作者簡介：韓婧（1990-），女，陜西榆林人，西南民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

摘要：白于山地區(qū)的移民搬遷是陜北地區(qū)從2011年開始實(shí)施的一項(xiàng)重大惠民工程，目前已經(jīng)開展大約四年的時(shí)間，涉及搬遷居民39.2萬人。本文通過分析和調(diào)查這一大惠民工程推行過程中所取得的成效以及存在的問題，旨在探討出更加完善的、更具有適應(yīng)性的舉措。

關(guān)鍵詞：移民搬遷；惠民政策；移民安置

陜北白于山地區(qū)的移民搬遷是陜西省委省政府實(shí)施的移民搬遷工程的重要部分。該項(xiàng)工程有利于推進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和推進(jìn)富民強(qiáng)省。從2011年開始，陜西省對(duì)白于山區(qū)39.2萬貧困群眾進(jìn)行搬遷安置，預(yù)期十年。在“十二五”期間將搬遷安置6.23萬戶、26.8萬人，其中榆林市20萬人，延安市6.8萬人。[1]然而此項(xiàng)工程建設(shè)任務(wù)重，工作量大，時(shí)間跨度長，移民類型多樣，所需投資大，在推行的過程中出現(xiàn)了諸多的困難和問題。

1.白于山地區(qū)移民搬遷的背景研究

白于山區(qū)地跨陜北榆林和延安兩市，是陜西三大貧困地區(qū)之一，長期阻礙了陜北脫貧致富的進(jìn)程。農(nóng)業(yè)總?cè)丝?0.2萬人。白于山阻擋了南來的溫?zé)釟饬?，使得該地區(qū)干旱少雨，年均蒸發(fā)量是降水量的7.9倍，地表水資源緊缺，地下水埋深一般在300米以下，且多為危害身體健康的高氟水和苦咸水。

惡劣的自然條件，脆弱的生態(tài)環(huán)境，使得水土流失嚴(yán)重，地表支離破碎，曾被稱為“不適合人類生存的地方”。這里基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)發(fā)育程度低。文化、教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，基建費(fèi)用大，成本高。以省上規(guī)定的2000元貧困標(biāo)準(zhǔn)來算貧困面廣，8個(gè)縣90個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有貧困人口48.8萬人，占8縣總?cè)丝诘?1%，覆蓋面廣。

鑒于此，走出環(huán)境惡劣的深山區(qū) 、開啟富足安全的新生活都需要移民搬遷作為新出路。

2.白于山地區(qū)移民搬遷取得的成就

2.1 移民生活方式改善明顯。移民安置點(diǎn)多數(shù)為集鎮(zhèn)、規(guī)模較大的城鎮(zhèn)或中心村以及新建居民小區(qū)。這些居民集聚區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施齊全，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住條件良好。交通便利、物資豐富。移民生活實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)、由貧窮向富足的邁進(jìn)。

2.2 移民生產(chǎn)方式改善明顯。務(wù)工養(yǎng)家和發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕a(chǎn)方式，搬遷后多數(shù)移民種地務(wù)工兩不誤。既有忙時(shí)務(wù)農(nóng)閑時(shí)務(wù)工的農(nóng)民，又有務(wù)工為主兼顧務(wù)農(nóng)的，有的則專職務(wù)工或者轉(zhuǎn)而從事經(jīng)營行業(yè)?？傊a(chǎn)方式多樣，勞動(dòng)強(qiáng)度明顯降低，移民收入明顯增加。當(dāng)?shù)氐卣疄榱隧憫?yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的號(hào)召，大力培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的社會(huì)主義新型農(nóng)民。支持移民發(fā)展專業(yè)種植和經(jīng)營商貿(mào)餐飲、旅游運(yùn)輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)。

2.3 移民的生活觀念和社會(huì)觀念發(fā)生了很大的變化。移民新村規(guī)劃合理科學(xué)、功能齊備，搬遷戶的生活習(xí)慣正在向著衛(wèi)生健康的方向轉(zhuǎn)變。社會(huì)觀念和生活觀念改變很大，以前很多人安于現(xiàn)狀，不思改變，游手好閑，吊兒郎當(dāng)，現(xiàn)在各個(gè)積極進(jìn)取，對(duì)生活充滿了信心。積極參加各種實(shí)用技能培訓(xùn)、尋找致富門路。出現(xiàn)了人人思富、欣欣向榮的新氣象。

2.4 合理治理和開發(fā)利用遷出地。移民搬遷后遷出地出現(xiàn)了大規(guī)模的閑置，政府積極采取有效的措施，對(duì)遷出地的發(fā)展和利用做出了合理的規(guī)劃。對(duì)生態(tài)破壞嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行治理和修復(fù)，退耕還林還草，取得了明顯的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。改善了白于山區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不動(dòng)搖地堅(jiān)持封山禁牧的政策，退耕還林還草，大面積植樹造林、恢復(fù)植被，減少了水土流失。

3.白于山地區(qū)移民搬遷過程中存在的問題

3.1 土地資源有限，建設(shè)用地緊缺，農(nóng)民耕地減少。受自然條件的影響，在縣城周圍或重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心社區(qū)為移民搬遷審批面積大些的集中安置地非常困難，加之縣城周邊土地價(jià)格過高，縣城人口較多。統(tǒng)一征用土地是集中安置移民搬遷的一大困難。部分地區(qū)的搬遷只能解決住房問題，導(dǎo)致了不少農(nóng)民不愿意搬遷。因?yàn)殡S著耕地面積的減少，農(nóng)民的增收更加緩慢。

3.2 土地審批程序復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)政策不明確。目前土地上報(bào)的手續(xù)比較復(fù)雜，涉及多個(gè)部門，審批程序多，沒有土地批復(fù)就不能動(dòng)工，直接影響了移民建設(shè)的開展。搬遷后的房屋產(chǎn)權(quán)，遷出地的土地所有權(quán)等沒有明確的規(guī)定。

3.3 搬遷安置資金緊缺。物價(jià)、工價(jià)的持續(xù)飛漲，增加了建設(shè)成本，縣級(jí)政府資金壓力越來越大。除了搬遷補(bǔ)助，縣財(cái)政還要負(fù)責(zé)集中安置點(diǎn)的基礎(chǔ)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，資金缺口大，地方財(cái)政壓力大。群眾自籌資金困難大，最希望搬遷的是夫妻雙方在外經(jīng)商或打工的低收入群體，搬遷中的自籌資金對(duì)他們也是一筆不小的開支。

3.4 移民離開生養(yǎng)地方難。部分農(nóng)戶不愿放棄已經(jīng)發(fā)展成規(guī)模的蘋果、養(yǎng)畜等產(chǎn)業(yè)；原來憑借土地的補(bǔ)貼，例如退耕還林、草、糧食直補(bǔ)等隨搬遷離開而沒有，使農(nóng)戶不愿承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失；有的老人對(duì)于進(jìn)城沒有興趣，情感上不愿離開故土。部分農(nóng)民習(xí)慣了農(nóng)村的平房或窯洞，總覺得住樓房會(huì)限制他們的生活方式、沒有辦法飼養(yǎng)家禽。

4.關(guān)于白于山地區(qū)移民搬遷的意見和建議

4.1 加大扶貧資金投入力度，明確政策安民心。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)靈活運(yùn)用資源等優(yōu)勢(shì)，拓寬資金籌集渠道。農(nóng)民無法按期支付自籌資金，政府可以將房子作抵押，每戶貸款3-5百萬元，逐年償還，減輕群眾的生活壓力。政策應(yīng)該明確，不能含糊不清，做到讓廣大群眾踏實(shí)放心。耐心解釋好群眾有異議的問題，使群眾有信心相信政府辦實(shí)事的目的和能力。要進(jìn)一步明確和增強(qiáng)對(duì)拆遷戶的優(yōu)惠待遇，搬遷群眾的待遇不能差于城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查，不斷調(diào)整政策和方法。把工作分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)移民安置點(diǎn)的資金、住房、就業(yè)等進(jìn)行具體規(guī)劃和落實(shí)。了解已搬遷人員的生活狀態(tài)，未搬遷人員的搬遷意愿，根據(jù)他們的需要調(diào)整住房結(jié)構(gòu)。絕大多數(shù)農(nóng)民都關(guān)心土地問題，而部分地區(qū)的搬遷卻只能解決住房問題，農(nóng)民多數(shù)依賴土地生存，這方面的不合理導(dǎo)致了不少農(nóng)民不愿意搬遷。村民們覺得市政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，可以在榆林、靖邊、定邊、橫山大片沙漠上治沙造田，給他們每人2畝地，農(nóng)民有地種才能安心生活。

4.3移民搬遷工作不能急于求成，應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)。各地都應(yīng)全面結(jié)合地實(shí)際，齊抓共管，做好本職工作，切不可為了政績搞一些形象工程，把民生問題放在腦后。要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)扎穩(wěn)打，為人民辦實(shí)事，辦大事。在土地審批、建房、資金、等方面各部門要齊心協(xié)力，互相配合，不推諉，的的確確為老百姓辦實(shí)事。

4.4對(duì)于遷出群眾的安置工作要做到全面。為了使得遷出群眾能安心、放心地生活，必須幫助他們解決好遷入地遇到的現(xiàn)實(shí)困難，處理好生活和生存的各項(xiàng)安置任務(wù)。尤其是戶籍制度的改革應(yīng)加快腳步，當(dāng)前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向城市面臨最大的問題是戶口很難落在城市，所以子女上學(xué)、醫(yī)保等落實(shí)困難，致使了很大一批村民不愿意進(jìn)城。

5.結(jié)束語

通過調(diào)查分析，陜北白于山區(qū)的移民搬遷工程，在各級(jí)政府以及全體人民群眾的共同努力下，推行的十分順利，成績顯著。在發(fā)現(xiàn)諸多的問題和不足后，我們不斷地調(diào)整策略，了解民情，爭取做到每一份工作都表達(dá)民意。在不斷地調(diào)查和調(diào)整中逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的安居樂業(yè)，讓這一項(xiàng)惠民工程實(shí)現(xiàn)劃時(shí)代的影響。（作者單位：西南民族大學(xué)管理學(xué)院）

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