鄭雁君 章明

[摘要] 本文首創(chuàng)運(yùn)用辯證方法分析了腐敗易造成重大工程采購項目成本高，國企創(chuàng)利降低所導(dǎo)致財政收入來源不充足的原因，并提出凈化效能審計政治生態(tài)是提升防腐效果的前提，研究了防控重大工程內(nèi)控采購項目效能審計不足的對策，這對節(jié)支增效促重大工程項目強(qiáng)化支出績效審計監(jiān)督具有重大戰(zhàn)略意義。

[關(guān)鍵詞] 采購；重大工程項目；支出績效；效能審計；國企腐敗

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.24.044

黨的十八大以來，以習(xí)近平為首的黨中央著力整治腐敗，出臺了一系列措施和政策，涉及社會經(jīng)濟(jì)活動的方方面面，其中對重大項目資金投入與使用情況的監(jiān)督更是反腐的重頭戲。重大投資項目涉及眾多采購業(yè)務(wù)，是易產(chǎn)生腐敗的高發(fā)區(qū)，如何凈化政治生態(tài)，創(chuàng)新加強(qiáng)對重大投資項目及其采購業(yè)務(wù)的支出績效管理和監(jiān)督是擺在各級監(jiān)督部門面前的嚴(yán)肅課題。如2015年3月17日羊城晚報刊登《廣東省檢察長談反腐：國企腐敗辦一案查一窩挖一串》反映出反腐形勢依然嚴(yán)峻，對此各地在對投資項目的監(jiān)督上都加大了力度。以廣州為例，2015年3月13日羊城晚報登載的《廣州出臺依法行政條例防止權(quán)力“太任性”全國屬首例》中就提到廣州人大對“今年廣州投資556億元涉及幾百個項目，將分事前、事中、事后三個階段強(qiáng)化監(jiān)督”。

近幾年包括廣州在內(nèi)的國家財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾的日益突出，且土地出讓金收入占總收入近三分之一。財政收入來源具有稀缺性的比重較高之現(xiàn)象未根本改變。在這種情況下，降低企業(yè)成本，提高企業(yè)效益就顯得尤為重要，包括提升重大投資項目及其采購業(yè)務(wù)效能，并對國有企業(yè)重大工程項目及其采購業(yè)務(wù)的效能審計進(jìn)行改革，有利于降低工程成本提高資金支出績效，是以最少的成本促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，增加企業(yè)創(chuàng)利，更是解決財政收入增長的一個有效途徑。當(dāng)前改革效能審計的關(guān)鍵問題是如何具體解決作風(fēng)問題，劉家義審計長在2015年《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志第5期《真作為源白硬作風(fēng)》中指出：“審計中發(fā)現(xiàn)，一些人把作風(fēng)與作為對立起來，有的認(rèn)為作風(fēng)要求嚴(yán)了、要求高了，就捆住了作為的手腳、堵塞了作為的通道，工作中不求過得硬、但求過得去，害怕錯位、擔(dān)心越位，不作為、慢作為；有的違背作風(fēng)建設(shè)要求，打著‘作為的幌子，行權(quán)力輸送、權(quán)錢交易之道，亂作為、假作為。不作為、慢作為、亂作為、假作為。追根溯源，都是作風(fēng)不扎實、不過硬的表現(xiàn)和后果，任其蔓延下去，影響黨和政府的形象，貽害中國特色社會主義事業(yè)”。為落實改變作風(fēng)，創(chuàng)新促進(jìn)重大工程采購項目支出績效的效能審計，筆者建議如下：

（1） 凈化政治生態(tài)，解決效能審計存在“任性”問題。解決缺乏重視問題。如長期占用內(nèi)部審計人力做企業(yè)其他業(yè)務(wù)而導(dǎo)致人手不夠，出現(xiàn)工作起伏不定影響效能審計；解決缺乏機(jī)制問題。如未創(chuàng)新出臺效能審計的程序法規(guī)，且現(xiàn)有的不配套完善的依據(jù)又過于原則，操作起來因老辦法不管用而有難度，出現(xiàn)無規(guī)可循，無矩可蹈，各行其道的現(xiàn)象。加上企業(yè)效能內(nèi)部審計工作往往局限在紀(jì)檢監(jiān)察部門，而紀(jì)檢監(jiān)察部門中的內(nèi)部審計人員又不斷精減，有些還是兼職，其他部門又支持少，未能形成合力。這就導(dǎo)致整個效能審計工作計劃難以落實，松松散散，疲于應(yīng)付；解決缺約束力問題。獎懲方面缺乏制度性和規(guī)范性。存在只重視審計了多少項目，不重視效果，有的只獎不懲，有的只懲不獎；解決渠道不暢問題。工作層次負(fù)責(zé)制不明確，把握不了方法和途經(jīng)，把對暴露問題的追究和處理看成是效能審計，忽略“事前預(yù)防性審計、事中跟蹤性審計、事后改進(jìn)性審計”的作用。導(dǎo)致整個效能審計過程處在“救火”和亡羊補(bǔ)牢的狀態(tài)。

（2） 加強(qiáng)和改進(jìn)的對策。抓好組織機(jī)構(gòu)建設(shè)是前提。因效能審計工作涉及面廣，技術(shù)性高、任務(wù)重，僅靠內(nèi)部審計部門“單槍作戰(zhàn)”很有局限性。應(yīng)由內(nèi)部審計部門牽頭，監(jiān)察、財務(wù)、主管業(yè)務(wù)部門共同參與，形成合力。同時健全外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。聘請相關(guān)業(yè)務(wù)部門專家和退休人員組成重大工程建設(shè)項目物資采購監(jiān)督小組進(jìn)行監(jiān)督。做到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、主管業(yè)務(wù)部門和員工共同參與，保證效能審計工作的順利進(jìn)行。

（3） 抓好制度體系建設(shè)是基礎(chǔ)，“沒有規(guī)矩不成方圓”。一要有時間體系，有持續(xù)性、一致性、堅持性；二要有方位體系，制度在企業(yè)內(nèi)部、集團(tuán)內(nèi)部、行業(yè)內(nèi)部、同一地區(qū)內(nèi)能夠做到互相平衡、互相協(xié)調(diào)、互相適應(yīng)；三要有對等體系，獎懲并舉、堵疏有序、有不準(zhǔn)許就要有準(zhǔn)許。與此同時還要健全內(nèi)控機(jī)制、項目審批制度、外部和內(nèi)部審計制度、預(yù)算費(fèi)用制度等，堅持項目法人負(fù)責(zé)制和廉政承諾制，用制度來規(guī)范效能內(nèi)部審計工作，規(guī)范人的行為。

（4） 建立以企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)承包為手段的內(nèi)控績效機(jī)制。內(nèi)部審計要圍繞項目施T管理的要求，細(xì)分核算單位，規(guī)范核算流程，建立以項目和專業(yè)為單位的成本績效核算審計體系。

（5） 建立工程分包商和物資供應(yīng)商的選擇錄用內(nèi)控機(jī)制。如從價格、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)信譽(yù)等方面進(jìn)行綜合評定，編制進(jìn)當(dāng)年《合格供方名錄》?？杀苊庥嘘P(guān)管理人員與分包商、物資供應(yīng)方的暗箱操作和商業(yè)賄賂行為。這能有效降低物資采購和外包結(jié)算費(fèi)用，又提高施工質(zhì)量。

（6） 建立大宗物資采購內(nèi)控效能審計機(jī)制。不僅要加大對材料采購、價格的績效審計，更要編制《物資采購管理流程》、《大宗物資申購管理辦法》、《二、三類物資采購中準(zhǔn)價的實施規(guī)定》等制度，使物資采購內(nèi)控機(jī)制逐步趨于完善。

（7） 抓好重點是關(guān)鍵。如必須對招標(biāo)資料以及項目竣工決算審計等環(huán)節(jié)進(jìn)行事前事中事后的全程績效監(jiān)督，防止暗箱操作，避免國有資產(chǎn)資產(chǎn)流失。如物資采購方面。在當(dāng)前的市場價格開放的情況下，同一種材料和設(shè)備由于質(zhì)量、產(chǎn)地、原材料生產(chǎn)成本等不同情況，會有不同價格，容易出現(xiàn)鉆空子，以次充好，或“回扣”等問題。易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。因此要針對物資和設(shè)備采購進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格實行比質(zhì)、比價、集中采購和統(tǒng)一管理制度，對小批量難以采用比價和招標(biāo)采購的物資，進(jìn)行合理安排，將小項目合為大項目集中招標(biāo)采購，并堅持采購員詢價報價、部門計劃員審核和部門負(fù)責(zé)人審查、財務(wù)部門價格組審批的三級審批制度。這樣可以避免以下類似現(xiàn)象發(fā)生，利于降成本的提高財政收入來源，如2015年3月10日羊城晚報報道《單位政府采購預(yù)算將首次公開》中提到：“2009年格力空調(diào)就曾狀告廣州市財政局，稱政府采購只買貴的不買對的，此舉曾在當(dāng)時引發(fā)軒然大波和社會高度關(guān)注”；2015年3月20日羊城晚報報道：招標(biāo)《同一項目反腐前預(yù)算180萬，反腐后52萬》。

（8） 抓好預(yù)防控制是重點。要嚴(yán)格對施T單位主體資格審查履約能力和資質(zhì)、工作業(yè)績、實地考察等方面進(jìn)行查驗審計。特別是對施工方建立的《質(zhì)量管理體系》、《環(huán)境安全職業(yè)健康體系》運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行詳細(xì)了解，查驗在制度上是否嚴(yán)密科學(xué)、在技術(shù)上是否保障有力，在監(jiān)督檢查上是否細(xì)致有效，在處理上是否嚴(yán)肅認(rèn)真。在施T質(zhì)量控制上，要切實把好質(zhì)量關(guān)，要在物資預(yù)審、業(yè)績和綜合素質(zhì)方面嚴(yán)格評審，做好預(yù)防T作：一要防止低價中標(biāo)，二要嚴(yán)格控制工程項目分包，三要層層落實監(jiān)督，四要規(guī)范合同管理，五要對質(zhì)量保修金、勞保金、安全風(fēng)險抵押金監(jiān)督檢查。六要嚴(yán)格控制工程項目驗收環(huán)節(jié)?？煞乐诡愃埔韵隆叭涡浴爆F(xiàn)象出現(xiàn)，如2015年3月22日羊城晚報報道： 《專家“低級錯誤”莫成招標(biāo)亂象遮丑布》“廣州市建委查處6個涉及施工、設(shè)計、監(jiān)理等類別的招標(biāo)項目違規(guī)評標(biāo)案，31名犯低級錯誤的建筑T程評標(biāo)專家被處分。問題包括專家看錯企業(yè)資質(zhì)，算錯注冊資本金，導(dǎo)致原本符合要求的企業(yè)無法參與重大項目投標(biāo)”。

（9） 抓好質(zhì)量控制是效能內(nèi)部審計的核心。事前控制：重點在施工準(zhǔn)備和項目策劃，包括組織、技術(shù)和資源準(zhǔn)備等方面進(jìn)行監(jiān)控。事中控制：重點要求施工方保證各技術(shù)、質(zhì)量錯失得到有效落實，各項參數(shù)、過程、結(jié)果得到有效控制。嚴(yán)格按照質(zhì)量監(jiān)督檢查程序?qū)Ψ职黅程、材料采購過程工序或分項工程施工進(jìn)行全方位的監(jiān)控和測量。加強(qiáng)對隱藏T程項目質(zhì)量檢驗，合格后才能轉(zhuǎn)下一T序的施工。對關(guān)鍵特殊過程參數(shù)記錄要進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)督檢查等。事后審計檢查。主要對分項、分部、單位工程質(zhì)量檢驗評定竣T驗收資料檢查，確保施工全程的質(zhì)量控制。

（10） 抓好進(jìn)度與績效。審計一批項目、堵塞一些漏洞、夯實一片基礎(chǔ)，形成透明的規(guī)范化管理模式，強(qiáng)化對權(quán)力的內(nèi)部約束和外部監(jiān)督，規(guī)范各級管理人員廉潔自律行為，遏制不正之風(fēng)和商業(yè)賄賂的國企腐敗現(xiàn)象發(fā)生，保證國企的效能審計工作質(zhì)量效果。

（11） 加強(qiáng)外部審計績效監(jiān)督。除外部的人大監(jiān)督外，審計機(jī)關(guān)或國資委也可委托第三方評估機(jī)構(gòu)對國企重大項目支出進(jìn)行審計績效評價，績效評價范圍拓寬到國企效能績效能力，并要著重考評第三方評估機(jī)構(gòu)和專家的資質(zhì)能力。選擇機(jī)構(gòu)和專家一定要與實施項目密切相關(guān)，尤其專家具有該領(lǐng)域的研究實力和實操能力。只有這兩者都透明，才能在一定程度上決定一個重大項目的資金支出績效使用是否發(fā)揮出效力。