林少光 歐陽劉蘭 簡悅山 唐潔 鮑宇

[摘要]內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防御系統(tǒng)（以下簡稱RED系統(tǒng)）在廣州市局系統(tǒng)推廣應(yīng)用運(yùn)行已經(jīng)三年多了。從在稽查領(lǐng)域運(yùn)行的情況看，這套系統(tǒng)確實(shí)發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，特別在促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法行為的規(guī)范方面。但系統(tǒng)本身也存在一些不足。以下，筆者作為基層的稽查人員，談?wù)剬?duì)該系統(tǒng)的一些粗淺認(rèn)識(shí)。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防御系統(tǒng)；稅務(wù)稽查；信息化管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.23.139

1 對(duì)RED系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)

目前RED系統(tǒng)在稽查4個(gè)環(huán)節(jié)共配置了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)35個(gè)，總計(jì)43個(gè)規(guī)則監(jiān)控。通過系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)CTAIS系統(tǒng)的具體業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)稽查人員在執(zhí)法過程中存在的問題。與此同時(shí)在“運(yùn)行監(jiān)控”子欄目下根據(jù)不同統(tǒng)計(jì)需求提供了15個(gè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，監(jiān)察部門通過對(duì)稽查人員觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)信息的核查，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)稽查執(zhí)法過程中存在的不足和缺陷提出意見和建議，督促其改正工作中存在的問題，有效地形成了事前預(yù)警提示、事中即時(shí)監(jiān)控、事后監(jiān)督問責(zé)的監(jiān)管鏈條。從流程上看.該系統(tǒng)包含了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)三個(gè)重要環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：根據(jù)《稽查工作流程》中各項(xiàng)規(guī)定，從立案監(jiān)控到查結(jié)入庫一整套稽查執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)中易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行識(shí)別判斷；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定：系統(tǒng)設(shè)置了A、B、C、D四類風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和提示、消息、警告和禁止四種風(fēng)險(xiǎn)類型，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定環(huán)節(jié)完成對(duì)執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)度的量化定級(jí)，為差別化應(yīng)對(duì)提供依據(jù)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)：在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，在稅收法律、法規(guī)、規(guī)定的總體框架和要求下，采取針對(duì)性措施，實(shí)施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的核實(shí)、排除、控制和化解。

2 RED系統(tǒng)應(yīng)用的成效

2.1 有效地發(fā)揮了執(zhí)法監(jiān)察的預(yù)警作用

一段時(shí)間以來，如何對(duì)基層一線稽查人員的執(zhí)法行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，始終是紀(jì)檢監(jiān)察部門的一個(gè)難題。之前，紀(jì)檢監(jiān)察干部在實(shí)施稽查執(zhí)法監(jiān)察過程中，由于稽查對(duì)象眾多、執(zhí)法行為繁雜，執(zhí)法監(jiān)察一般是事后監(jiān)督，包括隨機(jī)抽取案件進(jìn)行執(zhí)法檢查或案件復(fù)查，執(zhí)法監(jiān)察的針對(duì)性及有效性得不到很好的體現(xiàn)，不能很好地對(duì)稽查工作進(jìn)行有效監(jiān)督，同時(shí)，由于是結(jié)案后的選項(xiàng)抽查，發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)間滯后，執(zhí)法過錯(cuò)行為沒能即時(shí)糾正，執(zhí)法監(jiān)察的預(yù)警作用得不到有效發(fā)揮。而RED系統(tǒng)的使用在一定程度上彌補(bǔ)了這個(gè)缺陷，它在稽查環(huán)節(jié)所設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)，能即時(shí)監(jiān)督CATIS系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，從而對(duì)存在的問題進(jìn)行預(yù)警提醒。從廣州市國家稅務(wù)局南區(qū)稽查局RED系統(tǒng)上線運(yùn)行的情況來看，截至2014年12月31日，當(dāng)年總計(jì)觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)1317次，觸發(fā)人數(shù)48人，人均觸發(fā)次數(shù)為28次。由于系統(tǒng)及時(shí)提供預(yù)警，稽查執(zhí)法人員操作不規(guī)范的行為得到了及時(shí)的糾正，執(zhí)法監(jiān)察的針對(duì)性和及時(shí)性得到了有效提高，執(zhí)法監(jiān)察的預(yù)警作用得到了較好的發(fā)揮。

2.2 促進(jìn)了稽查執(zhí)法程序更加規(guī)范、嚴(yán)格

RED系統(tǒng)在廣州市國家稅務(wù)局南區(qū)稽查局運(yùn)行以來，該局一方面在積極運(yùn)用統(tǒng)計(jì)結(jié)果，將系統(tǒng)生成的各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（如各人所觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的類型、頻率等）及時(shí)下發(fā)至各科室，讓各科室掌握各稽查人員觸發(fā)規(guī)則情況，及時(shí)糾正，及時(shí)總結(jié)，防止重犯一直密切在跟蹤稽查人員的使用情況；另一方面積極組織調(diào)研活動(dòng)，剖析觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的原因、應(yīng)采取的防范措施以及完善RED系統(tǒng)的意見建議。調(diào)研活動(dòng)共收到合理化意見建議20余條，通過逐條進(jìn)行論證分析，并認(rèn)真進(jìn)行篩選匯總整理，及時(shí)上報(bào)上級(jí)有關(guān)部門，為進(jìn)一步規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法程序和完善升級(jí)系統(tǒng)提供了參考。

2.3 稽查人員執(zhí)法責(zé)任意識(shí)得到了進(jìn)一步增強(qiáng)

RED系統(tǒng)上線后，系統(tǒng)自動(dòng)產(chǎn)生的觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)痕跡數(shù)據(jù)一目了然。只要稽查人員在CTAIS系統(tǒng)上沒有按執(zhí)法程序進(jìn)行執(zhí)法行為，系統(tǒng)都會(huì)發(fā)出預(yù)警，亮起“紅燈”。通過對(duì)該局去年1317條已觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)信息進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)除少數(shù)系統(tǒng)本身不完善及其他原因造成的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)外，大部分觸點(diǎn)信息都是干部自身工作原因造成的差錯(cuò)。其中包括責(zé)任心不強(qiáng)、操作失誤以及業(yè)務(wù)不熟練等原因。RED系統(tǒng)應(yīng)用以后，由于主觀原因觸發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)呈下降趨勢(shì)，說明稽查人員規(guī)范執(zhí)法的意見在不斷增強(qiáng)、依法執(zhí)法的水平在不斷提高。

2.4 促進(jìn)了執(zhí)法監(jiān)察工作的信息化管理，提高了執(zhí)法監(jiān)察的效率

在市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范只有與信息化應(yīng)用相結(jié)合，才具有更強(qiáng)的約束力、控制力、生命力。RED系統(tǒng)則正是這兩者的有機(jī)結(jié)合，一方面，RED系統(tǒng)依托CATIS工作平臺(tái)，運(yùn)用信息技術(shù)廣泛采集、分析、處理各類執(zhí)法數(shù)據(jù)，使紀(jì)檢監(jiān)察部門及時(shí)掌握各人的風(fēng)險(xiǎn)觸點(diǎn)情況，為有針對(duì)性地加強(qiáng)廉政監(jiān)督提供參考，增強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)察的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門通過對(duì)RED系統(tǒng)收集到的各類風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則信息進(jìn)行匯總、分析、反饋，建立起預(yù)警信息資料數(shù)據(jù)庫，為源頭管理反腐關(guān)口前移為執(zhí)法監(jiān)察的開展提供了有價(jià)值的線索，增強(qiáng)了預(yù)警和處置廉政風(fēng)險(xiǎn)能力。

3 RED系統(tǒng)運(yùn)行后凸顯的問題

RED系統(tǒng)運(yùn)行后，總體上運(yùn)行良好，但還存在一些不足，需要在今后工作中進(jìn)一步加以完善。

3.1 執(zhí)法人員應(yīng)用意識(shí)有待加強(qiáng)

RED系統(tǒng)運(yùn)行已有一年多的時(shí)間了，各基層單位已組織了全員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，也提出了具體的應(yīng)用要求，但還是存在某些執(zhí)法人員對(duì)該系統(tǒng)不了解，操作不到位的現(xiàn)象。如對(duì)出現(xiàn)的問題聽之任之，致使過錯(cuò)不斷；甚至有個(gè)別人員還從未登錄過該系統(tǒng)進(jìn)行查詢。這些情況說明，執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)上存在問題，重視程度不夠，對(duì)RED系統(tǒng)的重要性認(rèn)識(shí)不足，執(zhí)行不力，落實(shí)不夠。

3.2 執(zhí)法人員信息運(yùn)用水平及執(zhí)法水平有待提高

一是部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上稅收信息化工作需要。由于受知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡等因素的影響，部分執(zhí)法人員對(duì)CATIS系統(tǒng)操作不熟練，對(duì)部分業(yè)務(wù)的工作流程不清楚，因誤操作而產(chǎn)生過錯(cuò)觸發(fā)規(guī)則的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是部分執(zhí)法人員政策法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、業(yè)務(wù)不熟，對(duì)稅收政策法規(guī)的掌握不夠，導(dǎo)致了一些不應(yīng)有的過錯(cuò)。

3.3 工作銜接溝通有待加強(qiáng)

一是個(gè)別執(zhí)法人員執(zhí)法隨意性、習(xí)慣性做法還不同程度的存在，對(duì)自己工作的標(biāo)準(zhǔn)和要求不高，導(dǎo)致觸發(fā)規(guī)則。二是科室與科室之間、崗位與崗位之間工作銜接不暢、溝通不夠，如立案監(jiān)控等指標(biāo)的規(guī)則觸發(fā)很大程度上是由于工作銜接不暢而造成的。三是執(zhí)法人員的工作責(zé)任心不強(qiáng)。從該局已觸發(fā)的規(guī)則來看，發(fā)生的執(zhí)法過錯(cuò)具有普遍的集中性，也從側(cè)面反映出個(gè)別執(zhí)法人員工作作風(fēng)不扎實(shí)，工作責(zé)任心不強(qiáng)，采取無所謂的態(tài)度。

3.4 系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量有待提高

一是系統(tǒng)數(shù)據(jù)不夠穩(wěn)定。在數(shù)據(jù)核查中也不難發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)規(guī)則統(tǒng)計(jì)有時(shí)存在重復(fù)記錄的現(xiàn)象。二是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則觸發(fā)條件不明。在多種數(shù)據(jù)的情況下，如何采集數(shù)據(jù)，如何計(jì)算確定，沒有更加明確具體的說明，有時(shí)差錯(cuò)信息找不出原因。三是部分風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則與實(shí)際工作要求不符。CTAIS系統(tǒng)中的出現(xiàn)“垃圾數(shù)據(jù)”，往往造成無過錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)觸點(diǎn)較多，部分監(jiān)控指標(biāo)取值的科學(xué)性有待論證。四是系統(tǒng)身份認(rèn)證有待強(qiáng)化提高。通過系統(tǒng)運(yùn)行實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，出于工作需要及其他原因，執(zhí)法人員有時(shí)存在異地異機(jī)操作，一旦觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則，則觸發(fā)痕跡就記錄在當(dāng)時(shí)操作機(jī)器的IP地址名下，在這種情況之下，原本所屬該lP地址的責(zé)任人可能并不知情。出于明確區(qū)分責(zé)任角度，建議觸點(diǎn)規(guī)則記錄能夠鎖定CATIS系統(tǒng)登錄用戶名進(jìn)行防范，做到“人機(jī)一體”，權(quán)責(zé)清晰，實(shí)時(shí)監(jiān)控。五是系統(tǒng)查詢權(quán)限開放不足。目前該系統(tǒng)的查詢權(quán)限設(shè)定只有兩級(jí)，一級(jí)由系統(tǒng)管理員查詢?nèi)秩藛T觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的情況，另一級(jí)是由執(zhí)法人員查詢自己觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的情況，科室主要負(fù)責(zé)人或兼職監(jiān)察員不能夠及時(shí)查詢掌握本科室所屬人員運(yùn)用系統(tǒng)情況，不便于科室內(nèi)部的監(jiān)督。六是缺少統(tǒng)計(jì)提醒配置的報(bào)表。報(bào)表中心沒有設(shè)置可以統(tǒng)計(jì)稽查系列專門配置的統(tǒng)計(jì)報(bào)表，使專、兼職監(jiān)察員無法了解這些提醒配置的觸發(fā)情況，難以跟蹤核查。

4 關(guān)于RED系統(tǒng)的意見及建議

任何新的事物都有發(fā)展和完善的過程，RED系統(tǒng)的運(yùn)用也不例外。RED系統(tǒng)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了與CTAIS系統(tǒng)的并聯(lián)，成為了加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作的有效平臺(tái)，但在運(yùn)行中我們也感到，由于系統(tǒng)尚在運(yùn)行初期，還有不少地方與一線稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理需求脫節(jié)，有待進(jìn)一步完善和優(yōu)化。

一是進(jìn)一步完善RED系統(tǒng)的功能設(shè)置，提高系統(tǒng)的實(shí)效性。由于目前RED系統(tǒng)只設(shè)置了43個(gè)易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)隱患觸點(diǎn)監(jiān)控納入CTAIS系統(tǒng)的執(zhí)法行為，而諸如一些不必要文書提醒、時(shí)間到期節(jié)點(diǎn)設(shè)置提示等容易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的程序需要進(jìn)一步明確細(xì)化，以使稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控更加全面。同時(shí)還要進(jìn)一步研究對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行深層次監(jiān)控等問題，努力提高系統(tǒng)篩選出的觸點(diǎn)信息的準(zhǔn)確性，減少不必要無過錯(cuò)疑點(diǎn)信息，提高預(yù)防職務(wù)犯罪的監(jiān)督效果，真正發(fā)揮系統(tǒng)的預(yù)警作用。從該局近年運(yùn)行以來的觸發(fā)規(guī)則來看，發(fā)生的觸點(diǎn)90qo屬于一般工作差錯(cuò)，還有相當(dāng)一部分是無過錯(cuò)規(guī)則觸點(diǎn)（例如《稽查建議書》監(jiān)控規(guī)則，無論是否制作，系統(tǒng)均會(huì)給出提示，與此類似的還有《工作底稿》制作提示），屬系統(tǒng)問題，導(dǎo)致不容易確定監(jiān)控重點(diǎn)。

二是進(jìn)一步提高系統(tǒng)與稽查工作的結(jié)合度，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作的有效性。目前RED系統(tǒng)在稽查環(huán)節(jié)設(shè)置的43個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)，都是執(zhí)法人員在稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)節(jié)中必須重視并容易出現(xiàn)執(zhí)法過錯(cuò)或者工作差錯(cuò)的指標(biāo)，但由于系統(tǒng)設(shè)計(jì)的指標(biāo)以及統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)只是反映出一些客觀性的問題，其監(jiān)察的效果還取決于CATIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的及時(shí)性與真實(shí)性，以及稅收政策的調(diào)整等因素，而其對(duì)稽查人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的一些非客觀性問題還不能及時(shí)進(jìn)行監(jiān)控。因此，我們感到，要發(fā)揮好RED系統(tǒng)執(zhí)法預(yù)警作用，一方面作為監(jiān)察干部必須加強(qiáng)對(duì)稅收業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，熟悉稅收業(yè)務(wù)工作流程。另一方面利用RED系統(tǒng)篩選出的觸點(diǎn)信息及時(shí)進(jìn)行分析，查找稽查工作中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，并及時(shí)進(jìn)行提醒或采取措施進(jìn)行糾正，促進(jìn)稽查人員規(guī)范執(zhí)法。

三是進(jìn)一步發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，提高科學(xué)反腐的水平。目前，稽查系統(tǒng)運(yùn)用的執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)主要有RED系統(tǒng)與執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)，而RED系統(tǒng)有43個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)，執(zhí)法檢查子系統(tǒng)有32個(gè)監(jiān)控指標(biāo)，監(jiān)控的范圍都涉及稅收?qǐng)?zhí)法各環(huán)節(jié)。兩套系統(tǒng)既有聯(lián)系又各有側(cè)重。希望上級(jí)業(yè)務(wù)部門能夠?qū)?zhí)法行為進(jìn)行深層次監(jiān)控等問題進(jìn)一步研究，使兩套系統(tǒng)功能更優(yōu)化，職責(zé)更分明，責(zé)任更明確。

四是進(jìn)一步建立行之有效的考核機(jī)制和科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制?？冃Э己斯ぷ饕恢笔腔鶎踊閱挝蝗耸虏块T的重點(diǎn)工作，如何提取數(shù)據(jù)對(duì)具體人員進(jìn)行考核一直是人事部門頭疼的問題，而RED系統(tǒng)對(duì)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督與制約，它既體現(xiàn)了對(duì)人的監(jiān)督，同時(shí)又體現(xiàn)了對(duì)事的監(jiān)督以及對(duì)行為過程的監(jiān)督，可以為績效考核工作提供真實(shí)的數(shù)據(jù)參考。因此，我們可以圍繞RED系統(tǒng)，不斷完善現(xiàn)行的考核辦法，形成一套行之有效的考核機(jī)制，達(dá)到獎(jiǎng)勤罰過的考核目的。當(dāng)然，由于有一些執(zhí)法行為尚未納入RED系統(tǒng)管理。因此，績效考核應(yīng)該以機(jī)內(nèi)考核為主，輔之以必要的人工考核，實(shí)現(xiàn)機(jī)內(nèi)考核與機(jī)外考核的結(jié)合。下一步，我們要積極探索建立和完善規(guī)范執(zhí)法的長效工作機(jī)制，推進(jìn)機(jī)內(nèi)考核與機(jī)外考核結(jié)合。第一，要借助系統(tǒng)的推行進(jìn)一步建立和完善科學(xué)合理，完善明晰的責(zé)任機(jī)制。將系統(tǒng)無法確定的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和管理責(zé)任進(jìn)行明確，做到問責(zé)有崗、問責(zé)有人。第二，要探索建立激勵(lì)與追究相結(jié)合的考核機(jī)制。既要探索解決“干得多、錯(cuò)的多、追究的多，不干不錯(cuò)不追究”和“罰的多、獎(jiǎng)的少”等現(xiàn)實(shí)問題，又要解決不同執(zhí)法崗位之間落實(shí)責(zé)任追究不平衡的問題。第三，要探索以內(nèi)控機(jī)制為主的全方位監(jiān)控機(jī)制，不但要加強(qiáng)對(duì)行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的過程監(jiān)督，還要加強(qiáng)對(duì)行使行政管理權(quán)的過程監(jiān)督。