王愛平 劉娟 劉美利

[摘 要] 分析神木縣退耕還林工作實(shí)施情況，并提出相應(yīng)對(duì)策，以期促進(jìn)當(dāng)?shù)赝烁€林工作的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 退耕還林 問題 對(duì)策 神木縣

[中圖分類號(hào)] S7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2015）10-0142-02

退耕還林是我國改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要工程，具有重要的現(xiàn)實(shí)和歷史意義?？偟膩砜?，黨中央、國務(wù)院退耕還林還草政策符合神木縣農(nóng)村實(shí)際，合民情，順民意，深受農(nóng)民群眾歡迎。神木縣退耕還林還草工作規(guī)劃科學(xué)、扎實(shí)，政策把握到位，責(zé)任落實(shí)細(xì)致，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，進(jìn)展順利，成效顯著。本文全面反映了神木縣退耕還林還草工作現(xiàn)狀，客觀分析了影響和制約神木縣退耕還林還草工作的困難和問題，為今后神木縣探索退耕還林還草工作新路子有一定意義。

1 退耕還林還草工作實(shí)施情況

1.1 國家政策性退耕還林還草落實(shí)基本情況

實(shí)施退耕還林還草是黨中央、國務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境做出的重大決策，是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)生態(tài)工程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障措施，也是一項(xiàng)重要的惠民濟(jì)民政策[1]。退耕還林還草政策實(shí)施以來，神木縣積極響應(yīng)號(hào)召，認(rèn)真落實(shí)退耕還林還草政策。從1999年至2007年神木縣累計(jì)實(shí)施退耕還林還草造林76.52萬畝，其中退耕地造林26.42萬畝，宜林荒山造林50.1萬畝，封山育林0.5萬畝。按年度：1999年11.6萬畝，其中退耕地造林6.1萬畝，宜林荒山造林5.5萬畝；2002年21萬畝，其中退耕地造林8萬畝，宜林荒山造林13萬畝；2003年25.6萬畝，其中退耕地造林9萬畝，宜林荒山造林16.6萬畝；2004年6.5萬畝，其中退耕地造林0.5萬畝，宜林荒山造林6萬畝；2005年3.82萬畝，其中退耕地造林2.82萬畝，宜林荒山造林1萬畝，同時(shí)完成封山育林0.5萬畝；2006年完成宜林荒山造林3萬畝；2007年完成宜林荒山造林5萬畝。該工程涉及神木縣21個(gè)鎮(zhèn)（辦）的678個(gè)行政村，使全縣32413戶的123800位農(nóng)民直接受益。目前已經(jīng)完成了1999年第八輪、2002年第六輪、2003年第五輪，2004第四輪和2005年第三輪的政策兌現(xiàn)，累計(jì)兌現(xiàn)資金 24361.6萬元，按現(xiàn)行政策兌現(xiàn)完畢后，國家將累計(jì)投入種苗費(fèi)3826萬元，政策兌現(xiàn)資金52840萬元。退耕還林還草工程管理規(guī)范，生態(tài)效果明顯，全縣退耕還林還草保存面積全部合格，并順利通過了國家林業(yè)局的驗(yàn)收。

2 地方自主實(shí)施退耕還林情況及主要做法

2007年以后，國家沒有下達(dá)新的退耕還林還草任務(wù)，神木縣針對(duì)造林現(xiàn)狀及農(nóng)戶的要求，在總結(jié)國家退耕還林還草工程經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合全縣工程造林，于2012年起陸續(xù)實(shí)施了一部分由縣財(cái)政投資的棄耕地造林綠化工程。其中2012年神木縣結(jié)合欄桿堡鎮(zhèn)、解家堡辦事處、西溝辦事處兩萬畝的工程造林，完成了棄耕地造林1.2923萬畝，參照國家政策性退耕標(biāo)準(zhǔn)，給予退耕戶每畝160元的補(bǔ)助承諾，連續(xù)給予10年的補(bǔ)助資金，每年發(fā)放補(bǔ)助資金為206.74832萬元，10年合計(jì)補(bǔ)助資金為2067.4832萬元；2013年結(jié)合榆神高速綠化工程造林項(xiàng)目，完成棄耕地造林面積0.570348萬畝，每年給予農(nóng)戶補(bǔ)助資金為91.25568萬元，10年合計(jì)補(bǔ)助資金為912.5568萬元；2014年于李家陰灣段完成1萬畝棄耕還林工程（其中耕地0.73萬畝），結(jié)合榆神高速永興段0.8萬畝綠化工程，完成棄耕地造林0.4萬畝，按照相同投資標(biāo)準(zhǔn)，累計(jì)退耕補(bǔ)助資金1808萬元。這一政策的出臺(tái)，得到全縣范圍的積極響應(yīng)，很多村鎮(zhèn)都積極爭(zhēng)取每年的地方退耕指標(biāo)。棄耕地造林之所以能與工程造林很好地結(jié)合，主要從以下幾個(gè)方面取得了突破。

2.1 按照全縣工程造林模式開展，確保造林成效。從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、驗(yàn)收都嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，每一處工程都統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實(shí)施。設(shè)計(jì)堅(jiān)持等高線繞山轉(zhuǎn)，按照林種、樹種、生長習(xí)性和生長規(guī)律，拉線定距，科學(xué)整地，科學(xué)栽植；管理檢查工程造林的模式進(jìn)行，嚴(yán)把栽植、管護(hù)、補(bǔ)植、驗(yàn)收關(guān)，全面提高了造林成活率和保存率。

2.2 參考國家退耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)，補(bǔ)償農(nóng)戶損失。退耕地的補(bǔ)貼按國家退耕還林還草補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上堅(jiān)決只漲不降，使農(nóng)民越退越有信心，保證神木縣林地面積持續(xù)增長，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與效益雙豐收。

2.3 結(jié)合民生工程合理規(guī)劃實(shí)施，權(quán)衡農(nóng)戶利益。造林地塊落實(shí)時(shí)充分聽取村民意見，將造林地盡量落實(shí)到村民需要修生產(chǎn)道路、建農(nóng)田防護(hù)林等能夠改善和提高生產(chǎn)的地段，將農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益與造林相結(jié)合。

2.4 選取坡耕地、棄耕地、低肥力地造林，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自愿參與。積極鼓勵(lì)農(nóng)民將坡耕地、棄耕地、低肥力地在一定范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在土地所有權(quán)不變的前提下，將使用權(quán)出讓給政府造林，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)拿低產(chǎn)土地?fù)Q取高于本身收益的耕地補(bǔ)償款的愿望，從而解決造林綠化地塊難以協(xié)調(diào)的問題。

3 退耕還林還草取得成效

3.1 生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。退耕還林還草政策得實(shí)施以來，使神木縣新增林地面積接近80萬畝，累計(jì)治理水土流失面積超過200平方公里，占水土流失面積的60%。林草覆蓋率提高了6個(gè)百分點(diǎn)，是歷史上增幅最大、增長最快的時(shí)期。生態(tài)環(huán)境總體好轉(zhuǎn)，局部地區(qū)明顯改善，總體來看，全縣生態(tài)狀況已由退耕前的“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的方向發(fā)展[2]。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整。農(nóng)村大量勞動(dòng)力從糧食生產(chǎn)中解放出來，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工商業(yè)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等替代產(chǎn)業(yè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。隨著林草地不斷發(fā)展，神木縣按照現(xiàn)代畜牧業(yè)為主攻方向，大力發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)，全縣21個(gè)鎮(zhèn)（辦）共建成各類規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)560家，具備法人資格的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)339個(gè)。到“十二五”末，全縣人工草地保留面積要力爭(zhēng)達(dá)到200萬畝，豬飼養(yǎng)量達(dá)到50萬頭，奶牛存欄達(dá)到1萬頭，肉牛存欄達(dá)到6萬頭，羊子存欄量達(dá)到100萬只。畜牧業(yè)產(chǎn)值達(dá)到18億元，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到75%以上。

3.3 農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長。目前，全縣退耕還林還草已累計(jì)兌現(xiàn)補(bǔ)助資金2.4 億元，全部兌現(xiàn)結(jié)束后，僅退耕還林還草一項(xiàng)，國家投入資金累計(jì)可達(dá)5.6億元，農(nóng)民人均可收入3000元。隨著全縣生態(tài)建設(shè)的不斷推進(jìn)，未來造林綠化從量上必定持續(xù)增加，給農(nóng)戶帶來的收益也必將隨之增加。

4 退耕還林還草實(shí)施過程中存在的問題

4.1 后期管護(hù)缺乏。首先，隨著全縣城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)民大量進(jìn)城，造成農(nóng)村勞力嚴(yán)重流失，退耕還林后續(xù)管護(hù)因勞力問題受到很大影響；其次，相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為“還生態(tài)林是為國家栽樹”，退耕還林還草后沒有進(jìn)行合理的撫育管理，任由樹苗自生自滅。由于后期管理不到位，直接限制了工程經(jīng)濟(jì)效益的正常發(fā)揮，導(dǎo)致農(nóng)民難以從退耕還林還草中得到回報(bào)，這對(duì)全縣廣大以土地為生存支柱的農(nóng)民來說，無異于雪上加霜。另外，神木縣近年與工程造林相結(jié)合的退耕還林，由于資金投入有限，設(shè)計(jì)管護(hù)期只有三年，遠(yuǎn)不能滿足正常成林需求。因此，不管是響應(yīng)國家退耕政策的退耕地，還是地方結(jié)合工程造林完成的造林地，都需另行安排后期的專項(xiàng)管護(hù)資金來保障林木的正常生長。

4.2 效益發(fā)揮緩慢。雖然通過退耕還林政策補(bǔ)貼，讓農(nóng)戶立刻見到收益，也讓當(dāng)?shù)刂脖桓采w率有所增加，使得局部生態(tài)環(huán)境得到了一定改善，但是與耕作農(nóng)作物收益相比較，農(nóng)民退耕后的土地收入相對(duì)甚少。政策的補(bǔ)貼及退耕地本來效益的發(fā)揮緩慢，導(dǎo)致農(nóng)戶在退耕地上下功夫、做文章相當(dāng)較少，相比設(shè)計(jì)，退耕地本身的效益發(fā)揮的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

4.3 林火矛盾凸顯。隨著封山育林、封山禁牧工作的開展，神木縣基本杜絕了散牧現(xiàn)象，植被恢復(fù)取得顯著成效。然而，封育工作使林地內(nèi)枯草的陳年堆積越來越多，發(fā)生火情火險(xiǎn)的隱患急劇上升。加之以往林地設(shè)計(jì)很少考慮林分的搭配和防火隔離帶的修建，一旦發(fā)生火險(xiǎn)，就造成整片林地過火現(xiàn)象，多年?duì)I造的林地會(huì)遭受毀滅性的損失。近年來防止森林火險(xiǎn)已作為一個(gè)新的工作重點(diǎn)被林業(yè)部門提上日程。

4.4 經(jīng)營信心不足。2007年起，國家在完善退耕還林還草政策時(shí)對(duì)原來納入計(jì)劃的退耕面積延長了政策補(bǔ)助，同時(shí)暫停下達(dá)新的退耕計(jì)劃任務(wù)，導(dǎo)致一些農(nóng)戶忙于經(jīng)營傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展退耕產(chǎn)業(yè)上投入較少。

針對(duì)存在問題和退耕還林還草工作的緊迫性、艱巨性和嚴(yán)肅性，神木縣將進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)，加大政策法規(guī)的宣傳和實(shí)施力度，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，結(jié)合實(shí)際制定出切實(shí)可行的管護(hù)措施，使神木縣的退耕還林還草工作“退得下，穩(wěn)得住，不反彈”，使退耕還林還草真正成為神木縣一項(xiàng)保護(hù)和改善環(huán)境的“生態(tài)工程”，增加農(nóng)民收入的“致富工程”，深受歡迎農(nóng)民的“民心工程”。

5 針對(duì)神木縣存在的問題，提出以下幾點(diǎn)建議

5.1 規(guī)范管護(hù)工作，保障退耕成果。在退耕還林還草后期管護(hù)和鞏固成果項(xiàng)目實(shí)施中，更應(yīng)該重申黨政“一把手”責(zé)任制，以此加強(qiáng)退耕還林還草的管理管護(hù)工作。要制定出臺(tái)退耕還林還草管理管護(hù)辦法，形成長效機(jī)制[4]。一是要充分利用村組護(hù)林員，明確職責(zé)，落實(shí)人員，保證其積極發(fā)揮作用；二是要明確退耕戶的權(quán)利與義務(wù)，退耕戶不僅有義務(wù)讓林木成活保存率達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)，還要更加重視林木的林分質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)收益等，并將其與政策補(bǔ)助兌現(xiàn)直接掛鉤，以此提高退耕農(nóng)戶的管護(hù)意識(shí)；三是將管護(hù)作為鞏固退耕還林還草成果的一項(xiàng)長期措施，常抓不懈，除了每年定期舉行的鞏固退耕還林農(nóng)民技能培訓(xùn)和正常撫育工作外，林業(yè)職能部門要結(jié)合日常的造林工作，將對(duì)農(nóng)戶技能培訓(xùn)和造林日常管護(hù)作為常態(tài)來抓，切實(shí)保護(hù)好綠化造林成果。

5.2 合理封禁政策，解決林火矛盾。近年來，隨著大量植樹造林、封山育林工作的開展，神木縣林木面積持續(xù)增加，林地火險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。解決好林地火險(xiǎn)問題，最好的辦法就是通過牲畜在不危害林木的前提下啃食野生雜草。如果能夠選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)節(jié)，例如在秋季結(jié)實(shí)時(shí)期適度放牧，一方面可以減輕農(nóng)民飼草短缺的問題，另一方面可減少冬季的火情隱患，從而降低林地火險(xiǎn)的發(fā)生。

5.3 利用閑置土地，再造退耕功績。根據(jù)神木縣2013年退耕意愿調(diào)查情況統(tǒng)計(jì)，全縣農(nóng)戶仍有78.5萬畝耕地愿意實(shí)施退耕還林，其中25度以上的坡耕地31.8萬畝，15-25度的46.7萬畝，另外，全縣有200多萬畝宜林荒山荒沙仍需治理。因此，應(yīng)充分考慮神木縣黃土高原丘陵溝壑區(qū)25度以上坡耕地畝產(chǎn)糧食、產(chǎn)值低，農(nóng)民種植后造成的生態(tài)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)收入的現(xiàn)狀，適時(shí)適量給予下達(dá)退耕計(jì)劃。

5.4 加大退耕投入，提高工程質(zhì)量。建議根據(jù)當(dāng)前已經(jīng)實(shí)施的退耕還林還草建設(shè)規(guī)模，制定詳細(xì)的林分質(zhì)量改造和優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)規(guī)劃，依據(jù)退耕還林還草實(shí)施區(qū)域，因地制宜，適度發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，重點(diǎn)以改造紅棗、核桃等經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的實(shí)生樹種為主。在現(xiàn)有補(bǔ)植補(bǔ)造項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大資金投入力度，整村規(guī)劃，逐年實(shí)施，通過3-5年將現(xiàn)有退耕還林還草面積進(jìn)行全部改造，以此提高退耕還林還草工程整體質(zhì)量。新退耕工程中，要充分考慮防火隔離帶的設(shè)置、后期管護(hù)的要求及后續(xù)發(fā)展的問題。

5.5 深入調(diào)查研究，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。例如，針對(duì)勞力缺乏問題，退耕戶之間形成委托護(hù)林關(guān)系，部分農(nóng)村出現(xiàn)留守人員“護(hù)林專業(yè)戶”，外出人員在不影響退耕還林的管護(hù)的前提下安心搞好工作，這些做法值得我們進(jìn)一步思考和推廣。

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