楊雨

摘要：治理是一個全面的管理的過程，通過合作和協(xié)商，來確立一個共同目標(biāo)，從而實施對公共社會事務(wù)的管理。自20世紀(jì)90年代興起以來，就迅速被各國所接受。但是，治理不是萬能的，也存在著失效。為了克服治理失效，善治理論應(yīng)運而生。善治是治理的最佳狀態(tài)。善治是政府與公民社會通過合作來對公共事務(wù)進(jìn)行管理，它使政治國家與公民社會達(dá)到最佳的結(jié)合狀態(tài)，實質(zhì)就是國家權(quán)力向社會的回歸。

關(guān)鍵詞：治理；善治；治理與善治的關(guān)系

一、引言

政府與市場關(guān)系的調(diào)整促發(fā)了治理。在社會資源配置過程中，由于市場本身固有的缺陷，市場會出現(xiàn)失效。為了克服市場失效，政府就會對社會經(jīng)濟(jì)和事務(wù)進(jìn)行干涉，這必然會使政府職能無限擴(kuò)張，導(dǎo)致政府失效。因此，從20世紀(jì)90年代開始，面對市場和政府的失效，越來越多的人用治理機(jī)制對付市場或國家政府協(xié)調(diào)或調(diào)控的失敗。治理理論彌補(bǔ)了市場和政府在資源配置過程中出現(xiàn)的不足，但是治理也會出現(xiàn)失效，為了克服治理的失效，善治理論便產(chǎn)生了。因此加強(qiáng)治理和善治及其治理和善治關(guān)系的研究，克服市場和政府的失效，尋求一種新的政府管理模式，對政治發(fā)展具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。

二、治理理論的界定

世界銀行在1989年概括當(dāng)時非洲的情形，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，自此政治發(fā)展研究便廣泛的使用治理這一詞。治理（gvernance）源于拉丁文和古希臘語，原本意思是控制、引導(dǎo)和操縱。一直以來統(tǒng)治（government）與它交叉使用。90年代以來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家對governance進(jìn)行新的界定，它不只限制在政治學(xué)領(lǐng)域，社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也廣泛的運用它。對于治理的具體含義，由于不同的機(jī)構(gòu)和學(xué)者看問題的角度和所面對的問題不同，表述也有所不同。世界銀行對治理的表述：“治理是利用機(jī)構(gòu)資源和政治權(quán)威管理社會問題與事務(wù)的實踐。[1]聯(lián)合國發(fā)展計劃署對治理的理解為：治理是基于法律規(guī)則和正義、公平高效系統(tǒng)的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個過程，它要求建立可持續(xù)的體系，把權(quán)力賦予人民，人民是整個過程的管理者。[2]世界銀行的解釋注重管理，而聯(lián)合國發(fā)展計劃署的定義則更重視制度層面。在公共管理領(lǐng)域，羅西瑙認(rèn)為：治理是規(guī)定空隙間的那些制度安排，或更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重復(fù)、發(fā)生沖突時，或是發(fā)生利益競爭時需要調(diào)而使用的規(guī)則、原則、規(guī)范和決策程序。[3]庫伊曼和范·弗利埃特指出：“治理創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不是外部強(qiáng)加的；它要依靠行為者的互動及多種統(tǒng)治來發(fā)揮作用?！盵4]格里·斯托克強(qiáng)調(diào)的是治理主體之間的互動，他指出：“治理的本質(zhì)在于，它所注重的統(tǒng)治機(jī)制不是依靠政府的權(quán)威和制裁。[5]目前，學(xué)術(shù)界引用最多的還是全球治理委員會對“治理”的表述，治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理共同社會事務(wù)的各種方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。[6]國內(nèi)學(xué)者俞可平在國外治理理論研究的基礎(chǔ)上，將治理定義為“在一定的范圍內(nèi)運用權(quán)威來維持秩序，滿足公眾的需要”。治理的目的是在不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，最大限度地增進(jìn)公共利益。[7]通過對不同的機(jī)構(gòu)和學(xué)者對治理的定義的表述的分析，我們可以概括出治理一些基本的特征：

一是參與治理的主體是多元的，打破了原來以政府為主導(dǎo)的格局；政府不再是國家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)，只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會權(quán)力的中心。

二是治理對象或內(nèi)容是一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)或公共問題。

三是治理的目的是調(diào)和各種沖突及不同利益，共同解決所面臨的問題，尋求可持續(xù)的發(fā)展。

四是治理的主要方式是多元主體通過協(xié)商對話機(jī)制來達(dá)成一致的目標(biāo)，采取協(xié)商聯(lián)合行動，實現(xiàn)共同目標(biāo)。

五是治理的基礎(chǔ)是法治、民主、正義和平等。

三、從治理到善治

治理理論在管理方法和技巧上使其更適應(yīng)現(xiàn)代化社會，卻難以保證它的萬能性。治理可以彌補(bǔ)國家和市場在對經(jīng)濟(jì)調(diào)控過程中的不足，但這不能代表它可以使用合法的政治暴力，也不可能代替市場配置資源對資源。英國學(xué)者杰索普指出“治理的要點在于：目標(biāo)定通過談判和反思的來確定，同時在其過程中加以調(diào)整。從這層含義來看，治理的失效可以理解成因為相關(guān)各方對原來目標(biāo)的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑，而新的目標(biāo)又沒重新定義所造成的?！盵8]既然治理理論會失效，存在著缺陷。那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效呢？為此，善治理論便應(yīng)運而生。

關(guān)于善治的概念，有三個基本的來源：第一來自于中國傳統(tǒng)的善政這個政治概念；第二來自西方治理理論中的good government（良好的治理）；第三就是俞可平先生對善治的定義。從俞可平對善治的解釋來看，善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新的關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[9]俞可平提出了善治的六個基本要素：（1）合法性；（2）透明性；（3）責(zé)任性；（4）法治；（5）回應(yīng)；（6）有效。

四、治理與善治的關(guān)系

善治理論的出現(xiàn)可以說是治理失效的必然產(chǎn)物。魏治勛指出善治可以被看做是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，所謂善治即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的“良好的治理”，所以在善治視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國家構(gòu)建過程和方式。治理概念存在許多局限，需要新的理論解釋和突破，善治理念便產(chǎn)生了。善治理念除了涵蓋以前的治理理念以外，還引進(jìn)了適應(yīng)時代發(fā)展和形勢變化所需要的新的管理理念，如在權(quán)威來源上，善治明確“權(quán)為民所賦”；在管理目標(biāo)上，明確“權(quán)為民所用”；在處理政府與民眾關(guān)系上，明確“權(quán)為民所謀”等。善治中的“善”，既是治理的目標(biāo)，也是治理的效果，更是治理的方式，強(qiáng)調(diào)“情為民所系”。[10]鐘其認(rèn)為，在邏輯上治理是必須以善治為目標(biāo)，善治是基于治理理論而衍生出來的理想目標(biāo)，治理強(qiáng)調(diào)的就是公民對公共事務(wù)的參與和合作，沒有公民的自愿積極參加，最多實現(xiàn)的是善政而不是善治，所以，只有將治理置于善治的考量與限制之下，治理才是具有良好目標(biāo)取向，從而不會輕易墜落到傳統(tǒng)統(tǒng)治困局中去，善治之于治理猶如憲法之于法律，前者構(gòu)成了后者的價值評價標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性原則。[11]李輝提到，治理的目標(biāo)取向是善治，善治可以避免“無效治理”，并通過協(xié)作管理使公共利益達(dá)到最大的一個過程。[12]汪小紅認(rèn)為，在理論的淵源上，治理理論是善治理論的基礎(chǔ)，而善治理論又對治理理論做出補(bǔ)充和完善。因而善治一方面繼承了治理理論的基本價值理念，如“政府一市場一社會”的多中心合作治理模式；另一方面形成了超越治理理論的價值取向。[13]

五、小結(jié)

治理是一種全新的政治分析框架，是一種先進(jìn)的現(xiàn)代統(tǒng)治模式。它力圖發(fā)展一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)，政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體。但是治理理論會出現(xiàn)失效，治理的失效促進(jìn)了善治理論的出現(xiàn)。善治理論認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一來源，它的本質(zhì)就是政府和公民對公共事務(wù)的合作管理，領(lǐng)導(dǎo)之下長遠(yuǎn)規(guī)劃、整體布局，依法和科學(xué)的進(jìn)行反腐敗斗爭。

結(jié)語

習(xí)近平總書記反腐倡廉思想內(nèi)涵深刻、特色鮮明，反腐的制度性、人民性、堅決性以及以作風(fēng)建設(shè)作為反腐斗爭的著力點的四大基本特色在其反腐倡廉思想中有著極為深刻的體現(xiàn)，這對于當(dāng)前我們黨所進(jìn)行的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作具有重大的啟示。（作者單位：西北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

注解：

① 中共中央政策研究室黨建組.《鄧小平新時期執(zhí)政黨建設(shè)論述（專題摘編）》.黨建讀物出版社，2004版.

② 習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀[J].中國黨政干部論壇，2010（09）：5.

③ 中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》[N].人民日報，2013-12-26.

④ 強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭[N].人民日報，2014-01-15.

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央政策研究室黨建組.《鄧小平新時期執(zhí)政黨建設(shè)論述（專題摘編）》.黨建讀物出版社，2004版.

[2]習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀[J].中國黨政干部論壇，2010（09）.

[3]中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》[N].人民日報，2013-12-26.

[4]強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭[N].人民日報，2014-01-15.