葛巨眾

【摘要】政府與高校的關(guān)系問題既是高等教育管理體制中的核心問題，也是影響大學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵問題。當(dāng)前，我國政府在高校管理中存在著權(quán)限范圍內(nèi)與權(quán)限范圍外的角色錯(cuò)位、多重角色與分化角色的錯(cuò)位等問題。為促進(jìn)政府——高校關(guān)系的良好發(fā)展，政府應(yīng)進(jìn)一步明確角色定位，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、由“善政”向“善治”轉(zhuǎn)變、由政府單邊治理向政府、社會(huì)和公民共同參與的多邊治理轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】政府;高校;關(guān)系;角色定位

在我國高校管理中，政府一直充當(dāng)著重要的角色，履行了基本職責(zé)，起到了支持、引導(dǎo)和監(jiān)督管理等積極作用。但是，政府角色在高校管理中也不可避免地存在著錯(cuò)位的問題，有會(huì)理陷入“管”與“不管”的兩難境地。但是，這并不意味著政府放棄了對(duì)大學(xué)的管理責(zé)任，失去了管理權(quán)力，而是要在高等教育宏觀管理方面找準(zhǔn)定位、適應(yīng)角色、抓住“切入點(diǎn)”，重新構(gòu)建合理的政校關(guān)系。

一、“政府之手”對(duì)高校管理的影響

（一）行政權(quán)力介入對(duì)高校管理的積極意義

在特殊的歷史時(shí)期和歷史條件下，行政權(quán)力介入高校管理之中有一定的積極意義。一是有利于扶持高校發(fā)展。二是大學(xué)發(fā)展中“中國奇跡”的動(dòng)因正是行政化。

（二）行政權(quán)力介入對(duì)高校管理的負(fù)面影響

隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化的飛速發(fā)展，政府行政權(quán)力的介入被解讀為高校的“行政化”，不少專家學(xué)者建議高校需要“去行政化”，主要有以下幾個(gè)理由：一是行政化導(dǎo)致了大學(xué)的同質(zhì)化，難以培養(yǎng)出創(chuàng)新性人才;二是行政化的計(jì)劃性人才培養(yǎng)模式和市場化的人才選擇模式之間的偏差導(dǎo)致高校學(xué)生就業(yè)壓力不斷上漲;三是行政力量的過度干預(yù)深入到高校運(yùn)轉(zhuǎn)的每一個(gè)細(xì)節(jié)，行政化使得高等學(xué)校行政機(jī)構(gòu)臃腫。四是行政化情況下，高校校長的遴選和任命權(quán)掌控在黨政部門手中，容易產(chǎn)生外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的現(xiàn)象。五是在當(dāng)前的行政力量主導(dǎo)科研項(xiàng)目設(shè)定和資金提供的科研體制下，高?？蒲斜粐艺n題所綁架，沒有完全自由的學(xué)術(shù)空間，也容易滋生科研腐敗或?qū)W術(shù)腐敗。

二、政府角色在高校管理中錯(cuò)位的主要表現(xiàn)

（一）權(quán)限范圍內(nèi)與權(quán)限范圍外的角色錯(cuò)位

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、高校、社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展承擔(dān)著不同的分工，發(fā)揮著不同的作用，扮演者不同的角色，相互不可替代。而在高等教育管理的現(xiàn)實(shí)中，政府許多管理超出了其權(quán)限范圍，涉足到了本應(yīng)由高校自己管理的內(nèi)部事務(wù)。由于管理幅度過大，政府的指令性計(jì)劃并不能完全切合學(xué)校的實(shí)際和社會(huì)的需求，使學(xué)校發(fā)展受到各種不符合規(guī)律的規(guī)章制度的束縛。

（二）多重角色與分化角色的錯(cuò)位

長期以來，我國政府集高等學(xué)校的創(chuàng)立者、辦學(xué)者、管理者等多重角色于一身，這樣的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府與高校的關(guān)系混亂。政府的多重角色也使得我國高校長期缺乏辦學(xué)活力，學(xué)校被指令性計(jì)劃統(tǒng)得過死，內(nèi)部結(jié)構(gòu)與機(jī)制趨于僵化，依賴性明顯，自我調(diào)控的能力被嚴(yán)重地壓抑了。因此，分化政府的角色是必要的。

（三）政府的主要角色和次要角色的錯(cuò)位

按照現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府的主要角色應(yīng)是側(cè)重于宏觀調(diào)控，抓高校的辦學(xué)方向等大政方針。但實(shí)際上，政府對(duì)高校的規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督角色過弱，而具體執(zhí)行角色過重。政府角色的錯(cuò)位，造成政府精力分散，負(fù)擔(dān)過重，不可避免地會(huì)出現(xiàn)忽略大局、決策失誤、資源配置效率低下等問題，也阻礙了社會(huì)力量參與辦學(xué)和高校管理的積極性，延緩了社會(huì)各種教育中介組織的發(fā)育和成長，也使得高校的資源分配難以按照市場規(guī)則進(jìn)行正常配置和運(yùn)作。

（四）主要手段與次要手段的錯(cuò)位

政府對(duì)高校管理的手段一般包括立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和行政手段等。幾十年來，我國政府對(duì)高等教育的管理以上述各種手段中的行政手段為主，即使是撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)和政策指導(dǎo)等都帶有強(qiáng)烈的行政色彩，造成高校缺乏活力與創(chuàng)新精神。因此，政府在對(duì)高校管理過程中必須分清主要手段與次要手段，以確保高校管理的正確健康發(fā)展。

三、政府角色在高校管理中正確定位的必然選擇

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)文件中均強(qiáng)調(diào)由“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)治理”，已推及到高等教育管理領(lǐng)域，這意味著政府對(duì)高校的管理在角色和功能上將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。政府角色在高校管理中正確定位的必然選擇是：

（一）由管制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理理論的引入，必然要求轉(zhuǎn)變政府對(duì)高校的傳統(tǒng)行政管理模式，建立以服務(wù)為中心的政府治理機(jī)制。政府為高校服務(wù)，既包括制定有效的制度規(guī)則、建立和維護(hù)良好的市場秩序和為高校提供公平競爭的外部環(huán)境等間接服務(wù)形式，也包括政府為高校提供國內(nèi)外教育信息，為高校學(xué)生提供信貸優(yōu)惠等直接服務(wù)形式。

（二）由“善政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍?/p>

“善政”就是好的政府、好的統(tǒng)治，從國家和政府誕生之日起，善政就一直是公民對(duì)政府的期望和理想。20 世紀(jì) 90 年代以來關(guān)于“善治”理念的提出，正是遵循了政府管理改革的正確思路，“善治”要求政府對(duì)社會(huì)和所有高校信息公開，防止暗箱操作。政府教育主管部門和公務(wù)員應(yīng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)高校的管理必須依法進(jìn)行。對(duì)高校提出的合理要求和困難要及時(shí)做出反應(yīng)，不得無故拖延，甚至還要主動(dòng)與高校聯(lián)系，幫助高校解決困難。政府還應(yīng)注重管理的效率，最大限度地降低成本。

（三）由政府單邊治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣?huì)和公民共同參與的多邊治理

治理理論認(rèn)為，政府的治理過程絕非政府單獨(dú)行使權(quán)力的過程，政府、社會(huì)和公民之間存在著權(quán)力的依賴和互動(dòng)，各參與者間會(huì)形成一個(gè)自主管理網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)政府的責(zé)任。政府在新形勢(shì)下已無法成為唯一的治理者，它就必須與社會(huì)、公民聯(lián)合起來共同實(shí)施對(duì)高校的多邊治理。

（四）由行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑墒侄螢橹?/p>

行政治校的優(yōu)勢(shì)是政府容易對(duì)高校的管理事務(wù)做出靈活的反應(yīng)，其不足之處在于，行政手段常常凌駕于法律和制度之上，并可以根據(jù)政府管理的需要對(duì)制度和規(guī)定做出修改，從而產(chǎn)生政府主管部門法制觀念淡薄，權(quán)大于法或以權(quán)代法等弊端。此外，行政治校的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯(cuò)機(jī)制，與行政手段相比，法律手段是較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，比行政手段更成熟，具有相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。所以，以法律手段治理高校一般不太容易出錯(cuò)，尤其不會(huì)出大錯(cuò)，即使出了錯(cuò)也容易得到糾正;同時(shí)，教育法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性也為高校的健康發(fā)展提供了穩(wěn)定的環(huán)境。

總之，政府對(duì)高校管理轉(zhuǎn)變的核心就是政府不再壟斷高等教育的管理權(quán)力，應(yīng)與社會(huì)、高校、公民組織合理分權(quán)，政府只保留對(duì)宏觀事項(xiàng)的決策權(quán)和控制權(quán)。

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