劉淙淙 陳卓

一、研究背景

地方政府融資平臺推動了我國經濟飛速的發(fā)展，并且為地方政府如火如荼的開展經濟建設提供了充足的資金支持。然而，在經濟繁榮的背后，負債經營積聚的債務風險卻日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計2013年6月底我國政府債務已達21萬億元。在美國次貸危機的警示下，中央曾對地方政府融資平臺進行了清理、規(guī)范，之后融資平臺的風險暫時得到緩解。然而伴隨著“穩(wěn)增長”的發(fā)展基調，地方基建投資沖動再次升溫，而且又衍生出“影子銀行”以規(guī)避中央的各種限令，使得平臺的債務更加隱蔽和復雜，債務危機甚囂塵上。隨著地方政府融資平臺債務堆積如山，而為其兜底還債的地方政府的財政卻日益捉襟見肘。一方面伴隨著中央房地產調控政策的落地，土地財政輝煌不再；另一方面隨著國內經濟的疲軟，財政收入進一步銳減，雙重壓力使得地方政府為融資平臺償債難以為繼，而近兩年又將進入債務償付的高峰期，巨額債務償還風險會更加突出，因而貸款銀行將面臨巨大的信用風險。

二、地方政府融資平臺的融資模式

1、銀行貸款

此融資方式獲取資金的額度大、速度快，因此它是融資平臺最主要也是最常用的融資方式之一。因為有政府作為保障，銀行的批貸速度往往較快，流程也更加簡便一些。根據(jù)中金公司在 2011 年 10 月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中現(xiàn)實，政府融資平臺的資金有80%是來自銀行貸款。

2、發(fā)行債券

因為《預算法》嚴令禁止地方政府發(fā)行地方債券，通常是由國家代發(fā)，所以地方政府往往通過融資平臺來發(fā)行債券。以所有權為抵押物進行融資是最常見的融資方式，所有權包括物權、債權、股權等，所以發(fā)行債券也是融資平臺比較常用的融資方式之一。

3、項目融資

常見的項目融資方式有建設移交、私人資本參與基礎設施建設、公私合作關系等等，英文縮寫為 BT 、BOT、PPP。BT是政府利用非政府的資金來承建某些基礎設施建設項目的一種投資方式。

三、地方政府融資平臺的還款來源

1、以土地儲備為資本金的融資平臺

如開發(fā)區(qū)、園區(qū)融資平臺公司。地方政府將儲備待開發(fā)的土地以資產的形式劃撥給融資平臺，平臺以物權質押向銀行借款，再將借到的資金用于土地的一級開發(fā)和基礎設施建設，如拆遷、修路、綠化等，等土地培育成熟、地價大幅飆升時，平臺將土地出讓，將土地級差收益來償還貸款本息。

2、以未來收益為基礎的融資平臺

如高速公路投資公司。該類平臺以未來收益作為還款來源，以地方政府的擔保函（承諾以未來財政的收益作為還款來源）向銀行貸款，投向道路、橋梁等具有一定投資收益的大型公共基礎設施建設中，未來項目運營過程中收費帶來的收益完全能夠償付本息。

3、以財政資金為基礎的融資平臺

該類融資平臺注入的資金和資產包括基礎設施建設項目撥劃的國債資金和專項建設資金，平臺向銀行借款，主要投向政府公益性建設項目，如生態(tài)環(huán)境治理、城市污水管網建設等，項目無收益或收益微薄難以還本付息，最后由財政專項資金兜底償還。

四、國外地方債務管理經驗

1、美國模式

美國在中央層面上設立了地方債管理機構，該機構一是根據(jù)相關法律條款對發(fā)債政府進行事后監(jiān)督；二是根據(jù)地方政府的稅收及收入能力，依據(jù)法律、法規(guī)來規(guī)范和約束發(fā)債政府債券承銷規(guī)則，對發(fā)債承銷商、中介機構等實行監(jiān)督，對信息披露加以監(jiān)管。美國地方債?？顚Ｓ?，通常情況下禁止靠債務融資彌補地方政府財政赤字。

該國信息披露機制要求發(fā)債主體對發(fā)行債券的特點、風險及優(yōu)勢作出準確闡述，為投資者降低風險，更好決策提供參考。并專門設有政府信用評級機構，如信用為BB級以下的地方債，通常被視為垃圾債。

美國風險防范的重點一是制度約束，二是過程監(jiān)控，三是善后處理。從債券發(fā)行承銷商的資質、發(fā)債主體信息披露、政府信用級別、負債規(guī)模、預警指標設定、債務清償保護都全方位得到監(jiān)控，措施具體嚴密，為防范債務風險提供了有力保障。

2、澳大利亞模式

澳大利亞同為聯(lián)邦制國家，專門設立了借款委員會，主要職責是確保公共部門財務狀況的透明性，保證國內外市場對公共部門的借款、融資及資金使用情況能夠實時審查和監(jiān)督；各級政府就下一年度的凈融資額度需事先向借款委員會申報，借款委員會根據(jù)國家的財政政策在各個借款規(guī)模間進行適當?shù)恼{控和協(xié)調。

該國有規(guī)范的金融資本市場規(guī)則，整個借款融資活動完全依賴于市場引導，把市場經濟運行規(guī)則作為有效的財政監(jiān)管方法，采用綜合報告制度對市場競爭規(guī)則實施有效監(jiān)管。

由權威信用評級機構公開發(fā)布對各級政府客觀、公正的信用評級結果，從而引導各級政府持續(xù)追求并保持良好信用的自覺性。

當各級政府過度舉債無力償付時，可以將政府的公有設施出售，將公有資產變現(xiàn)收人用于償還政府債務。其主要特點：一是強化市場監(jiān)管，二是變借債管理逐步為償債管理。

3、日本模式

日本是單一制國家，日本現(xiàn)行財政管理體制是由中央、都道府縣和市町村三級組成，各級地方政府有權發(fā)行債券或借款等形式舉借資金。日本對地方政府債務風險的防范和控制主要體現(xiàn)在中央政府對地方債的發(fā)行進行嚴格的管理上，具體包括兩方面：1.地方債發(fā)行計劃管理。日本中央政府每年針對地方債的發(fā)行總額都做出統(tǒng)一編制計劃，其中列出發(fā)行期限、資金用途、發(fā)行方式等。地方債計劃不屬于國會審議對象，不須強制執(zhí)行，僅作為地方政府發(fā)債審批的參考依據(jù)。2.地方債協(xié)議審批發(fā)行制度。地方債發(fā)行前必須向自治省呈上計劃進行審批，總務大臣根據(jù)地方債的負債程度及資金在貧富地方政府的差異分布，斟酌權衡后確定當年禁止發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單。在總務大臣批準后，還要與大藏大臣協(xié)商通過后才可以發(fā)行。實行審批制度的目的：一是控制地方債過度膨脹，二是協(xié)調民間資金在政府間的供求均衡。日本在債務發(fā)行上的審慎做法有效的控制了地方債的發(fā)行規(guī)模，控制了盲目發(fā)行行為，有效的防范了債務風險。

五、地方政府融資平臺的債務管理建議

1、清除《預算法》中地方政府舉債的法律禁令

我國《預算法》中定禁止地方政府自主舉債融資，事實上，貸款投資市政建設的做法在地方政府中比比皆是，融資平臺在臺前籌資，地方政府在幕后使用，使得借還主體不一致，責任主體不清。允許地方政府適度舉債，債務公開透明，便于管理層監(jiān)管，而且借還主體一致，增強債務人的責任意識。

2、取消《擔保法》中地方政府不能擔保的法律禁令

我國《擔保法》中禁止地方政府為企業(yè)擔保，但現(xiàn)實中，地方政府違規(guī)為融資平臺融資出具保證函已非常普遍，形成了地方政府的隱性債務。取消《擔保法》中該條法律禁令，從而使隱性化債務顯性化，便于監(jiān)管層準確掌控地方的債務水平，既有利于監(jiān)督機構及銀行的監(jiān)督，又消除了貸款銀行在追討違約債務時，法律不認可所帶來的風險。

3、建立《地方政府債務法》

管理層應加快制定地方政府債務管理法，規(guī)范地方政府負債的層級、負債范圍、審核權限，設置地方政府舉債規(guī)模，設定風險預警指標，規(guī)定地方政府的負債率，規(guī)范舉債方式和渠道，明確債務資金的用途，明晰償債責任，出臺危機處理措施等，使地方政府債務管理有法可依。

4、適時推出城市破產法

對財政狀況嚴重惡化，負債率居高不下的地方政府允許破產，進行財政重建，具體辦法有削減對各種團體的補助，削減公共設施建設與投入，削減人事費等，拍賣公共物品用于還債。債務逼迫政府精簡機構，優(yōu)化辦事程序，提高工作效率，進而裁員、降薪，降低行政支出，地方政府通過重組最終實現(xiàn)收支均衡和財政的正?；鴱突?。