摘 要：水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，所以其建設(shè)投資以公共財(cái)政投入為主，投資渠道單一。而隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已難以滿足實(shí)際需求，必須加大建設(shè)力度，致使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，建設(shè)投資不足成為制約我國(guó)水利建設(shè)發(fā)展的主要問(wèn)題。為此，在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式，存在其必要性。文章結(jié)合PPP模式應(yīng)用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，分析了當(dāng)前PPP模式運(yùn)用中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議，以期推進(jìn)PPP模式在我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；水利基礎(chǔ)設(shè)施；政府；私人企業(yè)

1 PPP模式概述

PPP模式，主要指私人企業(yè)與公共部門(mén)合作，形成的對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資模式。其內(nèi)涵體現(xiàn)在參與主體、合同、共享、合作四個(gè)方面。其中，參與主體并非全部為民營(yíng)企業(yè)與政府，也可是外資企業(yè)與政府，并且兩者之間的合作是通過(guò)簽訂特許合同及計(jì)劃而形成的。另外，政府與私人企業(yè)之間的合作是建立在對(duì)資源的共同投入基礎(chǔ)上，在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面，由風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較強(qiáng)的一方來(lái)合理分配，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，在確保公共設(shè)施高質(zhì)量的前提下，有效滿足私人企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求。

2 水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)

2.1 水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

（1）緩解水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資狀況。通常情況下，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府財(cái)政撥款，建設(shè)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)單一，極易形成資金短缺問(wèn)題。因此，在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不僅能拓寬融資渠道，緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺狀況，還能促進(jìn)我國(guó)水利建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（2）提高水利基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。在PPP模式中，私人企業(yè)能參與到水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立項(xiàng)階段，與相關(guān)合作單位共同探討項(xiàng)目的技術(shù)方案，可在方案內(nèi)納入私人企業(yè)的先進(jìn)管理方法與技術(shù)，以確保項(xiàng)目具備較高的可行性，并在項(xiàng)目建設(shè)資金充足的情況下，縮短建設(shè)工期，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目成本的有效控制。

（3）調(diào)動(dòng)私人企業(yè)投資的積極性。PPP模式的運(yùn)用，讓私營(yíng)企業(yè)享受到由政府所提供的扶持政策，如土地開(kāi)發(fā)優(yōu)先權(quán)、稅收優(yōu)惠等。通過(guò)上述舉措，有利于提高水利項(xiàng)目的收益，增加了水利項(xiàng)目建設(shè)中私營(yíng)資本融入的可能性。

（4）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式，從立項(xiàng)階段便由政府部門(mén)與私人企業(yè)共同商討與解決項(xiàng)目資金構(gòu)成問(wèn)題，并參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，能有效分擔(dān)政府的財(cái)政投入壓力，為項(xiàng)目建設(shè)提供可靠的資金保障，降低政府項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也減少了合作方的投資風(fēng)險(xiǎn)，讓更多的私營(yíng)資本能融入到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。其中，政府具有對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)，能對(duì)融資項(xiàng)目作出決策，并科學(xué)識(shí)別與分配風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的劣勢(shì)

（1）PPP模式是一種新型的融資模式，受到政府部門(mén)及相關(guān)私營(yíng)企業(yè)的廣泛關(guān)注，雙方在開(kāi)展合作關(guān)系的過(guò)程中，其商討的重點(diǎn)主要集中在項(xiàng)目融資問(wèn)題上，并在其問(wèn)題的談判中花費(fèi)大量精力，致使前期費(fèi)用及項(xiàng)目融資成本增加，阻礙了PPP模式在水利項(xiàng)目建設(shè)中的推廣。（2）PPP模式的組織形成較為復(fù)雜，每一個(gè)項(xiàng)目的組織形式都不一樣。同時(shí)，與政府合作的私企性質(zhì)也較為復(fù)雜，既有非營(yíng)利公共組織，也有營(yíng)利性私人組織。政府在與不同主體的合作中，難以避免各類責(zé)任分歧及利益沖突的產(chǎn)生，只有形成良好的合作機(jī)制，才能讓分歧最小化，確保雙方合作的公正、公平、合理。

3 當(dāng)前水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中關(guān)于PPP模式應(yīng)用存在的主要問(wèn)題

3.1 缺乏行之有效的PPP模式應(yīng)用法律法規(guī)

現(xiàn)階段，在PPP模式方面，國(guó)內(nèi)還未構(gòu)建完整的法律法規(guī)體系。國(guó)家所頒布的法律規(guī)定主要集中于BOT融資項(xiàng)目，而在PPP項(xiàng)目的具體問(wèn)題上，如PPP模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、政府扶持力度、特許授權(quán)形式等，還沒(méi)有作出詳細(xì)規(guī)定，這在很大程度上阻礙了PPP模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用與普及。

3.2 私營(yíng)企業(yè)融資難度大

與其他投資主體相比，私營(yíng)部門(mén)存在規(guī)模小、成本高、渠道窄等劣勢(shì)，在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目合作中，難以占據(jù)有利地位。究其原因，主要在于當(dāng)前信貸市場(chǎng)、銀行體系中還沒(méi)有形成相關(guān)的支持機(jī)制，來(lái)支持私營(yíng)部門(mén)融資。同時(shí)，當(dāng)前還未構(gòu)建完善的私營(yíng)資本信用擔(dān)保體系。

3.3 政府定位不準(zhǔn)

特許權(quán)協(xié)議是PPP模式下政府與私營(yíng)部門(mén)形成合作關(guān)系的前提條件。PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用，使政府的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，以制定科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制、處理好與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作關(guān)系為主要工作任務(wù)，以最大化公共事業(yè)運(yùn)行成本效益為主要目標(biāo)。在這一過(guò)程中，政府難以及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，更好地參與到私營(yíng)部門(mén)的合作中去。

3.4 專業(yè)化項(xiàng)目人才奇缺

PPP模式在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，對(duì)其模式的研究主要在于引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)模式，其本土化研究理論尚未成熟，并且研究人數(shù)較少。同時(shí)，PPP模式的操作比較復(fù)雜，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)能有效勝任工程項(xiàng)目綜合管理的人才奇缺。

4 PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用中的改進(jìn)策略

4.1 健全PPP模式應(yīng)用的相關(guān)法規(guī)政策

PPP模式下的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參與部門(mén)較多，涉及層面非常廣，并且法律關(guān)系繁雜。現(xiàn)階段，在美國(guó)、日本、澳大利亞等多個(gè)國(guó)家，都已成功制定了符合本國(guó)特征的PPP模式應(yīng)用法律法規(guī)。雖然PPP項(xiàng)目融資所采取的方式及相關(guān)法律在國(guó)外一些國(guó)家較為適應(yīng)，但并不符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情。因此，要推動(dòng)PPP模式在國(guó)內(nèi)的發(fā)展，首先應(yīng)結(jié)合我國(guó)發(fā)展詳情及現(xiàn)行法律，構(gòu)建有效、可行的中國(guó)化PPP模式應(yīng)用法律法規(guī)。

4.2 拓寬私人企業(yè)的融資渠道

在政策方面，應(yīng)給予私營(yíng)部門(mén)平等、公正的待遇，合理解除一些限制性條件。同時(shí)，政府還應(yīng)支持PPP項(xiàng)目通過(guò)外國(guó)政府或國(guó)家政策性銀行貸款，適當(dāng)放寬社保基金、保險(xiǎn)基金等大型基金的投資限制，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)水利基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的投資，緩解公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金緊缺壓力。

4.3 合理定位政府權(quán)責(zé)

從實(shí)質(zhì)上講，在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，是在壟斷性公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。PPP模式在水利項(xiàng)目中實(shí)施的核心在于政府的合定位與科學(xué)管理。政府與私人企業(yè)的合作，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)在合作中明確自身權(quán)益與職責(zé)，遵循相關(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理作出各項(xiàng)決策。

4.4 提升項(xiàng)目合作隊(duì)伍專業(yè)水準(zhǔn)

PPP模式下的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及經(jīng)營(yíng)、建設(shè)、融資等多個(gè)領(lǐng)域，因此必須確保合作團(tuán)隊(duì)的具備較高的專業(yè)水準(zhǔn)，能熟練運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、政治、合同管理等多方面知識(shí)與技能。在這個(gè)過(guò)程中，政府可積極開(kāi)展技術(shù)交流活動(dòng)，組織專題講座，提升專業(yè)隊(duì)伍的整體水平，塑造良好的水利建設(shè)形象，增強(qiáng)私人企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)水利建設(shè)經(jīng)營(yíng)的信心，讓更多的私人企業(yè)積極參與水利建設(shè)，以此來(lái)確保PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行的高質(zhì)、高效。

4.5 構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保私人企業(yè)能通過(guò)合理經(jīng)營(yíng)與先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)來(lái)有效減少風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的高效、平穩(wěn)。另外，政府也需承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)保障私人企業(yè)在項(xiàng)目合作中存在一定贏利性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)私人企業(yè)參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)項(xiàng)目投資主體的多元化，推動(dòng)我國(guó)水利建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：黃鳳崗，男，籍貫：云南省臨滄市，現(xiàn)職稱：高級(jí)工程師，學(xué)歷：大學(xué)本科，主要從事水利水電工程勘測(cè)設(shè)計(jì)工作。