潘生進(jìn)

【摘 要】 行政公益訴訟制度在中國(guó)尚未真正建立起來(lái)，個(gè)中原因頗為復(fù)雜。但不可否認(rèn)的一點(diǎn)是制度建立之前提—概念與理論的模糊和分歧是其最大障礙。從相關(guān)理論提出至今，客觀環(huán)境可謂日新月異。故有必要進(jìn)一步把握行政公益訴訟相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延，重新檢視其理論價(jià)值，并從不同角度進(jìn)行條件檢查。

【關(guān)鍵詞】 行政公益訴訟;公益指向;條件檢查

【中圖分類(lèi)號(hào)】D925.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2015）15-000-02

引論：行政公益訴訟（或稱(chēng)公益行政訴訟）在中國(guó)行政法學(xué)及行政訴訟法學(xué)界并非新概念，相反近些年與其有關(guān)學(xué)術(shù)研究持續(xù)升溫，一時(shí)間頗有洛陽(yáng)紙貴之勢(shì)。僅管豐富的研究成果呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的學(xué)術(shù)關(guān)切，行政公益訴訟的未來(lái)卻依舊不甚明朗。2015年2月26日，最高人民法院最新發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》）中明確提到在未來(lái)五年要“健全公益訴訟管轄制度”①，這一官方表述似乎再一次點(diǎn)燃了人們的希望。筆者不揣冒昧，粗淺思考以成此文，希冀對(duì)行政公益訴訟制度的構(gòu)建有些許助益。

一、行政公益訴訟的公益指向

目前理論上和司法實(shí)踐中已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的是作為典型私益訴訟的行政訴訟往往以和案件有一定利害關(guān)系的當(dāng)事人為原告，最終的判決效果也往往約束該原告。但遺憾的是目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于行政公益訴訟的“公益”內(nèi)涵與外延認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致作為公益訴訟之一種的行政公益訴訟在哪些案件可以作為行政公益訴訟處理以及行政公益訴訟適格原告的范圍的具體把握上存在顯著分歧，以至于有學(xué)者感嘆“公益之概念只能描述而無(wú)法定義”②。為了更好地說(shuō)明公益的含義，筆者援引以下一個(gè)案例：某公眾人物甲的孩子因?yàn)殪F霾的原因不能接觸屋外空氣，只能長(zhǎng)期處于與外界隔離狀態(tài)。這讓甲開(kāi)始思考：環(huán)保部門(mén)的作用是否已經(jīng)得到充分發(fā)揮？是否有不作為之嫌？基于此，他合理利用自身的職業(yè)優(yōu)勢(shì)選擇了實(shí)地采訪曝光的方式去喚醒公眾意識(shí)。但甲同時(shí)宣稱(chēng)：他和環(huán)保部門(mén)之間是私人恩怨，這么做并無(wú)其他原因。在這一案例中，如果甲選擇了到法院起訴有關(guān)環(huán)保部門(mén)，那么這個(gè)案件是否涉及行政公益訴訟？

以此案例為引子，筆者認(rèn)為行政公益訴訟的公益指向存在兩個(gè)維度：一個(gè)是來(lái)源指向的公益，一個(gè)是內(nèi)容指向的公益。

1、來(lái)源指向下的公益劃分。筆者認(rèn)為根據(jù)公益的基礎(chǔ)或者來(lái)源不同，可以把行政公益訴訟的公益概念劃分為結(jié)果上的公益和目的上的公益。結(jié)果上的公益，顧名思義指的是行政公益訴訟判決的最終法律效果及于大眾，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。目的上的公益指的是行政公益訴訟的原告在起訴時(shí)就以取得公益實(shí)效為目的和出發(fā)點(diǎn)（當(dāng)然這并不排除原告也因此受益），至于最后能否取得公益效果并不在考慮范圍之內(nèi)。如此比較看來(lái)，很多行政訴訟最后都可能產(chǎn)生了一定程度上的公益實(shí)效，所以筆者認(rèn)為結(jié)果上的公益訴訟屬于廣義上的行政公益訴訟，包括部分形式上的行政訴訟和部分行政公益訴訟。目的上的行政公益訴訟，由于公益價(jià)值的審視程序被前置，因此在很大程度上收緊并實(shí)際限制了行政公益訴訟的受案范圍。在以上案例中，甲宣稱(chēng)其與環(huán)保部門(mén)只是私人恩怨并不存在其他原因，但是其訴訟結(jié)果必然帶來(lái)公益效果，可以定性為結(jié)果上的行政公益訴訟。如果其不僅僅是出于為自己孩子的健康考慮，或者純粹是社會(huì)責(zé)任的自我主動(dòng)承擔(dān)，那么我們可以將其案件定性為目的上的行政公益訴訟。這種理論上的分類(lèi)在司法實(shí)踐中的價(jià)值便在于可以更好地指導(dǎo)各級(jí)法院在案件受理過(guò)程中合理判斷案件的性質(zhì)，梳理清楚行政訴訟與行政公益訴訟，推動(dòng)完備合理的具有中國(guó)特色的公益訴訟體系的建立進(jìn)程。

2、內(nèi)容指向下的公益劃分。根據(jù)行政公益訴訟的訴訟對(duì)象不同，結(jié)合目前理論與實(shí)踐情況，可以大致把行政公益訴訟分為文化權(quán)利保護(hù)類(lèi)、環(huán)境權(quán)益保護(hù)類(lèi)、人身權(quán)益保護(hù)類(lèi)等不同性質(zhì)的種類(lèi)。當(dāng)前，與前述來(lái)源指向公益劃分不同的是，內(nèi)容指向下的公益劃分的形式意義大于其實(shí)踐價(jià)值。盡管如此，筆者依然認(rèn)為對(duì)行政公益訴訟做出這種分類(lèi)已然是可喜的進(jìn)步，對(duì)今后的制度構(gòu)建不無(wú)幫助。

對(duì)行政公益訴訟公益概念的正確理解是該制度建立不可逾越的一個(gè)步驟，尤其是在立法環(huán)節(jié)。筆者建議立法者對(duì)于第一個(gè)維度下的公益可以先采目的上的公益行政訴訟，根據(jù)實(shí)際效果循序漸進(jìn)逐步放開(kāi)。而對(duì)后一種劃分，筆者則贊成列舉加概括式的法律規(guī)定方式，從而更好地適應(yīng)不斷變化的社會(huì)實(shí)踐。

二、行政公益訴訟制度建立條件考察

1、立法準(zhǔn)備

筆者堅(jiān)持認(rèn)為立法上的尤其是《行政訴訟法》上的相應(yīng)修改是行政公益訴訟制度建立最為關(guān)鍵的配合措施。眾所周知，目前我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的構(gòu)造即主觀之訴和客觀之訴的具體分類(lèi)爭(zhēng)議很大。盡管如此，學(xué)界基本贊同我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)于主觀之訴和客觀之訴的不加明確區(qū)分的規(guī)定很大程度上導(dǎo)致了行政公益訴訟的法律空間被人為割減的觀點(diǎn)③。筆者在此無(wú)意對(duì)主觀之訴和客觀之訴加以區(qū)分，甚至也沒(méi)有必要。因?yàn)閺哪壳暗默F(xiàn)狀來(lái)看，司法實(shí)踐中受理的行政公益訴訟的案件越來(lái)越多也許會(huì)起到倒逼《行政訴訟法》做出修改的效果④。

2、司法準(zhǔn)備

這一環(huán)節(jié)包括各級(jí)人民法院和人民檢察院的配合措施。對(duì)法院來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)采取的措施包括但不限于以下幾個(gè)基本方面：《意見(jiàn)》中提到的健全公益訴訟管轄制度;建立并完善行政前置程序⑤;立案環(huán)節(jié)的人員培訓(xùn);建立并完善行政公益訴訟案件的社會(huì)公示制度;加強(qiáng)行政公益訴訟案件的執(zhí)行力度;公益案件鑒定機(jī)構(gòu)的完善，等等。對(duì)檢察院來(lái)說(shuō)，最為重要的問(wèn)題，也是目前理論爭(zhēng)議頗大的一點(diǎn)就是其能否作為行政公益訴訟的原告參與其中。目前傾向認(rèn)為檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有資格作為原告。具體又有檢察院“直接起訴說(shuō)”和“間接起訴說(shuō)”之分，但是不管哪一種觀點(diǎn)，檢察院的角色都被應(yīng)當(dāng)被重視。

3、社會(huì)準(zhǔn)備

行政公益訴訟案件的最大特點(diǎn)在于其公益性質(zhì)：即允許一個(gè)與自身并沒(méi)有直接利害關(guān)系的原告去法院起訴行政部門(mén)，無(wú)疑需要消耗時(shí)間、精力和經(jīng)濟(jì)。因此筆者認(rèn)為公民的公益意識(shí)和責(zé)任感可能更為重要。因?yàn)槿狈α酥鲃?dòng)承擔(dān)的法律精神和法律文化，很難期待一個(gè)浸潤(rùn)法治精神的社會(huì)的存在。故筆者建議在國(guó)家層面可以適當(dāng)宣傳相關(guān)信息;社會(huì)層面，社會(huì)團(tuán)體更多的承擔(dān)起引導(dǎo)作用;個(gè)人層面，積極關(guān)注行政公益訴訟案件。

三、結(jié)語(yǔ)

圍繞行政公益訴訟的理論性問(wèn)題有很多，但是歸結(jié)起來(lái)可以概括為建立的必要性和建立的具體設(shè)計(jì)兩個(gè)層面的問(wèn)題，質(zhì)言之，是國(guó)外行政公益訴訟理論與中國(guó)具體國(guó)情的適應(yīng)性的理論之爭(zhēng)。這其中，行政公益訴訟的公益指向問(wèn)題又是核心，它決定了諸如行政公益訴訟適格原告的范圍以及受案范圍等許多問(wèn)題。所以在中國(guó)建立行政公益訴訟制度必須厘清其內(nèi)涵。更進(jìn)一步說(shuō)，筆者相信在不遠(yuǎn)的將來(lái)行政公益訴訟制度終將從理論走向現(xiàn)實(shí)，所以將視野放到建立制度的準(zhǔn)備階段也是必不可少的。

注釋

①該《意見(jiàn)》作為修訂后的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》的貫徹實(shí)施，雖未明確提到建立行政公益訴訟制度，但是筆者認(rèn)為對(duì)于行政公益訴訟制度構(gòu)建有一定的參考價(jià)值。

②參見(jiàn)蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》（三），學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第526頁(yè)。

③相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)：馬立群：“主觀訴訟與客觀訴訟辨析—以法國(guó)、日本行政訴訟為中心的考察”，載《中山大學(xué)法律評(píng)論》第8卷第2輯;薛剛凌，楊欣：“論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造：‘主觀訴訟抑或‘客觀訴訟？”，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期;馬懷德：“完善《行政訴訟法》與行政訴訟類(lèi)型化”，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第5期，等等。

④當(dāng)然筆者并不否認(rèn)理論上的探討對(duì)于立法的重要引導(dǎo)作用。

⑤鑒于實(shí)踐中很多原告并不知曉該程序的現(xiàn)實(shí)，筆者將其歸類(lèi)于司法環(huán)節(jié)，可能更有利于公益訴訟案件的解決.

參考文獻(xiàn)

[1]馬懷德，吳華.對(duì)我國(guó)行政訴訟類(lèi)型的反思與重構(gòu)[J].政法論壇，2001（5）：63-71.

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[3]馬懷德.完善《行政訴訟法》與行政訴訟類(lèi)型化[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2010（5）：110-116

[4]關(guān)保英.行政公益訴訟的范疇研究[J].法律科學(xué)，2009（4）：53-61.