準(zhǔn)備工作后，法國頒布了新的檔案法——《法蘭西共和國檔案法》，直接繼承了穡月七日法令的原則與思想，更好地為法國的檔案事業(yè)服務(wù)。我國檔案立法工作在十一屆三中全會后迅速發(fā)展，1979年，廣大檔案學(xué)者、檔案工作者們普遍認(rèn)識到將檔案工作、檔案事業(yè)列入法律范疇、載入法典強(qiáng)制執(zhí)行的重要性，提出要依法管理檔案，制定、頒布中國特色檔案法律。歷時8年，經(jīng)過草案提出、審查、審議通過等程序，《中華人民共和國檔案法》于1987年9月5日正式頒布，1996年進(jìn)行了修改，并沿用至今。由于歷史背景、社會制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國情檔情的不同，兩國檔案法有明顯的差別。

一、中法檔案法的立法比較

1.立法思想。法律的制定建立在一定的政治思想的指導(dǎo)基礎(chǔ)上。從國家性質(zhì)來說，法國是資本主義國家，而我國是社會主義國家，生產(chǎn)資料的所有制基礎(chǔ)必然不同。在立法基礎(chǔ)上，法國建立在資本主義私有制基礎(chǔ)之上；我國建立在生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)之上。在指導(dǎo)思想上，法國是資本主義世界觀和方法論，結(jié)合該國的法學(xué)原則和思想；我國是馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系結(jié)合社會主義法學(xué)原則和思想。[1]

2.立法目的。法國檔案立法，其目的在于解決資本主義制度和私有制基礎(chǔ)上公共檔案的管理，調(diào)整私人檔案社會性與私人占有之間的矛盾，為了資產(chǎn)階級的利益服務(wù)，側(cè)重對公民檔案利用權(quán)、知情權(quán)和私人檔案的保護(hù)。我國檔案立法的目的，是為了解決協(xié)調(diào)國家、集體和個人在檔案工作中的關(guān)系，解決社會成員在檔案事務(wù)中的問題，服務(wù)于國家和社會公眾利益，服務(wù)于我國檔案事業(yè)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，側(cè)重保護(hù)國家、集體檔案，保證國家和人民的利益安全。政治性和階級性較鮮明，同時又符合中國發(fā)展的特色，具有廣泛社會性，體現(xiàn)了“依法治檔”的思想。

二、中法檔案法的結(jié)構(gòu)條款比較

1.立法側(cè)重點不同。從條款數(shù)量和內(nèi)容在整體上所占的比重看，我國檔案法以第三章檔案的管理條款最多，占全法總條款數(shù)的33%，分布上6章條款數(shù)分別為5、4、9、5、2、2條，各章相差并非特別大。而法國檔案法以第三章私人檔案條款最多，占該法條款的44%，分布上6章條款數(shù)分別為2、6、16、3、4、5條，更加突出了第三章的重要性，反映了對私人檔案的重視。這種差異不僅反映了立法技巧的不同，也反映出兩國對熱點關(guān)注的不同和其所要調(diào)整對象的情況復(fù)雜程度的不同。

2.實體和程序規(guī)定的比例不同。我國檔案法的條款中更多的是檔案機(jī)構(gòu)、檔案管理工作和檔案管理主體方面，注重解決檔案行政管理中的實體問題，而為了保證規(guī)定有效實施所采取的程序性規(guī)定卻極少。如檔案機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限，檔案管理行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)，檔案管理相對人的權(quán)利、義務(wù)等相關(guān)問題占法律條款的95%左右，因此在具體執(zhí)行時，需通過其它配套法規(guī)來解決，如《中華人民共和國檔案法實施辦法》。法國檔案法的條款對于行政實體問題和規(guī)范行為所需的相應(yīng)程序都有所規(guī)定，關(guān)鍵的程序規(guī)定約占30%，如關(guān)于管理機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，管理行為的方式、步驟，管理相對人的程序權(quán)利等。[2]程序的規(guī)范與否，將對法律的執(zhí)行造成一定的影響。

3.反映出法律調(diào)整的范圍、內(nèi)容、幅度方面不同。我國檔案法除了總則附則和法律責(zé)任幾個章節(jié)外，其余幾章均是對于檔案的管理、利用、公布等具體環(huán)節(jié)有所規(guī)定，且較全面，“法律責(zé)任”一章中明確了國家各級檔案行政管理部門作為執(zhí)法者的權(quán)限，檔案行政管理部門通過實施適當(dāng)?shù)膽徒涫侄危瑏硪?guī)范不端行為，強(qiáng)化法制意識。法國檔案法的重點部分是對于公共檔案和私人檔案的管理，其中更加注重私人檔案，對其的保管、登記、利用、拍賣、出口等方面做了詳細(xì)的規(guī)定，且充分尊重和保護(hù)私人檔案的隱私問題。

4.宏觀調(diào)節(jié)不同。我國強(qiáng)調(diào)社會主義利益，重視的是檔案事業(yè)在社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步中的宏觀調(diào)節(jié)，因此，規(guī)定了我國檔案事業(yè)管理體制為集中式，保護(hù)檔案是每位社會成員應(yīng)盡的基本法律義務(wù)，以此來確保檔案的收集、整理、保管、利用等工作的正常開展，保障檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。法國更強(qiáng)調(diào)私有制，重視私人利益，因此社會成員對于檔案應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù)沒有做具體的說明，僅僅強(qiáng)調(diào)了檔案人員需要具備一定的保密意識，遵守基本職業(yè)道德規(guī)范，做好文件保密工作。

三、中法檔案法的具體內(nèi)容比較

從具體內(nèi)容來說，中法兩國檔案法都對檔案定義、管理范圍、檔案工作地位檔案的開放和利用、違法處罰、個人檔案方面都有所規(guī)定，且有所不同。

1.檔案的概念界定。兩國檔案法都在總則中對檔案下了法律定義。從內(nèi)涵上看，法國檔案法將檔案定義為“文件的組合”，我國檔案法用“歷史記錄”作為檔案的屬概念，我國對于檔案的定義體現(xiàn)了檔案的本質(zhì)屬性。從來源上看，法國規(guī)定為“任何自然人或法人，任何國家機(jī)關(guān)或組織，或任何私人機(jī)構(gòu)或部門在自身活動中產(chǎn)生或收到的”，分為公共檔案和私人檔案，并有專門兩章對二者進(jìn)行了規(guī)定。我國規(guī)定是“國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人從事社會實踐活動中直接形成的”，并對檔案產(chǎn)生的時間、形式、價值做了說明，對檔案的定義更全面、具體。

2.檔案法的管理范圍。我國檔案法更注重社會公共利益，雖將私人檔案納入管理范圍，在十六條和二十二條提到個人所有權(quán)檔案的相關(guān)權(quán)利，但對私人檔案并未有明確的定義和范圍界定。而法國檔案法中對檔案的管理規(guī)定，直接通過“公共檔案”和“私人檔案”兩章來展示，并大幅篇章強(qiáng)調(diào)了對私人檔案的管理。此外，我國檔案法確定了檔案管理機(jī)構(gòu)、檔案行政部門的職責(zé)和要求，而法國檔案法并未體現(xiàn)。

3.檔案的作用和檔案工作的地位。中法兩國檔案法都是為了檔案事業(yè)服務(wù)的，強(qiáng)調(diào)了檔案的重要性和檔案工作的意義所在。法國檔案法強(qiáng)調(diào)保管檔案從公共利益出發(fā)，是管理和證明自然人或法人權(quán)利的需要，也是研究歷史文獻(xiàn)的需要。此規(guī)定僅僅是對檔案價值的局部認(rèn)識，并沒有將檔案的重要性上升到國家利益層面。我國檔案法明確了各級人民政府對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，并將檔案工作列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，將檔案事業(yè)作為社會主義事業(yè)重要組成部分，體現(xiàn)了國家的高度重視，規(guī)定具有首創(chuàng)性和唯一性。

4.檔案的開放和利用。檔案的利用是檔案工作的最終目的所在，而檔案的開放是公眾普遍利用的必然趨勢。在開放年限上，兩國檔案法均有“滿30年開放”的規(guī)定，但法國檔案法在涉及檔案隱私權(quán)方面要更加具體，根據(jù)檔案的種類劃分明確了檔案的開放年限：“個人醫(yī)療文件，滿150年；人事案卷，滿120年；司法事務(wù)相關(guān)文件，滿100年；個人情況材料，滿100年；私人生活訴訟文件，滿60年”，在執(zhí)行上更具特定性。我國檔案法在表述上含糊不清，用“少于”、“多于”、“不宜”等此類詞語，過于籠統(tǒng)，概念不明確具體，執(zhí)行過程中針對性較低，透明度欠缺，權(quán)威性不強(qiáng)。在檔案的利用方面，法國的利用意識較高，“滿三十年或滿下述第七條規(guī)定的特別期限，均可自由查閱”，“查閱這些文件，除非有明文規(guī)定須經(jīng)行政部門批準(zhǔn)外，都不受任何限制”，說明法國最大限度地對檔案進(jìn)行開放、利用。且利用手續(xù)簡單，只需證實其真實身份便可免費查閱檔案。我國檔案利用環(huán)節(jié)較薄弱，開放期限的不確定阻礙了檔案的高效利用，同時利用需要持有合法證明，開具介紹信，手續(xù)較繁瑣，這一無形城墻將公眾拒之門外。在利用收費方面，法國實行查閱免費，只在復(fù)制、縮微等過程中收取很低的成本費。[3]我國則是收費不低，且對本國和外國公民標(biāo)準(zhǔn)不一。但我國檔案法明確了檔案的公布權(quán)和檔案的出版發(fā)行問題，這是法國檔案法所沒有的。

5.私人檔案的規(guī)定。在定義上，我國尚未明確，只有相關(guān)條款提及：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管?！狈▏鴻n案法指明了私人檔案的概念，包括“任何自然人或法人，或任何私人機(jī)構(gòu)和部門，在自身活動中產(chǎn)生或收到的文件整體”，對私人檔案所有權(quán)有所明確。在征集上，法國實行移交、捐贈、寄存和購買等方式，同時政府行為和法律規(guī)定起到一定作用。我國采取捐贈、收購、征購和寄存的方式，國家鼓勵私人捐贈，但政府參與的力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在保管方面，法國實行報告制度、登記制度、禁止擅自出口制度、建議幫助制度，對私人檔案的登記、鑒定、銷毀等一系列管理過程做了詳細(xì)規(guī)定。我國檔案法僅有第十六條中提及：“檔案所有者妥善保管”、“嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，由國家行政管理部門代為保管”，保管制度相當(dāng)薄弱。在利用方面，法國檔案法明令規(guī)定，“一般私人檔案，滿30年可自由查閱”，涉及醫(yī)療、人事、訴訟方面在規(guī)定的時限期滿也可利用。我國檔案法僅規(guī)定“享有優(yōu)先利用權(quán)”，較為原則性，缺乏操作性，需要完善。

6.違法的處罰手段。中法兩國檔案法都有專門的一章規(guī)定違法的具體懲處條款。我國檔案法采用行政處罰和刑事處罰為主，經(jīng)濟(jì)處罰為輔的手段，確定了實行處罰權(quán)利的主體為“縣級以上人民政府檔案行政管理部門”，列舉了8種具體的違法行為，罰款數(shù)額方面，在《檔案法實施辦法》中有所列出，且單獨規(guī)定了對“攜運禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的”責(zé)任人的處罰問題。法國檔案法采用經(jīng)濟(jì)處罰與刑事處罰相結(jié)合，對于適用的刑法和檔案法的具體條款以及對應(yīng)的罰款數(shù)額進(jìn)行了詳細(xì)的描述，以期對刑法進(jìn)行補充并具體明晰地執(zhí)行，但對處罰的執(zhí)行主體并未明確規(guī)定。[4]

四、對于中法檔案法比較的啟示

法國的立法、執(zhí)法有著長期的歷史傳統(tǒng)和豐富的法治經(jīng)驗，對于私人檔案管理條款篇幅大，違法懲處規(guī)定詳細(xì)，依法管理檔案事業(yè)方面是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。[5]我國檔案立法工作應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展的要求，規(guī)范有缺失和不準(zhǔn)確的方面，增加和修改相關(guān)條款，如增加關(guān)于電子文件的檔案法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，對法律責(zé)任和懲處措施中不準(zhǔn)確的條款進(jìn)行修改。私人檔案管理方面，借鑒法國《檔案法》的檔案分類方法、私人檔案登記制度、國家優(yōu)先購買權(quán)制度和有償留置權(quán)制度。[5]檔案立法需要注重實踐性，也要加大執(zhí)法力度，提高立法的透明度和民主性，保證檔案執(zhí)法的明確性和可操作性，保證我國檔案事業(yè)健康、規(guī)范發(fā)展。我們相信，在尊重傳統(tǒng)、國情、文化觀念的基礎(chǔ)上，汲取、借鑒外來檔案法文化中的有益經(jīng)驗，我國的檔案立法定能走出一條理性之路，檔案工作也能發(fā)展得越來越好。（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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