應(yīng)麗君

摘 要：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差別以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有重要意義。本文從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，試從農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的角度分析實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化存在的問題，提出農(nóng)村社區(qū)化下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；農(nóng)村社區(qū)化

進(jìn)入21世紀(jì)，中國在發(fā)展道路上的非均衡，即發(fā)展失衡，無疑是我國當(dāng)今社會(huì)發(fā)展面臨巨大威脅的罪魁禍?zhǔn)?。隨著近年來我國西部大開發(fā)項(xiàng)目的推進(jìn)，我國區(qū)域間的發(fā)展失衡得到了一定程度的緩解，但城鄉(xiāng)之間的發(fā)展失衡并沒有得到實(shí)質(zhì)性的解決，甚至有繼續(xù)惡化的趨勢。我國城鄉(xiāng)在公共服務(wù)方面的巨大差距正是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡無法得到實(shí)質(zhì)性解決的重要根源?；竟卜?wù)作為公共服務(wù)中最為重要的內(nèi)容，其均等化的實(shí)現(xiàn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)狀有著十分重要的意義。

一、農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀

基本公共服務(wù)是指“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件”。[1]從我國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容主要包括：一是基本民生性服務(wù)，如就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、養(yǎng)老保障；二是公共事業(yè)性服務(wù)，如公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、科學(xué)技術(shù)、人口控制等；三是公益基礎(chǔ)性服務(wù)，如公共設(shè)施、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等；四是公共安全性服務(wù)，如社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、國防安全等。

1.農(nóng)村社區(qū)化的發(fā)展

我國農(nóng)村社區(qū)化開始于黨中央在十六屆六中全會(huì)上提出的“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

農(nóng)村社區(qū)化是以城市社區(qū)組織架構(gòu)為參照，根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)整合出類似的組織架構(gòu)而實(shí)現(xiàn)“社區(qū)化”管理。諸城市和德州市的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)無疑走在了山東省乃至全國的前列。諸城市在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中將全市統(tǒng)籌規(guī)劃為“1城（一個(gè)中心城區(qū)）13鎮(zhèn)（街）208個(gè)農(nóng)村社區(qū)”，將全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)與城、鎮(zhèn)的發(fā)展。在每個(gè)社區(qū)內(nèi)，選擇一個(gè)中心村，在中心村建立社區(qū)服務(wù)中心，以2公里為服務(wù)半徑，一般覆蓋5個(gè)行政村、1500戶左右。[2]社區(qū)服務(wù)中心的主要功能在于為新社區(qū)農(nóng)民提供公共服務(wù)，而非基層的管理機(jī)構(gòu)。

2.我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國農(nóng)村公共需求的全面釋放，義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低保障等基本公共產(chǎn)品的供給，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民現(xiàn)實(shí)和迫切的期盼。2005年黨的十六屆五中全會(huì)上首次提出“公共服務(wù)均等化”，2006年中國（海南）改革發(fā)展研究院攜手挪威城市與區(qū)域研究所在?？诼?lián)合舉辦了“中國新農(nóng)村建設(shè)：基本而有保障的公共服務(wù)”國際研討會(huì)，由此開始我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。

隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，2009年，我國開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度 （以下簡稱“新農(nóng)合”）的縣（區(qū)、市）數(shù)達(dá)2716個(gè)，參加新農(nóng)合人數(shù)有8.33億人之多，新農(nóng)合參合率達(dá)到94.2%，到2011年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2010年，我國農(nóng)村低保、五保戶救助對(duì)象較上年有較大幅度的提高，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障上差距仍然的巨大差別。就從教育方面來看，據(jù)“中國高等教育公平問題的研究”課題組的研究結(jié)果，城市人口中高等學(xué)歷比例明顯高于農(nóng)村人口的比例，小學(xué)級(jí)以下文化程度的人口基本集中在農(nóng)村。從當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育看，無論是設(shè)施條件、師資力量、資源分配以及教育權(quán)利存在明顯的非均衡性和非平等性。

二、農(nóng)村社區(qū)化下實(shí)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的原因

農(nóng)村社區(qū)化對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的大膽嘗試和探索，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供了前所未有的機(jī)遇，但在實(shí)踐中也存在不少問題。

1.對(duì)農(nóng)村社區(qū)化的理解不科學(xué)

在各地農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)過程中，政府有關(guān)部門成為上級(jí)政府的“傳話筒”和“干事員”?；鶎诱疄榱吮M快完成上級(jí)政府分配的任務(wù)往往只是盲目聽從上級(jí)相關(guān)政府部門的指揮和命令，缺乏主動(dòng)意識(shí)和民本意識(shí)，不加分析和判斷，強(qiáng)行對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政策灌輸，甚至不惜采用暴力等強(qiáng)制手段進(jìn)行，導(dǎo)致農(nóng)民采取了抵制態(tài)度，造成對(duì)農(nóng)村社區(qū)化缺乏充分的了解，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社區(qū)化的進(jìn)行和推廣。從各地的建設(shè)狀況來看，現(xiàn)如今的農(nóng)村社區(qū)化只是將鄰近的自然村進(jìn)行簡單地合并，即“合村并居”?；鶎诱谝?guī)劃的過程中，事先將在地域上鄰近的自然村規(guī)劃到一個(gè)農(nóng)村社區(qū)中，然后使農(nóng)民統(tǒng)一搬入新社區(qū)入住。例如，德州市的南北社區(qū)是德州市農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)較早社區(qū)之一，但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南北社區(qū)由鄰近的12個(gè)自然村合并而成，總?cè)丝谶_(dá)八千七百人左右。南北社區(qū)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)即為周圍12個(gè)自然村村委領(lǐng)導(dǎo)的簡單合并，并進(jìn)行了形式上的簡單分工。

2.農(nóng)村社區(qū)化缺乏相應(yīng)的政策保證和長效機(jī)制

政府決策的合理性與合法性是保證政策得以實(shí)現(xiàn)的最為重要的因素。只有在法律范圍內(nèi)、通過嚴(yán)格的法律程序制定的政策才能得到法律的保護(hù)和維持，使政策得到有力的實(shí)施。農(nóng)村社區(qū)化這一政策是國家提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，改善農(nóng)村居住環(huán)境，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村之后由地方政府自發(fā)進(jìn)行了的探索和創(chuàng)新。農(nóng)村社區(qū)化不僅僅是將農(nóng)民從原來的自然村搬到新社區(qū)集中居住的建設(shè)性工程，它還包含著更多更具實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，比如農(nóng)民社會(huì)保障的社區(qū)化、農(nóng)民生活的社區(qū)化、農(nóng)民基層管理的民主化等。而且很多地方的實(shí)踐中，并沒有將農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)納入政府的財(cái)政預(yù)算，只是借助農(nóng)民出資與企業(yè)的投資是完全無法保證農(nóng)村社區(qū)化的持續(xù)運(yùn)作的。農(nóng)村社區(qū)化缺乏完善的政策保證和財(cái)政支持，這就使得農(nóng)村社區(qū)化缺乏長久支持下去的長效機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村社區(qū)化更多地成為政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人決策，而非整個(gè)政府部門的政府決策。

3.農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展過于依賴“土地財(cái)政”，缺乏宏觀統(tǒng)籌措施

農(nóng)村的社區(qū)化建設(shè)，需要有足夠的資金，地方政府面對(duì)增長的財(cái)力支出，往往尋求將預(yù)算外和非預(yù)算收入作為地方財(cái)政增長的重點(diǎn)。比如，通過農(nóng)村社區(qū)化獲得土地置換指標(biāo)，增加地方政府的財(cái)政收入來開展農(nóng)村社區(qū)化。而由于農(nóng)村與縣城或市區(qū)距離的大小嚴(yán)重影響著土地價(jià)格，進(jìn)而影響地方政府土地財(cái)政多少的獲得，間接造成不同自然村進(jìn)行社區(qū)化建設(shè)的模式也有所不同。在距離縣城或市區(qū)較近的農(nóng)村，土地價(jià)格相對(duì)較高，企業(yè)進(jìn)行資助以求獲得經(jīng)濟(jì)利益的欲望也較強(qiáng)，同時(shí)政府進(jìn)行財(cái)政支持的偏好也較強(qiáng)，這樣該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民只需繳納很少的搬遷費(fèi)甚至免費(fèi)就可搬入新社區(qū)居住，而且政府和企業(yè)為了減少來自農(nóng)民的阻力，還會(huì)為其提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。相反，在距離縣城或市區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村，土地價(jià)格相對(duì)較低，企業(yè)入駐的動(dòng)力也相對(duì)很小，政府的動(dòng)力也相對(duì)不足，所以農(nóng)民不得不繳納較多的費(fèi)用才可入住新社區(qū)，同時(shí)還必須要忍受相對(duì)質(zhì)量較低的公共服務(wù)水平。

三、農(nóng)村社區(qū)化下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

面對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題，我們只有采取積極的應(yīng)對(duì)措施才能將農(nóng)村社區(qū)化推向全國，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

1.加強(qiáng)政策宣傳

有效的政策宣傳對(duì)于政策的實(shí)施有著十分重要的作用。一方面可以向政策對(duì)象展現(xiàn)政策制定者對(duì)其地位和權(quán)利的尊重，提升政策制定者形象。另一方面可以通過了解政策對(duì)象關(guān)于相關(guān)政策的意見看法，搜集有關(guān)信息，同時(shí)對(duì)于提高政策對(duì)象的民主意識(shí)、參與意識(shí)也有極大的幫助。良好的政策宣傳可以實(shí)現(xiàn)政策制定者與政策對(duì)象之間和諧關(guān)系的構(gòu)建，使政策得以有效地實(shí)施。

隨著科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展，我們用于政策宣傳的渠道日趨多樣，政策宣傳的效果也得到了極大的提高。針對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙等大眾傳媒的政策宣傳，農(nóng)民們可以全面了解農(nóng)村社區(qū)化，與地方政府形成和諧的溝通平臺(tái)，共同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的進(jìn)程。正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村社區(qū)化與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是進(jìn)行政策宣傳的前提。

2.完善法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是保證農(nóng)村社區(qū)化得以順利推行和實(shí)現(xiàn)的重要保證。農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)過程中存在地方政府領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人決策、缺乏政府財(cái)政支持等問題，這些對(duì)農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)造成了嚴(yán)重的不利影響，也損害了農(nóng)民的切身利益。首先應(yīng)該通過法律法規(guī)為農(nóng)村社區(qū)化提供良好的政治法律環(huán)境，包含農(nóng)民在內(nèi)的多元主體共同參與，鼓勵(lì)農(nóng)民自身以及社會(huì)團(tuán)體等各種社會(huì)力量積極參與到與農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)相關(guān)的公共政策的決策中，為農(nóng)村社區(qū)化提供制度保證。其次應(yīng)該將與農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)有關(guān)的一切費(fèi)用納入政府財(cái)政預(yù)算，明確農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的資金籌集機(jī)制。第三，通過政府法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)模式進(jìn)行規(guī)范化管理。由于各地有著不同的實(shí)際情況，進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)也應(yīng)該遵循因地制宜、實(shí)事求是的原則。

3.以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，構(gòu)建服務(wù)型政府

在現(xiàn)有財(cái)力水平下，轉(zhuǎn)變政府職能，加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。我國目前的政府轉(zhuǎn)型尚未完成，政府職能還存在很強(qiáng)的“管理型”色彩，政府人員更多地是在扮演管理者的角色，而非服務(wù)者的角色。[3]政府人員的服務(wù)意識(shí)無法隨著農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)在短時(shí)間內(nèi)形成，這就需要轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，從執(zhí)政理念出發(fā)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行教育和培訓(xùn)。在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中堅(jiān)持農(nóng)民需求導(dǎo)向不但可以減少社區(qū)化建設(shè)中的障礙，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化的順利進(jìn)行，還可以提高農(nóng)民群眾的民主意識(shí)、參與意識(shí)，以主人的身份參與農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的全過程。同時(shí)，這也是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政治素養(yǎng)教育的過程，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民等社會(huì)力量的廣泛參與有利于保障農(nóng)民的切身利益。加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府人員的服務(wù)意識(shí)，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有著非常重要的價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]中央黨校黨建部課題組.農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展與鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)——山東省諸城市創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展方式構(gòu)建農(nóng)民新生活的實(shí)踐探索[M].北京：人民出版社，2009.

[3]劉德勇.基本公共服務(wù)均等化視野下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2009.

（作者單位：臺(tái)州廣播電視大學(xué)）