方袁　陳竹　刁姝麗

摘要：近年來，為解決地方政府負(fù)債過高問題，我國大力推廣PPP模式開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，但是由于PPP模式在我國起步較晚，作為提供資金的商業(yè)銀行對該模式的認(rèn)識存在一定的不足，推行方式還處于探索過程中，導(dǎo)致實施效果不明顯。PPP模式給商業(yè)銀行帶來了發(fā)展機(jī)遇的同時，也帶來了需要商業(yè)銀行變革業(yè)務(wù)發(fā)展模式，加強(qiáng)風(fēng)險管控的挑戰(zhàn)，文章從介紹PPP模式定義和特點出發(fā)，對商業(yè)銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵字：商業(yè)銀行；PPP模式；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

一、PPP模式定義

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。

二、PPP模式的特點

（一）降低了政府負(fù)債

在傳統(tǒng)模式中，地方政府大多采取發(fā)行債券、銀行貸款等方式進(jìn)行融資，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在該模式下，地方政府債務(wù)較高，并且要完全承擔(dān)債務(wù)的償還責(zé)任。在PPP模式中，主要由政府與私人組織成立的項目公司來進(jìn)行融資、承擔(dān)償還責(zé)任，因此PPP模式的推廣可以有力降低政府負(fù)債。

（二）政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)模式中，政府承擔(dān)的是決策、投資角色，發(fā)揮的是完全主導(dǎo)作用，而在PPP模式下，政府作為一個普通的參與者，角色為合作者和監(jiān)督者，按照契約精神履責(zé)，因此職能發(fā)生較大改變。

（三）投資主體多元化

在傳統(tǒng)模式下，投資主體主要為政府，資金來源于財政拔款、政府融資，但在PPP模式下，私營部門可以進(jìn)入這些項目，參與項目投資、建設(shè)、運(yùn)營。私營部門的進(jìn)入改變了政府部門作為單一投資主體的局面，有效降低了政府負(fù)債，同時，私營組織的參與，能夠推動項目方案的完善，帶來優(yōu)秀的管理理念和經(jīng)驗，提高辦事效率，提升管理水平。

（四）提供高質(zhì)量服務(wù)

公私合營模式，一方面可以解決政府部門效率低下，流程繁瑣的問題，另一方面由于政府機(jī)構(gòu)的參與，可以使項目公司比民間機(jī)構(gòu)更容易獲得政策支持，因此公私合營模式，可以有效發(fā)揮地方政府和民間組織的長處，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)，彌補(bǔ)對方的不足，使合作雙方更容易達(dá)到共贏的目標(biāo)，并為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（五）風(fēng)險共擔(dān)

與傳統(tǒng)模式不同，PPP模式下項目的各方參與者共同分擔(dān)項目運(yùn)營的風(fēng)險，政府不需要承擔(dān)兜底責(zé)任，同時由于政府在項目運(yùn)營過程中分擔(dān)了部分風(fēng)險，使私營部門的風(fēng)險得到了降低，提高了項目融資成功的可能性，有利于降低融資成本和項目的運(yùn)營。

三、PPP模式運(yùn)用流程

（一）確定項目實施方案

一般是地方政府作為項目發(fā)起人，根據(jù)地方城市建設(shè)發(fā)展需要，制定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，確定項目實施方案。

（二）選擇合作伙伴

為推動方案的實施，政府一般會選擇一些具有相關(guān)行業(yè)豐富經(jīng)驗，資質(zhì)較高、實力較強(qiáng)的大型企業(yè)、上市公司作為合作伙伴，推動項目的實施。例如，2014年6月，撫順市政府就引入五礦信托，中建一局（集團(tuán)）有限公司簽訂《沈撫新城政府購買服務(wù)合作框架協(xié)議》，開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）成立項目公司

由政府和合作公司共同合作成立項目公司SPC（Special Purpose Company）來負(fù)責(zé)項目的組織實施。在選定項目的合作公司后，可以由代表政府出資的地方政府融資平臺公司和選定的項目合作公司共同出資發(fā)起成立獨立的公司，作為業(yè)主負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和日后經(jīng)營管理。在沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，政府以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，由沈撫新城管委會、五礦信托、中建一局共同注資成立項目公司。

（四）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

政府與項目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，賦予項目公司特許開發(fā)經(jīng)營權(quán)，由項目公司取代政府負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)與經(jīng)營。項目的資金主要來源于政府的財政預(yù)算撥款、項目合作公司的出資以及項目公司向銀行的貸款。沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，沈撫新城管委會與五礦信托、中建一局簽署合作協(xié)議，中建一局將獲得沈撫新城撫順區(qū)域內(nèi)的安置房建設(shè)及電力、供熱、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的施工總承包權(quán)，政府將對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

（五）項目建設(shè)

在項目建設(shè)階段，項目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的規(guī)定，按照工期、技術(shù)和質(zhì)量等方面的要求，負(fù)責(zé)項目的設(shè)計規(guī)劃和施工建設(shè)，與此同時資金的各投入方，包括金融機(jī)構(gòu)要按照計劃及時投入建設(shè)需要資金，以保證建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)項目及時完工。

四、PPP模式給商業(yè)銀行帶來的機(jī)遇

（一）帶來更多貸款客戶

PPP模式的推廣在推動道路、橋梁、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，有利于解決政府負(fù)債問題，這勢必極大提高地方政府的參與積極性，推動地方政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。而從目前來看，商業(yè)銀行仍將是PPP模式的主要融資來源，因此PPP模式的推廣將會為商業(yè)銀行帶來更多貸款客戶，提供更多業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會。

（二）帶來更多的業(yè)務(wù)機(jī)會

除了傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)外，PPP模式的推廣應(yīng)用可以為商業(yè)銀行帶來包括投行、融資租賃、債券等在內(nèi)的多元化的融資服務(wù)咨詢，也帶來包括結(jié)算、賬戶管理、存款、國際結(jié)算（收付匯、信用證、保函）、財務(wù)顧問等在內(nèi)的基礎(chǔ)服務(wù)，提高商業(yè)銀行的收益。

（三）有利于商業(yè)銀行產(chǎn)品的創(chuàng)新

和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式相比，PPP模式期限長、規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多涉及公共利益，在該模式下商業(yè)銀行的融資主體是項目公司，不再是地方政府融資平臺，還款來源為經(jīng)營收入，而不是財稅收入或土地出讓收入，擔(dān)保方式不再是政府全額提供土地抵押或關(guān)聯(lián)擔(dān)保，而以項目公司的資產(chǎn)、權(quán)利為主。為適應(yīng)融資模式的變化，更好的開展業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行會完善業(yè)務(wù)品種，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，包括放寬貸款期限、實行特許經(jīng)營權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益質(zhì)押等方式。

（四）有利于商業(yè)銀行競爭力的提升

PPP項目融資模式是近幾年才發(fā)展起來的一種新型融資模式，目前在我國仍處于起步階段，而PPP模式的運(yùn)作采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項目融資，商業(yè)銀行為更好的開展PPP模式業(yè)務(wù)，會加強(qiáng)財務(wù)、技術(shù)、法律等復(fù)合型人才的培養(yǎng)，建立健全相關(guān)管理制度，因此PPP模式的推廣，有利于提高商業(yè)銀行的經(jīng)營管理水平，提升競爭力。

五、PPP模式給商業(yè)銀行帶來的挑戰(zhàn)

（一）政府融資平臺類客戶將大幅減少

受國發(fā)〔2014〕43號文件的影響，政府融資平臺類公司的融資能力大幅下降，體現(xiàn)在一方面政府將發(fā)行政府債，對存量貸款進(jìn)行置換，并將一部分盤活的存量資金用于提前償還銀行貸款，另一方面，受限于政府債務(wù)規(guī)?？刂坪腿谫Y平臺公司剝離，政府公益類項目中對銀行貸款的需求將會減少，這將導(dǎo)致部分政府融資平臺公司優(yōu)質(zhì)客戶隨之減少，對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的開展存在一定的不利影響。

（二）需要加強(qiáng)風(fēng)險管控能力

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目融資方式不同，PPP模式項目參與方多、周期長、融資金額大，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任，這就要求商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險管控能力。在信用風(fēng)險上，要關(guān)注項目公司自身的建設(shè)周期、營運(yùn)能力，項目其他參與方履約程度，擔(dān)保情況；在操作合規(guī)風(fēng)險上，要關(guān)注商業(yè)銀行與各方簽署的合同文本的合規(guī)性、法律效力；在政治風(fēng)險上，要關(guān)注外部環(huán)境的變化、政策調(diào)整或者預(yù)算的大幅度超支等因素；在聲譽(yù)風(fēng)險上，要關(guān)注項目價格是否過高而產(chǎn)生的消費者阻力，導(dǎo)致項目參與各方聲譽(yù)的影響。

（三）需要建立健全制度體系

健全的制度環(huán)境是商業(yè)銀行開展PPP模式業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，PPP模式涉及擔(dān)保、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。作為項目資金的提供方之一，商業(yè)銀行要研究一套執(zhí)行PPP項目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，提高可操作性，降低商業(yè)銀行的風(fēng)險，提高商業(yè)銀行的收益。

（四）商業(yè)銀行需對現(xiàn)有貸款政策進(jìn)行調(diào)整

PPP模式在運(yùn)營時以成立的項目公司為主體，且大多與政府所授予的特許經(jīng)營權(quán)相匹配，這類項目一般與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)，運(yùn)營時間長，且項目公司一般成立時間較短，資產(chǎn)規(guī)模小，在短期內(nèi)難以體現(xiàn)盈利，政府不需要承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，PPP模式下的項目貸款，與傳統(tǒng)的平臺貸款差異很大，與銀行原有貸款審核條件也不完全匹配，這就要求商業(yè)銀行應(yīng)及時調(diào)整現(xiàn)有貸款政策。

（五）需要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)

PPP項目融資模式涉及領(lǐng)域較多，需要商業(yè)銀行具備金融、財務(wù)、法律技術(shù)等專業(yè)人才，因此商業(yè)銀行要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。一方面可以委派業(yè)務(wù)骨干到國外先進(jìn)商業(yè)銀行參與實踐和進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，通過國外的先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗來提高商業(yè)銀行PPP模式業(yè)務(wù)的研究和開展；另一方面積極引進(jìn)具有PPP模式業(yè)務(wù)經(jīng)驗的人才，提供具有一定競爭力的薪酬待遇和晉升通道，并加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部業(yè)務(wù)人才的培訓(xùn)，提高商業(yè)銀行的人才競爭力。

（六）需要創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式

PPP項目融資運(yùn)作周期長，貸款償還以未來現(xiàn)金流為抵押，貸款主要依靠自身資產(chǎn)為抵押，商業(yè)銀行對項目資產(chǎn)以外的其他資產(chǎn)無追索權(quán)或有限追索權(quán)，這對商業(yè)銀行傳統(tǒng)的風(fēng)險緩釋措施和控制方法提出了挑戰(zhàn)，迫切需要銀行加強(qiáng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在項目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營模式方面進(jìn)行研究，以適應(yīng)PPP項目發(fā)展的需要。

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（作者單位：貴陽銀行成都分行）