要實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督，除完全垂直化外，中央應(yīng)該進(jìn)一步整合資源，成立大巡視委，每一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督若干黨和國(guó)家的機(jī)關(guān)。

中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國(guó)人大機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)——七家此前未有派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)監(jiān)督的中央和國(guó)家重要機(jī)關(guān)，被首次列入中央紀(jì)委的派駐監(jiān)督名單。

2014年12月11日，中央政治局常委會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》（下稱《意見》），其中包括上述顯著變化，也意味著中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革開始提速。

從此，中央紀(jì)委的監(jiān)督觸角借由改革派駐制度延伸至此前鮮少涉及的黨和國(guó)家權(quán)力中樞，“派駐全覆蓋”向前邁出關(guān)鍵一步。

同時(shí)，《意見》也對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的派駐形式、工作職責(zé)、后勤保障等方面都做出調(diào)整細(xì)化，多樣化的名稱將被統(tǒng)一為“中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組”。

80余派駐空白

按《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，中央紀(jì)委根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或者紀(jì)律檢查員。派駐監(jiān)督是中央紀(jì)委紀(jì)檢職能的重要組成部分，其本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)則是常設(shè)機(jī)構(gòu)。

2014年12月24日，中央紀(jì)委副書記、紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組副組長(zhǎng)陳文清參加中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)在線訪談時(shí)透露，目前在140多個(gè)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中，80多個(gè)單位還沒有派駐。

派駐制度設(shè)立之初，為何沒有在全部機(jī)關(guān)中鋪開？北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉潔研究與教育中心主任任建明認(rèn)為，當(dāng)時(shí)囿于人力物力是一方面，更重要的原因在于，由于派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置并非強(qiáng)制性，種種利益博弈下，對(duì)權(quán)力更大更集中的機(jī)構(gòu)留下了口子。

中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理?！啊兑庖姟返某雠_(tái)，正是這一精神的貫徹落實(shí)?！比谓髡f。

根據(jù)《意見》，派駐機(jī)構(gòu)將根據(jù)工作的需要和業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，實(shí)行單獨(dú)派駐和歸口派駐兩種形式。對(duì)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象多的部門，單獨(dú)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)；對(duì)業(yè)務(wù)相近、相關(guān)或者是系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對(duì)象少的部門，歸口設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，即一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督多個(gè)部門。中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)報(bào)道，七家新設(shè)單位中包括單獨(dú)派駐的兩家，歸口派駐的五家。

消極辦案難題

派駐機(jī)制曾被寄予厚望，實(shí)踐中也曾失衡走樣?！霸隈v在單位是外人，到紀(jì)委來是客人，久了就成了陌生人。”這句在派駐機(jī)構(gòu)中廣為流傳的段子，一針見血直指病灶。

任建明指出，統(tǒng)一管理之前，派駐機(jī)構(gòu)的人事權(quán)受制于駐在部門。

“許多派駐機(jī)構(gòu)的人員監(jiān)督辦案往往流于形式，重心放在日常黨風(fēng)廉政建設(shè)這種少得罪人的工作上?！比谓髡f。

不僅如此，在中央紀(jì)委派駐某部委紀(jì)檢組的一位工作人員告訴記者，紀(jì)檢組長(zhǎng)是駐在部門的黨組成員，要分管一些業(yè)務(wù)部門，所以他們也要承擔(dān)一部分駐在部門的工作，“監(jiān)督辦案”反倒成了“副業(yè)”。

2014年第2期《廉政瞭望》報(bào)道，四川省紀(jì)委人士透露一組數(shù)據(jù)：近五年來，省紀(jì)委監(jiān)察廳44個(gè)派駐派出機(jī)構(gòu)中，有21個(gè)沒有初核一件線索，有35個(gè)沒有辦理一件案件、處分一人。

“不要說怠于辦案，許多派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)甚至成為了辦案的阻力，有時(shí)會(huì)為了給駐在部門領(lǐng)導(dǎo)面子，瞞報(bào)駐在部門人員的違法違紀(jì)問題?！比谓髡f。

更為極端的是，不少派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人本身腐化為違紀(jì)對(duì)象。近期，河南省高級(jí)法院原黨組成員、紀(jì)檢組長(zhǎng)李長(zhǎng)根，山西省紀(jì)委監(jiān)察廳派駐山西省文化廳原紀(jì)檢組副組長(zhǎng)、監(jiān)察室主任尹晉光，河南省濮陽市紀(jì)檢委派駐國(guó)稅局原紀(jì)檢組長(zhǎng)李平安等官員因違紀(jì)問題紛紛落馬。

“人財(cái)事”求變

陳文清指出，目前派駐機(jī)構(gòu)在覆蓋范圍、職責(zé)定位、日常監(jiān)督等方面還存在很多不適應(yīng)的地方，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題不同程度地存在。

為了解決這些問題，《意見》從總體要求、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、工作關(guān)系、管理保障、組織領(lǐng)導(dǎo)六個(gè)方面，提出加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的思路和要求。

在工作職責(zé)上，《意見》明確將派駐機(jī)構(gòu)從黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任中抽離，使其重心放在辦案上，其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的重點(diǎn)對(duì)象是駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及中管干部和司局級(jí)干部。同時(shí)，《意見》也通過加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)人員的考核、追責(zé)制度，意欲消除以往的“不辦案”或者“怠于辦案”情形。

“派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限變得更加清晰，也明確了和駐在部門的監(jiān)督、被監(jiān)督關(guān)系，這應(yīng)該可以起到一定效果?！敝泄仓醒朦h校教授林對(duì)記者說。

對(duì)于增多的派駐機(jī)構(gòu)，任建明認(rèn)為可能會(huì)增加官員數(shù)量。陳文清解讀《意見》時(shí)說，這次派駐機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單的存量調(diào)整，改革后派駐監(jiān)督覆蓋的部門和單位將增加近兩倍。在具體操作上，將本著精簡(jiǎn)、效能的原則，堅(jiān)持內(nèi)涵式改革，盡可能少地增加機(jī)構(gòu)、編制，比如，紀(jì)檢組長(zhǎng)可能就增加一兩個(gè)人。

中央紀(jì)委的這次派駐工作，被形象地稱為“做手術(shù)”。這次“手術(shù)”中，由于要將紀(jì)檢組派駐于全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、中央辦公廳等高規(guī)格的機(jī)構(gòu)，派駐機(jī)構(gòu)的職級(jí)該如何設(shè)定尚不清晰。由于《意見》明確派駐機(jī)構(gòu)的問責(zé)對(duì)象包括駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子，以全國(guó)人大為例，負(fù)責(zé)人為中央政治局常委，那么按照過去的慣例，該派駐機(jī)構(gòu)是否至少設(shè)定為副國(guó)級(jí)？

“派駐機(jī)構(gòu)如果囿于職級(jí)便辦不了案、起不到監(jiān)督作用，最終要靠職級(jí)來解決監(jiān)督問題，那一定是這項(xiàng)制度出了問題?！比谓髡f。

派駐之后，對(duì)這些權(quán)力機(jī)構(gòu)該如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督值得制度設(shè)計(jì)者思考。任建明認(rèn)為，在現(xiàn)有制度框架下，對(duì)這七家單位新設(shè)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，象征意義大于實(shí)際意義。在他看來，獨(dú)立性才是派駐制度的關(guān)鍵。派駐機(jī)構(gòu)的人事權(quán)雖已回歸，但財(cái)權(quán)、物權(quán)仍由駐在部門掌控。

根據(jù)《暫行辦法》，派駐機(jī)構(gòu)干部享受駐在部門同職級(jí)干部待遇，工資外津（補(bǔ)）貼、補(bǔ)助（獎(jiǎng)金），以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜由駐在部門負(fù)責(zé)。雖然《意見》明確派駐機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)在駐在部門預(yù)算中單列，但任建明認(rèn)為，這顯然并未完全“斷奶”，利益仍有所粘連。

除完全垂直化外，林認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督，中央應(yīng)該進(jìn)一步整合資源，成立大巡視委，每一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督若干黨和國(guó)家的機(jī)關(guān)。

“反腐機(jī)構(gòu)應(yīng)該更大力度整合。派駐機(jī)構(gòu)延伸會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)眾多、人員分散。理想狀況是，設(shè)中央和省兩級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)，中央層面對(duì)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行橫向整合，在省級(jí)層面進(jìn)行橫向和縱向整合，把歸口派駐做大，用這樣的設(shè)置來實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督和全覆蓋。”任建明建議。